Sentenze di luglio-agosto 2026

Le decisioni di luglio e agosto della Corte Edu, qui selezionate, riguardano la genitorialità di coppie omosessuali e la legittimità del rifiuto di registrare l’atto di nascita del figlio; la proporzionalità di una misura di interruzione dei rapporti tra una minore e la famiglia d’origine, alla luce dei criteri elaborati in Strand Lobben e altri c. Norvegia; l’attuale validità dell’approccio “integrato” A e B c. Norvegia ai fini del divieto di un doppio giudizio; l’adeguatezza delle misure protettive adottate a seguito di denunce di violenza domestica.

Il caso A.P. e R.P. c. Polonia concerne il rifiuto, da parte delle autorità polacche, di registrare l’atto di nascita del secondo ricorrente, nato a Londra da una cittadina polacca (madre biologica e prima ricorrente), in quanto contenente l’indicazione di EK (compagna della prima ricorrente) quale secondo genitore. La Corte di Strasburgo, da un lato, esclude l’esistenza di un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita familiare di entrambi i ricorrenti, dequotando l’aspetto relativo alla genitorialità; dall’altro, riconosce un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata del secondo ricorrente, dichiarandone l’illegittimità in ragione del superiore interesse del minore, del tutto ignorato nella decisione nazionale, in nome della tutela della famiglia tradizionale e dell’assenza di norme sul riconoscimento della genitorialità a vantaggio di coppie omosessuali.

In Dragoni e altri c. Italia la Corte europea ritiene non proporzionata la decisione con cui le autorità giurisdizionali italiane avevano dichiarato lo stato di abbandono e l’adottabilità di una minore, interrompendo i rapporti con la famiglia d’origine, e indica la procedura prevista dal nuovo art. 391-quater c.p.p. come meccanismo idoneo a rimuovere gli effetti della violazione accertata a Strasburgo.

In Jesus Pinhal c. Portogallo, la Grande Camera “ripensa” e attualizza metodologia e criteri per vagliare l’applicabilità e l’osservanza del principio del ne bis in idem, alla luce, inter alia, della moltiplicazione e dell’evoluzione dei settori presidiati da autorità amministrative indipendenti. In estrema sintesi, la Corte conferma la validità dei criteri Engel per accertare la sussistenza della “materia penale”, escludendo l’opzione favorevole a limitare la preclusione processuale al “nucleo duro del diritto penale”; richiede maggior rigore nell’accertamento dell’idem factum, perché i fatti contestati nei diversi procedimenti siano identici, non solo simili; conferma la validità dell’approccio “integrato” accolto in A e B c. Norvegia per accertare la sussistenza del “nesso sostanziale e temporale sufficientemente stretto” tra procedimenti; valorizza la differenza tra beni giuridici tutelati da fattispecie (formalmente) penali e amministrative nell’ambito (non dell’idem ma) del bis; tempera il divieto di duplicazioni probatorie alla luce dei diritti di difesa; considera la compatibilità tra valutazione delle prove ed esito dei diversi procedimenti; rileva la sussistenza del nesso temporale anche rispetto a procedimenti con durata notevolmente diversa, purché giustificata (con onere a carico dello Stato convenuto).

In Ubeda e altri c. Italia, la Corte di Strasburgo accerta la violazione degli artt. 3 e 8 della Convenzione in relazione a denunce di violenza domestica da parte di una madre e dei figli minori, censurando l’indagine penale inefficace e condizionata da stereotipi sessisti, l’omessa valutazione periodica della proporzionalità della collocazione in casa rifugio per oltre tre anni, e l’inerzia del Tribunale per minorenni nella procedura di affidamento, avendo completamente ignorato le denunce di violenza nelle proprie decisioni.

Sentenza della Corte Edu (Prima Sezione), 2 luglio 2026, n. 1298/19, AP e RP c. Polonia

Oggetto: art. 8 della Convenzione (diritto al rispetto della vita privata e familiare) e art. 14 (divieto di discriminazione) – procreazione medicalmente assistita per una coppia di donne – atto di nascita londinese recante, quali genitori, la madre biologica, di nazionalità polacca, e la sua compagna – richiesta di passaporto polacco da parte della madre biologica in favore del figlio – rigetto della richiesta di passaporto fondato sul rifiuto di registrare l’atto di nascita, stante l’impossibilità, in Polonia, di indicare due genitori dello stesso sesso – mancata dimostrazione dell’esistenza di un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita familiare dei ricorrenti (madre biologica e figlio) – esistenza di un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata del secondo ricorrente (figlio) – decisione nazionale adottata in forza dell’obiettivo di proteggere la famiglia tradizionale e della mancanza di norme che consentano la genitorialità a coppie dello stesso sesso – violazione degli artt. 8 e 14 alla luce dell’omessa valorizzazione del superiore interesse del minore.

I ricorrenti sono una donna polacca e il figlio biologico, nato a Londra. Il certificato di nascita inglese indicava come genitori la prima ricorrente e E.K., sua compagna convivente. Le due donne, infatti, si erano rivolte a un donatore ai fini della procreazione; quest’ultimo affermava che non avrebbe partecipato all’educazione del bambino.

Nel 2015, la prima ricorrente chiedeva al Consolato polacco di Londra un passaporto per il figlio; la domanda veniva inizialmente rigettata, in seguito interrotta per la mancanza di un certificato di nascita polacco. Il Tribunale amministrativo regionale di Varsavia dichiarava inammissibili i ricorsi proposti avverso la suddetta decisione.

In seguito, i ricorrenti presentavano domanda di registrazione dell’atto di nascita presso competente ufficio di stato civile che, tuttavia, la rigettava in ragione di un principio di ordine pubblico: in particolare, l’ordinamento polacco non riconosce i genitori dello stesso sesso, sicché la madre è la donna partoriente mentre il padre è un uomo, indipendentemente dall’accertamento della paternità.

In appello, il Governatore confermava la decisione, stante la legittimità del rigetto qualora la richiesta di trascrizione contravvenga principi fondamentali dell’ordinamento giuridico polacco. 

Il Tribunale amministrativo regionale condivideva la motivazione delle autorità amministrative: secondo le leggi polacche vigenti, non era possibile registrare il nome di una donna nel campo riservato al “padre”, né registrare un’unione tra persone dello stesso sesso, né esistevano disposizioni per l’adozione da parte del secondo genitore dello stesso sesso rispetto al primo.

Nonostante l’intervento del Commissario polacco per i diritti umani nel procedimento di legittimità, la Corte Suprema riteneva infondata l’impugnazione dei ricorrenti, rilevando come il superiore interesse del minore fosse garantito già dal valore probatorio del documento straniero.

Dinanzi alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, i ricorrenti lamentavano la violazione dell’art. 8 della Convenzione, per violazione del diritto di entrambi al rispetto della vita privata e familiare, nonché dell’art. 14 in combinato disposto con l’art. 8, nella misura in cui avrebbero subito una discriminazione illegittima.

Tra i principi generali applicabili, la Corte ricorda che l’obiettivo essenziale dell’art. 8 è proteggere l’individuo da ingerenze arbitrarie delle autorità pubbliche e che, nelle decisioni riguardanti i minori, l’interesse di quest’ultimi deve essere tutelato in via principale. Al contempo, sottolinea l’ampio margine di discrezionalità degli Stati in ordine a questioni che sollevano delicate questioni morali ed etiche su cui un consenso a livello europeo manca, ad esempio in tema di fecondazione assistita o maternità surrogata (SH e Altri c. Austria).

Nel caso di specie, il rifiuto delle autorità polacche di registrare il certificato di nascita non ha creato alcuna difficoltà pratica nel godimento della vita familiare di entrambi i ricorrenti, né ha inciso sul diritto della prima al rispetto della vita privata, posto che il rapporto genitore-figlio era stato riconosciuto fin dalla nascita nel Regno Unito, dove la famiglia risiedeva, e che non vi era alcun ostacolo al mantenimento di tale rapporto.

Il menzionato rifiuto ha, invece, interferito col diritto al rispetto della vita privata del secondo ricorrente, impedendogli di ottenere documenti di identità polacchi, così pregiudicandone l’identità personale.

Poiché la decisione adottata dallo Stato convenuto vanta una base legale e persegue lo scopo legittimo di prevenire disordini e tutelare diritti e libertà altrui, il sindacato convenzionale si concentra sulla “necessità in una società democratica” dell’ingerenza sofferta dal secondo ricorrente.

Sebbene gli obiettivi di sostegno e incoraggiamento della famiglia tradizionale siano di per sé legittimi (Marckx c. Belgio), il concetto di famiglia è necessariamente in continua evoluzione (Mazurek c. Francia), di tal che la tutela delle famiglie costituite in modo tradizionale non deve mettere in discussione quella dei figli di coppie omosessuali; gli interessi del minore, infatti, non possono dipendere unicamente dall’orientamento sessuale dei genitori (DB e Altri c. Svizzera).

Come affermato nel contenzioso sulla maternità surrogata, quando il rapporto tra un minore e la madre intenzionale si è concretizzato, dovrebbe esistere un meccanismo efficace che consenta il riconoscimento di tale rapporto; d’altronde, rispetto al menzionato contenzioso, nel contesto di cui, oltre al superiore interesse del minore, rileva l’obiettivo di scongiurare lo sfruttamento commerciale delle madri surrogate, nel caso di specie non sussistono siffatto rischio, sicché misure di protezione particolari non risultano giustificate.

La Corte dichiara la violazione del diritto del secondo ricorrente al rispetto della vita privata, in quanto lo Stato convenuto non ha attribuito sufficiente importanza al superiore interesse del minore, né prevede un meccanismo efficace per riconoscere il rapporto genitore-figlio.

Quanto all’allegata violazione dell’art. 14, la Corte ribadisce che le differenze di trattamento basate unicamente su considerazioni di orientamento sessuale sono inaccettabili (E.B. c. Francia [GC]). 

Ciò posto, per vagliare la doglianza in esame, occorre in primis stabilire se sussiste una disparità: mentre il governo convenuto sostiene che la posizione della prima ricorrente non fosse equiparabile a quella di un genitore entro una coppia eterosessuale, la Corte ne rileva una sufficiente somiglianza.

Si è poi già detto che il rifiuto di registrare l’atto di nascita non ha preso in considerazione il superiore interesse del minore, ma si è basato sull’orientamento sessuale della prima ricorrente e sulla necessità di salvaguardare il modello familiare tradizionale.

Ne discende la violazione dell’art. 14, considerato congiuntamente all’art. 8.

La decisione non è, però, unanime. Il giudice Krenc, con opinione parzialmente dissenziente, ritiene che la decisione nazionale contestata dai ricorrenti abbia inciso anche sul diritto al rispetto della vita familiare di entrambi i ricorrenti (non solo sul diritto al rispetto della vita privata del secondo). Il giudice Chablais, viceversa, con opinione parzialmente dissenziente, solleva dubbi circa l’esistenza di una disparità tale da consentire il sindacato ex art. 14. Sia il giudice Adamska-Gallant che Kučs, con opinioni diverse, riflettono sull’importanza del riconoscimento della genitorialità. I giudici Wennerström e Derenčinović, con unica opinione parzialmente dissenziente, stigmatizzano entrambe le violazioni, ritenendo che dal rigetto della trascrizione dell’atto di nascita non siano derivate importanti ripercussioni. 

Sentenza della Corte Edu (Prima Sezione), 2 luglio 2026, n. 12654/22, Dragoni e altri c. Italia

Oggetto: art. 8 della Convenzione (diritto al rispetto della vita privata e familiare) –  decisione dei tribunali nazionali che dichiara la figlia dei genitori ricorrenti adottabile e interrompe i contatti con la famiglia d’origine – misura sproporzionata rispetto allo scopo legittimo perseguito e priva di garanzie sufficienti.

La sentenza trae origine dai ricorsi proposti, rispettivamente, dai genitori biologici e dai nonni materni di H., nata in Italia nel 2017 e dichiarata adottabile nel 2019.

Poco prima del parto di H., la prima ricorrente, che presentava una pregressa storia di disturbi di natura psichiatrica, veniva ricoverata a seguito di una minaccia di suicidio e di altri disturbi correlati alla gravidanza e, per tale motivo, venivano allertati i servizi sociali, i quali concludevano che, dopo la nascita, la bambina avrebbe dovuto essere trasferita nel reparto neonatale, al fine di disporre del tempo necessario per valutare le capacità genitoriali della prima e del secondo ricorrente.

Dopo la nascita di H., i servizi sociali rilevavano difficoltà da parte della madre nel prendersi cura della bambina e nel comprenderne i bisogni. La donna veniva inoltre nuovamente ricoverata per due settimane a causa di un disturbo psicotico. 

Su richiesta del Pubblico Ministero, il Tribunale per i minorenni sospendeva la potestà genitoriale e avviava il procedimento per la dichiarazione di adottabilità. Nel corso del 2018, le valutazioni degli specialisti evidenziavano alcuni miglioramenti nelle capacità genitoriali, soprattutto del padre, mentre permanevano difficoltà nella madre sul piano affettivo. Veniva pertanto predisposto un programma di sostegno alla genitorialità e gli incontri tra la bambina e la famiglia d’origine proseguivano in forma protetta.

Ciònonostante, nel giugno 2019 il Tribunale dichiarava H. adottabile e disponeva l’interruzione dei rapporti con la famiglia d’origine, ritenendo che le difficoltà dei genitori fossero tali da non consentire un recupero delle capacità genitoriali entro tempi compatibili con le esigenze della minore. 

I ricorrenti impugnavano la decisione chiedendo altresì la sospensione dell’esecuzione della sentenza di primo grado e l’immediata ripresa degli incontri con la minore. La Corte d’appello rigettava la sospensiva ritenendo che non sussistessero gravi ragioni di urgenza, considerata l’assenza di errori manifesti nella decisione impugnata e la prossimità dell’udienza di merito. Inoltre, osservava che, in ogni caso, la pandemia di COVID-19 avrebbe impedito la ripresa dei contatti tra la minore e la sua famiglia d’origine. Il giudice del gravame confermava, poi, la decisione di primo grado, nonostante nell’atto di impugnazione i ricorrenti avessero allegato le relazioni mediche del centro di salute mentale che evidenziava il miglioramento delle condizioni della madre, la ripresa dell’attività professionale del padre e l’autonomia abitativa ed economica della coppia, che viveva in un appartamento vicino all’abitazione del terzo e della quarta ricorrente. La sentenza veniva infine confermata dalla Corte di Cassazione nel 2021.

I quattro ricorrenti si rivolgevano perciò alla Corte Edu, lamentando la violazione dell’art. 8 Cedu. A loro avviso, la decisione con cui H. era stata dichiarata adottabile si basava su una valutazione non aggiornata delle loro capacità genitoriali e, inoltre, le autorità non avevano predisposto un programma adeguato volto ad aiutarli a migliorarle.

Inoltre, lamentavano, da un lato, la decisione dei tribunali, a loro avviso non sufficientemente motivata, di interrompere i contatti con la bambina mentre il procedimento era ancora pendente e, dall’altro, la durata del procedimento volto a esaminare la loro istanza di sospensione dell’esecuzione della sentenza di primo grado e di ripristino dei contatti con la bambina, ritenendola incompatibile con l’urgenza della questione in esame.

Rilevato che  l’allontanamento della minore e la dichiarazione di adottabilità costituivano pacificamente un’ingerenza nella vita familiare, prevista dalla legge e diretta a tutelare l’interesse della minore, la Corte di Strasburgo concentra la propria valutazione sulla necessità e proporzionalità di tali misure alla luce dei principi consolidati nella propria giurisprudenza sul tema (v., in particolare, Strand Lobben e altri c. Norvegia).

A tal proposito, la Corte ribadisce che, sebbene le autorità nazionali dispongano di un ampio margine di apprezzamento relativamente alla decisione di affidare un minore alla protezione pubblica, tale margine si restringe quando vengono adottate misure ulteriori e più incisive, quali la limitazione o l’interruzione dei rapporti tra genitori biologici e figli, che possono compromettere definitivamente la possibilità di ricongiungimento familiare. 

In particolare, il fatto che un minore possa essere collocato in un ambiente più favorevole alla sua crescita non giustifica, di per sé, l’adozione di una misura coercitiva di allontanamento dalla cura dei genitori biologici; a tal fine, infatti, devono sussistere altre circostanze che indichino la “necessità” di una simile ingerenza nel diritto dei genitori, sancito dall’articolo 8 della Convenzione, di godere di una vita familiare con il proprio figlio.

In questa prospettiva, la Corte rileva come, nel caso concreto, la minore non era stata esposta a violenze, maltrattamenti o abusi e che le difficoltà dei genitori riguardassero principalmente le loro fragilità personali, psicologiche, economiche e relazionali. Secondo la Corte, tali circostanze non apparivano sufficienti – come già sostenuto in altri casi – a dimostrare la necessità di una misura irreversibile quale la rottura del legame familiare. Le autorità avrebbero dovuto privilegiare, ove possibile, soluzioni meno radicali, idonee a tutelare la minore preservando al contempo i rapporti con la famiglia di origine.

La Corte osserva, poi, che il sostegno alla genitorialità offerto dalle autorità ai ricorrenti era stato limitato e rivolto soprattutto al padre, né era stata prestata sufficiente attenzione alla vulnerabilità della coppia, che avrebbe invece imposto una particolare vigilanza e un sostegno adeguato.

Quanto alle censure sul versante procedurale, la Corte  critica l’assenza di una nuova valutazione delle capacità genitoriali nel giudizio d’appello, nonostante fossero stati allegati significativi cambiamenti nelle condizioni personali, familiari ed economiche dei ricorrenti. La decisione era stata infatti fondata principalmente su una perizia risalente a due anni prima e non conclusiva. Anche l’immediata interruzione dei contatti, disposta quando la dichiarazione di adottabilità non era ancora definitiva, aveva assunto particolare rilievo, poiché il trascorrere del tempo poteva indebolire irreversibilmente il rapporto tra la minore e la famiglia di origine. Né le difficoltà determinate dalla pandemia avrebbero esonerato le autorità dall’obbligo di individuare soluzioni idonee a preservare i contatti.

La Corte conclude, quindi, che le autorità nazionali non avevano dimostrato che la rottura definitiva del legame familiare costituisse la soluzione più appropriata, a fronte della possibilità di ricorrere a misure meno radicali. L’ingerenza non risultava perciò proporzionata allo scopo perseguito e le garanzie procedurali non erano state adeguate alla gravità della misura, con conseguente violazione dell’art. 8 della Convenzione. 

Per quanto concerne il terzo e la quarta ricorrente, la Corte osserva che  nella nozione di «vita familiare» tutelata dall’art. 8 CEDU rientra anche il rapporto tra nonni e nipoti, quando esistono legami familiari sufficientemente stretti. Nel caso concreto, i nonni avevano instaurato con la nipote una relazione attraverso incontri periodici, poi progressivamente ridotti fino all’interruzione dei contatti. La Corte rileva inoltre che, nonostante fossero emerse difficoltà nelle capacità dei nonni di prendersi cura della minore, le autorità non avevano fornito loro adeguato sostegno o consulenza. Pertanto, conclude che le autorità non abbiano compiuto gli sforzi necessari per preservare il rapporto tra i nonni e la nipote, violando così l’art. 8 CEDU.

In conclusione, è interessante notare che, a fronte della richiesta avanzata dai ricorrenti di adottare una misura individuale, la Corte, da un lato, ricorda come spetti in linea di principio allo Stato scegliere, sotto la supervisione del Comitato dei Ministri, i mezzi attraverso cui dare esecuzione alla sentenza, purché tali mezzi siano compatibili con le conclusioni espresse della Corte. Dall’altro, osserva che il nuovo articolo 391-quater del Codice di procedura civile italiano offre ai ricorrenti un meccanismo idoneo a tale scopo, in quanto consentirebbe alle autorità nazionali di riesaminare senza indugio la situazione dei ricorrenti e della minore alla luce della sentenza della Cedu, nonché di valutare la possibilità di instaurare una qualche forma di contatto tra loro, tenendo conto della situazione attuale della minore e del suo superiore interesse, e di adottare qualsiasi altra misura che possa risultare appropriata nell’interesse superiore della minore. 

Sentenza della Corte Edu (Grande Camera), 9 luglio 2026, n. 48047/15 e 2276/20, Jesus Pinhal c. Portogallo

Oggetto: art. 4 Prot. 7 alla Convenzione (ne bis in idem) – avvio di un procedimento penale e di due procedimenti amministrativi in relazione a fatti sostanzialmente identici – invalidità della riserva formulata dal Portogallo per limitare la preclusione processuale a fatti e procedimenti qualificati come “penali” dal diritto interno (incompatibilità con la sostanza del divieto di duplicazione e mancanza del requisito della breve descrizione delle norme interne incompatibili con quella convenzionale) – nuovo approccio per vagliare l’applicabilità e l’osservanza del divieto di un doppio giudizio. 

Tra novembre e dicembre 2007, il ricorrente veniva denunciato per diversi illeciti, riconducibili all’utilizzo, in qualità di amministratore del Banco Comercial Português (BCP), di una serie di società offshore per operare sul mercato dei valori mobiliari e all’omessa comunicazione della loro perdita di valore alle autorità di vigilanza, anche mediante falsificazione dei rendiconti contabili.

La denuncia determinava la contestuale apertura di tre procedimenti: un procedimento amministrativo da parte della Banca del Portogallo (Banco de Portugal – BdP); un procedimento penale da parte della Procura presso il Tribunale distrettuale di Lisbona; un ulteriore procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione per il mercato dei valori mobiliari (Comissão do Mercado de Valores Mobiliários – CMVM).

In data 27 aprile 2010, la BdP dichiarava il ricorrente colpevole degli illeciti contestati, irrogando una sanzione amministrativa di euro 425.000 in relazione alle due imputazioni di rendicontazione falsa e incompleta (art. 211, lett. r, del Codice generale delle società finanziarie – RGICSF); in relazione alle quattro imputazioni di falso in bilancio, non infliggeva alcuna sanzione, stante la pendenza del procedimento penale per gli stessi fatti (sussumibili nell’art. 256 § 1, lett. d-e, c.p.); infine, ordinava sia sanzioni accessore interdittive che la pubblicazione della sentenza. Il ricorrente impugnava la decisione dinanzi al Tribunale penale di prima istanza di Lisbona (tribunal de pequena instância criminal – TPIC), lamentando inter alia la violazione del ne bis in idem. Il TPIC rilevava la prescrizione del falso in bilancio, escludeva la violazione del divieto di essere giudicato due volte in ragione della circostanza che il procedimento penale e quelli amministrativi non riguardavano gli stessi fatti. Anche la Corte di appello osservava che i fatti contestati nei diversi procedimenti avevano elmenti costitutivi diversi. Nello specifico, il procedimento “amministrativo” dinanzi alla BdP riguardava le informazioni false e incomplete rese tra il 2000 e il 2007, nonché le false dichiarazioni contabili, in virtù del rapporto di rendicontazione esistente tra BdP e BCP, al fine di garantire la stabilità del sistema bancario ed evitare rischi sistemici, a tutela di consumatori e clienti. Il procedimento penale riguardava la trasmissione di informazioni false al sistema di divulgazione della CMVM, dunque agli investitori; sul punto, il reato di frode doveva ritenersi distinto da quello di manipolazione del mercato, poiché volto a tutelare l’uno il patrimonio personale, l’altro il mercato finanziario. Il procedimento “amministrativo” dinanzi alla CMVM riguardava la comunicazione di informazioni errate nei rendiconti contabili della BCP, a fini di trasparenza, a tutela e degli investitori e del corretto funzionamento del mercato mobiliare. Invero, solo i fatti di falso in bilancio risultavano contestati in modo analogo dinanzi alla BdP e all’autorità penale ma, poiché le pertinenti disposizioni tutelavano beni giuridici diversi, era configurabile il “concurso efetivo e ideal” ex artt. 20 del Regolamento generale sulle contravvenzioni (Regime geral das contra-ordenações – RGCO) e  208 RGICSF, istituto da cui scaturisce l’obbligo di punire l’illecito penale, salve eventuali sanzioni accessorie legate all’infrazione amministrativa.

Dinanzi all’autorità giudiziaria penale, la Procura del Tribunale distrettuale di Lisbona avviava un’indagine per manipolazione del mercato, falsificazione di documenti, frode aggravata; per l’ultimo reato, tuttavia, il giudice istruttore riteneva non sussistenti gli estremi per il rinvio a giudizio. In data 2 maggio 2014, un collegio di tre giudici dichiarava il ricorrente colpevole per manipolazione e rilevava la natura “apparente” del concorso con la falsificazione, reato assorbito dal primo. Su impugnazione del ricorrente, la Corte di appello confermava la sentenza di primo grado e rigettava l’eccezione relativa al bis in idem, rilevando la diversità dei beni giuridici tutelati. La giurisprudenza costituzionale, sul punto, riteneva il concorso “effettivo e ideale” di reati compatibile col ne bis in idem anche alla luce della giurisprudenza europea, convenzionale e unionale.

La CMVM, con decisione del 9 luglio 2010, dichiarava la colpevolezza del ricorrente in relazione a sei illeciti amministrativi di inosservanza dell’obbligo di fornire informazioni; irrogava, così, una sanzione amministrativa pari a euro 800.000, unitamente a sanzioni accessorie interdittive. La decisione veniva impugnata dinanzi al TPIC e, dopo la conferma della medesima, dinanzi alla Corte di appello, la quale accoglieva l’eccezione di prescrizione in relazione a due imputazioni, riducendo sia l’entità della multa che la durata delle sanzioni accessorie.

In data 8 ottobre 2024, un panel della Quarta Sezione della Corte Edu dichiarava ammissibile solo la doglianza sollevata ai sensi dell’art. 4 Prot. 7 e, all’unanimità, ne escludeva la violazione. Su richiesta del ricorrente, il caso veniva rimesso alla Grande Camera.

La Grande Camera analizza, in primo luogo, la validità della dichiarazione resa dal Portogallo in sede di ratifica del Protocollo 7. 

Tenuto conto della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, ogni convenzione deve esser interpretata secondo buona fede, alla luce del suo oggetto, scopo e contesto (§ 152); una riserva, a prescindere dalla denominazione, consiste in una dichiarazione unilaterale volta a escludere o modificare l’effetto giuridico di determinati disposizioni di un trattato nei confronti dello Stato che la formuli (§ 153). Nello specifico, ai sensi dell’art. 57 della Convenzione, perché una dichiarazione abbia validità di riserva, (a) deve essere formulata al momento della firma o della ratifica; (b) deve riguardare una disposizione specifica; (c) deve riferirsi a leggi specifiche in vigore al momento della ratifica; (d) non deve avere carattere generale; (e) deve contenere una breve descrizione della legge in questione (Põder e altri c. Estonia (dec.); Liepājnieks c. Lettonia (dec.)) (§ 155). La genericità sta a indicare una formulazione in termini vaghi, tali da non consentire l’esatta portata dell’impegno dello Stato contraente, ovvero l’attitudine a generare interpretazioni divergenti (§ 156). La necessità di una breve descrizione della normativa contestata rappresenta una condizione, non meramente formale, ma di merito, con attitudine “probatoria”, ai fini della certezza del diritto (§ 157).

Nel caso di specie, il Portogallo, all’atto di ratifica del Protocollo 7, ha depositato una dichiarazione secondo la quale i termini “illeciti penali” e “reato” di cui agli artt. 2 e 4 avrebbero dovuto riferirsi solo agli illeciti qualificati come “penali” dal diritto interno. 

Siffatta dichiarazione, secondo i giudici europei, non consente di limitare l’efficacia del ne bis in idem considerati diversi elementi:

- dall’esame degli atti parlamentari, emerge l’espressa considerazione, a livello domestico, della possibilità di formulare una riserva, piuttosto che una dichiarazione (§ 161); 

- secondo il governo italiano, occorre considerare la categoria della “dichiarazione interpretativa condizionata, ossia della dichiarazione con cui lo Stato si vincola alla norma internazionale solo in funzione di una data interpretazione; poiché l’obiettivo perseguito dal governo portoghese sembrava esser la limitazione degli effetti giuridici nella loro applicazione domestica, la dichiarazione in esame deve considerarsi “riserva” ai fini dell’art. 57 della Convenzione (§ 163);

- ciò posto, la riserva non risulta valida per due motivi: da un lato, perché minaccia l’essenza stessa dell’art. 4 Prot. 7, ossia proteggere inderogabilmente l’individuo da doppi giudizi o punizioni (§ 164); dall’altro, perché difetta del requisito della breve esposizione della normativa interna ritenuta incompatibile con la disposizione convenzionale (§ 165).

Nel merito, la Grande Camera ricorda, in primo luogo, metodologia e criteri elaborati nella propria giurisprudenza.

Il sindacato sull’osservanza del principio del ne bis in idem si snoda attraverso un test di più fasi, che tiene conto dei seguenti parametri:

(i) dei criteri per determinare se i procedimenti contestati siano di natura penale, dunque rientrino ratione materiae nell’ambito di applicazione dell’art. 4 Prot. 7. Sul punto, rilevano i consolidati requisiti Engel: qualificazione giuridica del reato in base al diritto nazionale, natura del reato, severità dell sanzione. Gli ultimi due requisiti (generalmente ma non sistematicamente) sono alternativi (§§ 202-203);

(ii) dei criteri per determinare se i reati siano identici, ossia se sussista l’idem. In Sergey Zolotukhin, la Corte ha chiarito che i fatti sono identici, o sostanzialmente tali, in base alla descrizione dell’imputazione (§§ 204-205);

(iii) dei criteri per determinare se la “combinazione” dei procedimenti manifesti un approccio sanzionatorio “integrato”, ovvero dia luogo a un “insieme coerente” (bis). A tal fine, come delineato in A e B c. Norvegia, occorre accertare l’esistenza di un “nesso sostanziale” sufficientemente stretto, in particolare, verificare se i procedimenti perseguano finalità complementari; se la dualità sia conseguenza prevedibile della medesima condotta contestata, in fatto e in diritto; se i procedimenti vengano condotti in modo da evitare, per quanto possibile, duplicazioni nella raccolta e nella valutazione delle prove, grazie a un’adeguata interazione tra le autorità procedenti; se la sanzione inflitta nel procedimento che per primo si chiude venga considerata nel successivo, di modo che l’interessato non subisca oneri eccessivi e l’ammontare della sanzione sia proporzionato (§ 208). In aggiunta, occorre determinare l’esistenza di un nesso temporale (§ 212).

Ciò posto, la Grande Camera rileva l’emersione di diverse difficoltà e incertezze circa il metodo sopra sintetizzato, alla luce sia delle osservazioni presentate dalle parti e dai terzi della presente procedura, sia dei rinvii pregiudiziali sollevati in materia dinanzi alla Corte di Lussemburgo (§ 214), soprattutto con riguardo a settori presidiati da apposite autorità amministrative indipendenti (es. bancario e finanziario, concorrenza, ambiente, energia, aviazione civile) (§ 215). 

La Corte intende, pertanto, riconsiderare metodologia e criteri sinora utilizzati (§ 216).

Quanto all’estensione della materia “penale”, ritiene di mantenere la definizione comune agli artt. 6 e 7 della Convenzione, fondata sui criteri Engel, anche perché coerente con la giurisprudenza dell’Unione europea; l’opzione consistente nel limitare l’art. 4 Prot. 7 al nucleo duro del diritto penale minerebbe l’efficacia di una disposizione inderogabile (§§ 217-220; 244).

In ordine all’idem, la Grande Camera ne restringe l’estensione, chiarendo come la mera somiglianza dei fatti non sia sufficiente a far scattare la garanzia di cui all’art. 4 Prot. 7: per aversi identità, le circostanze concrete devono essere identiche, devono riguardare lo stesso autore ed essere collegate nel tempo e nello spazio (§§ 221-226). A tale scopo, potranno valutarsi sia i capi di imputazione che le motivazioni (§ 245).

Circa la combinazione di procedimenti, id est l’esistenza del bis, si ritiene opportuno confermare l’approccio A e B c. Norvegia, perfezionando taluni criteri. Nello specifico, per il nesso sostanziale, sarà necessario valorizzare la complementarità degli interessi giuridici tutelati, anche nell’ottica di una dualità prevedibile; dovrà, invece, essere temperata l’esigenza di evitare duplicazioni nella raccolta e nella valutazione delle prove, alla luce di altri interessi fondamentali, principalmente i diritti di difesa dell’imputato; la proporzionalità della sanzione complessiva mantiene un ruolo di primo piano, se non decisivo, e richiede disposizioni interne espresse circa la precedenza o specialità di un procedimento rispetto all’altro, ovvero la valutazione espressa, da parte dell’autorità procedente, del procedimento e della sanzione già irrogata (§§ 227-237). Per il nesso temporale, i procedimenti non devono necessariamente svolgersi in parallelo, anche perché potrebbero, per diverse ragioni, sottendere una durata diversa; ad ogni modo, laddove il nesso temporale si assottigli, è onere dello Stato convenuto spiegare e giustificare eventuali ritardi (§§ 238-240; 247-251).

L’applicazione del nuovo approccio al caso di specie determina, secondo la Grande Camera, il rigetto del ricorso:

- il procedimento dinanzi alla CMVM ha natura “penale” alla luce del fine “punitivo” perseguito, ossia, nell’interesse generale, assicurare il corretto funzionamento dei mercati finanziari e punire gli atti idonei a turbare tale funzionamento; della rilevanza della “colpevolezza” e della circostanza che le sanzioni tengono conto del danno arrecato a investitori e mercato, piuttosto che rivolgersi a uno specifico gruppo di persone; della gravità della pena massima irrogabile;

- il procedimento dinanzi alla BdP ha natura “penale” alla luce del fine punitivo, ossia impedire ulteriori reati e garantire la stabilità del sistema finanziario; della gravità delle sanzioni irrogabili;

- i fatti contestati nei diversi procedimenti presentano differenze minime sotto il profilo sostanziale e cronologico, sicché, nel complesso, la condizione dell’idem factum risulta soddisfatta. Coerentemente con la giurisprudenza Sergey Zolotukhin, la contrapposizione tra beni giuridici rimane irrilevante ai fini dell’idem;

- la diversità di interessi tutelati rileva ai fini del bis e, in concreto, denota l’esistenza di un approccio integrato e complementare;

- le disposizioni interne sono sufficientemente prevedibili circa l’avvio dei tre procedimenti;

- la duplicazione nell’assunzione delle prove, dinanzi a giudici penali e autorità amministrative, risulta funzionale ai diritti di difesa;

- la proporzionalità nel cumulo di sanzioni sembra presidiata da norme specifiche: ai sensi degli artt. 20 e 208 del RGICSF, qualora lo stesso atto costituisca sia reato che illecito amministrativo, s’infligge solo la sanzione prevista per il reato, salva l’applicazione di sanzioni accessorie per l’illecito amministrativo; ai sensi dell’art. 420 del Codice dei titoli, nonostante la possibilità di cumulare le sanzioni previste per un reato e per un illecito amministrativo, le medesime possono essere considerate dalle diverse autorità procedenti;

- le autorità penali e amministrative si sono scambiate informazioni circa l’andamento dei rispettivi procedimenti, hanno tenuto conto delle decisioni e degli elementi di prova ivi assunti, in modo non incompatibile (ovvero senza metterne in discussione l’esito);

- i tre procedimenti sono stati avviati in un arco temporale ravvicinato e si sono svolti, per la maggior parte del tempo, in parallelo.

La decisione della Grande Camera non è unanime. Sia l’opinione parzialmente dissenziente del giudice Pavli che quella dissenziente del giudice Serghides stigmatizzano il test A e B c. Norvegia e l’approccio integrato ivi accolto: invero, in presenza dell’idem, la preclusione processuale dovrebbe operare senza possibilità di deroga alcuna. Il primo giudice evidenzia le “storture” derivanti dai doppi binari sanzionatori, sul piano dei diritti umani, soprattutto considerati i processi di depenalizzazione; in concreto, rileva l’incompatibilità tra la giurisprudenza portoghese (secondo cui un problema di bis in idem si porrebbe solo in presenza di beni giuridici identici) e i principi accolti dalla maggioranza del presente consesso. Il secondo giudice contesta, infine, l’assorbimento della questione relativa all’esistenza di un rimedio ex art. 13 nell’ambito del giudizio ex art. 4 Prot. 7.

Sentenza della Corte Edu (Prima Sezione), 2 luglio 2026, n. 9993/24, Ubeda e altri c. Italia

Oggetto: artt. 3 e 8 della Convenzione (divieto di tortura e diritto al rispetto della vita privata e familiare – obblighi positivi) – indagine ineffettiva sulle denunce di violenza domestica e sessuale – chiaro nesso tra i ritardi nel procedimento penale e l’efficacia complessiva dell’indagine – procedimento non tempestivo, approfondito o efficace – motivazioni del pubblico ministero sulla richiesta di archiviazione riflettenti una cultura sessista e stereotipata – mancato riconoscimento della complessità delle dinamiche di violenza domestica – omessa adozione di misure protettive adeguate e proporzionate – collocazione delle ricorrenti in una casa rifugio per oltre tre anni – mancata valutazione periodica dell’adeguatezza e proporzionalità della misura.

Art. 8 della Convenzione (diritto al rispetto della vita privata e familiare – obblighi positivi) – decisione definitiva di decadenza dalla responsabilità genitoriale adottata oltre tre anni – denunce di violenza domestica ignorate – inerzia nel procedimento di affidamento – permanenza prolungata nella casa rifugio – mancata valutazione dell’impatto della permanenza nella struttura – violazioni accertate all’unanimità.

Le ricorrenti, cittadine francesi residenti in Italia, erano una madre e i suoi due figli minori. La prima ricorrente aveva sporto denuncia nei confronti del padre dei figli e convivente, cittadino italiano, lamentando che nel corso della convivenza quest’ultimo aveva esercitato nei confronti suoi e dei figli atti di violenza fisica e psicologica, aveva formulato minacce di morte, l’aveva sottoposta a violenza sessuale aggravata reiterata e aveva instaurato un clima di terrore e violenza economica. Tra gli episodi riferiti, spiccava quello in cui il padre le aveva puntato un coltello alla gola davanti a due testimoni, facendo riferimento implicito a casi di femminicidio trasmessi in televisione. Su richiesta della prima ricorrente, ella e i figli venivano collocati in una casa rifugio dedicata e protetta, ove rimanevano per oltre tre anni.

Sul fronte penale, la procura avviava le indagini, che sfociavano in una richiesta di archiviazione da parte del pubblico ministero titolare del fascicolo. Questi qualificava il gesto del coltello come una “cattiva battuta”, riteneva che le percosse inflitte ai figli rientrassero nell’esercizio della potestà genitoriale e reputava non provata la violenza sessuale, sul presupposto che fosse “normale per un uomo dover superare una minima resistenza che ogni donna tende a opporre quando è stanca della vita quotidiana e il marito fa delle avances”. A seguito dell’opposizione della prima ricorrente, il giudice per le indagini preliminari rigettava la richiesta e disponeva ulteriori indagini. Il padre veniva successivamente rinviato a giudizio, ma alla data di deposito del ricorso dinanzi alla Corte europea non risultava ancora celebrata alcuna udienza.

In parallelo, la prima ricorrente adiva il Tribunale per i minorenni di Napoli, chiedendo l’affidamento esclusivo dei figli, la decadenza del padre dalla responsabilità genitoriale, l’autorizzazione a trasferirsi in Francia e il riconoscimento di un assegno di mantenimento. Il Tribunale, con decisione interlocutoria, sospendeva in via provvisoria la responsabilità genitoriale del padre e confermava la collocazione dei minori nella struttura protetta, senza pronunciarsi sulle ulteriori domande. La decisione definitiva di decadenza dalla responsabilità genitoriale veniva adottata oltre tre anni dopo il deposito del ricorso, mediante un modulo prestampato, senza alcuna disamina delle denunce di violenza domestica e senza decidere sulle richieste di trasferimento in Francia e di mantenimento. Le ricorrenti lasciavano la casa rifugio dopo oltre tre anni di permanenza.

Le ricorrenti adivano la Corte europea dei diritti dell'uomo lamentando, ai sensi degli artt. 3 e 8 della Convenzione, che le autorità nazionali avevano omesso di valutare adeguatamente le denunce di violenza domestica e di adottare misure protettive sufficienti. Lamentavano altresì che la permanenza nella casa rifugio per oltre tre anni aveva comportato una grave lesione del benessere fisico e psicologico dei minori, sottoponendoli a una restrizione eccessiva e ingiustificata delle loro libertà in ragione del regolamento interno della struttura. 

La Corte ha ricordato che gli artt. 2, 3 e 8 della Convenzione impongono allo Stato obblighi positivi sia sostanziali che procedurali. Le autorità devono rispondere immediatamente alle denunce di violenza domestica, effettuare una valutazione del rischio autonoma, proattiva e complessiva e adottare misure preventive adeguate e proporzionate al livello di rischio accertato. L’obbligo di condurre un’indagine efficace è un elemento essenziale degli obblighi positivi: l’indagine deve essere tempestiva e approfondita, e tali requisiti si applicano all’intero procedimento, inclusa la fase dibattimentale. La particolare diligenza richiesta nei casi di violenza domestica impone di tenere conto della specificità di tali situazioni. L’obbligo procedurale è un’obbligazione di mezzi e non di risultati, ma le autorità non devono consentire che le sofferenze fisiche e psicologiche inflitte rimangano impunite. Quanto ai procedimenti di affidamento, la Corte ha ribadito che una condotta inefficace e, in particolare, ritardata del giudice minorile può integrare una violazione degli obblighi positivi di cui all’art. 8, e che il processo decisionale deve essere equo e garantire il pieno rispetto degli interessi protetti dalla Convenzione, con costante riguardo al preminente interesse del minore. Il mancato riconoscimento, da parte delle autorità nazionali, delle violenze domestiche nella determinazione dei diritti di affidamento e visita viola i loro obblighi ai sensi dell’art. 8.

Nel merito, la Corte ha riconosciuto che le autorità italiane avevano reagito con la necessaria prontezza alle denunce di violenza, avviando le indagini e disponendo la collocazione delle ricorrenti in una struttura protetta. Tuttavia, la collocazione nella casa rifugio si era protratta per oltre tre anni e aveva comportato una significativa ingerenza nei diritti e nelle libertà delle ricorrenti, imponendo loro un onere assai più gravoso di quello sopportato dal padre, nei confronti del quale non risultava adottata alcuna misura. Le autorità non avevano inoltre valutato la possibilità di misure alternative – quali l’assegnazione della casa familiare o l’autorizzazione al trasferimento in Francia – né avevano periodicamente riesaminato l’adeguatezza e la proporzionalità della misura adottata.

Sul piano procedurale, la Corte ha rilevato un chiaro nesso tra i ritardi nel procedimento penale e la sua efficacia complessiva, osservando che a distanza di anni dall’inizio delle indagini non risultava ancora celebrata alcuna udienza. Ha altresì stigmatizzato le ragioni poste a fondamento della richiesta di archiviazione, definendole espressione di una cultura sessista e stereotipata che deve essere bandita dalle aule giudiziarie, condividendo le preoccupazioni espresse dal GREVIO circa il rischio di vittimizzazione secondaria delle vittime di violenza domestica. Le autorità italiane, nel loro complesso, non avevano saputo riconoscere le dinamiche complesse della violenza domestica né fornire una risposta proporzionata alla gravità dei fatti denunciati.

Con riferimento al procedimento dinanzi al Tribunale per i minorenni, la Corte ha accertato che le decisioni adottate avevano completamente ignorato le denunce di violenza domestica, non contenevano alcuna analisi della condotta del padre e si fondavano su moduli prestampati privi di qualsivoglia valutazione nel merito. Tale approccio, secondo la Corte, aveva rafforzato e prolungato la sofferenza della prima ricorrente, nonché la sua percezione che la violenza subita fosse rimasta nell’ombra. La Corte ha sottolineato che, in presenza di denunce di violenza domestica, gli obblighi positivi di cui all’art. 8 includono il dovere del giudice minorile di agire tempestivamente ed efficacemente, tenendo conto delle specificità della violenza domestica, e di valutare espressamente la credibilità e la sostanza delle denunce nonché la compatibilità delle condotte contestate con i diritti di affidamento e visita.

Quanto ai figli minori, la Corte ha rilevato che la prolungata permanenza nella casa rifugio aveva prodotto conseguenze significative sul loro benessere psicofisico, pur in presenza di numerose relazioni dei servizi sociali che segnalavano il loro grave disagio. Nessuna delle decisioni adottate conteneva una valutazione dell’impatto della permanenza nella struttura sulle condizioni di vita dei minori, i quali erano stati costretti a vivere per quasi tre anni in una stanza di quindici metri quadrati, soggetti a significative e ingiustificate limitazioni della vita quotidiana. La prolungata inerzia del Tribunale per i minorenni aveva inoltre creato un clima di perdurante incertezza circa la natura del rapporto tra il padre e i figli e circa la possibilità per questi ultimi di lasciare la struttura con la madre.