Sentenze di novembre 2025

Le decisioni di novembre della Corte Edu, qui selezionate, riguardano il bilanciamento tra libertà di espressione e reputazione, i criteri di legittimità della detenzione di persone affette da disturbi mentali, la libertà di espressione nel settore dei media audiovisivi, la successione di leggi penali attinenti a riti alternativi.

In Baena Salamanca c. Spagna, la Corte di Strasburgo ritiene che le autorità giurisdizionali interne abbiano correttamente applicato i criteri di bilanciamento tra libertà di espressione e diritto alla reputazione, in un caso concernente l’attività di un funzionario nella veste di pubblico ufficiale.

La pronuncia M.A. c. Lituania chiarisce il «rapporto di prevalenza» tra titoli detentivi, quando un soggetto sia detenuto in esecuzione di una condanna ma sopravvenga, nell’ambito di un diverso procedimento penale, un provvedimento di cure psichiatriche coatte: nello specifico, prevale la finalità terapeutica e il «collegamento con la condanna» viene meno.

In Europa Way S.r.l. c. Italia, viene accertata la violazione dell’art. 10 della Convenzione in ordine all’annullamento legislativo di una procedura di gara per l’assegnazione delle frequenze televisive digitali terrestri. Secondo la Corte, la sospensione con decreto ministeriale e il successivo annullamento con legge hanno interferito con la libertà della società ricorrente di diffondere informazioni e idee e compromesso l’indipendenza dell’autorità di regolamentazione. Il quadro normativo applicato non risulta prevedibile né dotato di garanzie sufficienti contro l’arbitrarietà, né conforme al requisito di legalità richiesto dalla Convenzione.

In Aspa c. Italia, la Corte conferma i principi enunciati in Cesarano c. Italia, secondo cui il passaggio da un rito processuale all’altro (da ordinario ad abbreviato) incide sull’arco temporale entro cui individuare la norma penale più mite, in caso di successione di leggi, sicché la verifica non potrà tenere conto dell’intero periodo “commissione del fatto-condanna”. Questo adattamento opera anche quando la richiesta di abbreviato sia stata revocata (con ulteriore passaggio, quindi, dal rito abbreviato a quello ordinario), per individuare il termine “finale” del suddetto arco temporale.

Sentenza della Corte Edu (Quinta Sezione), 6 novembre 2025, n. 23236/22, Baena Salamanca c. Spagna

Oggetto: art. 8 della Convenzione (diritto al rispetto della vita privata) – diffusione di un articolo secondo cui la ricorrente,  medico legale dell’Audiencia Nacional, aveva «ignorato» un’ordinanza del tribunale che le imponeva di esaminare un membro dell’ETA prima e ai fini della liberazione condizionale – rigetto dell’azione civile per diffamazione intentata dalla ricorrente contro il giornale – qualità di funzionario pubblico ed esercizio di funzioni ufficiali – correttezza del bilanciamento operato dai tribunali nazionali tra i contrapposti interessi in gioco.

Nel settembre 2012 un noto quotidiano nazionale spagnolo pubblicava un articolo in cui si lasciava intendere che la ricorrente, all’epoca medico legale presso l’Audiencia Nacional, non avesse ottemperato a un ordine giudiziario di esaminare personalmente un terrorista condannato prima di redigere una perizia sulla sua malattia, sulla prognosi medica e sul luogo adeguato al trattamento. L’articolo affermava che la perizia era stata richiesta da un giudice al fine di stabilire se concedere la libertà condizionale alla persona interessata.

La ricorrente adiva il giudice civile contro il quotidiano e il giornalista, chiedendo la rettifica delle informazioni false, sostenendo di non aver mai ricevuto l’ordinanza in questione e aggiungeva di non essere stata a conoscenza né dell’esistenza né del contenuto fino alla pubblicazione di tale articolo. I convenuti contestavano la domanda, producendo, tra l’altro, una copia di un documento emesso da un tribunale (oficio), che avrebbe notificato alla ricorrente l’ordine giudiziario. Il documento non indicava il destinatario e non recava la firma di un giudice. La domanda della ricorrente veniva respinta.

La ricorrente promuoveva quindi un’azione penale contro il giornalista e il direttore responsabile dell’articolo per falsificazione del citato oficio. Il giudice istruttore constatava che il documento era stato effettivamente oggetto di falsificazione, ma disponeva l’archiviazione del procedimento, non essendo stato possibile stabilire se il giornalista o l’avvocato avessero falsificato il documento in questione o ne fossero stati a conoscenza.

Infine, a seguito del rigetto dalla causa per diffamazione intentata dalla donna contro il giornale, la ricorrente si rivolgeva alla Corte di Strasburgo sostenendo che, in tal modo, le giurisdizioni interne avevano violato il suo diritto alla tutela della reputazione.

La Corte rammenta, anzitutto, i  principi generali applicabili alla ponderazione dei diritti rispettivamente sanciti agli artt. 8 e 10 Cedu sintetizzati, tra le altre, nella sentenza della Grande Camera Perinçek c. Svizzera del 2015.

In questa prospettiva, il Giudice di Strasburgo ricorda, in particolare, che compito della giurisdizione sovranazionale è valutare se il bilanciamento è stato effettuato dalle autorità nazionali in conformità con i criteri stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, che comprendono: il soggetto della pubblicazione e il suo contributo a un dibattito di interesse pubblico; la notorietà della persona interessata; la condotta precedente della stessa; il contenuto, la forma e le conseguenze della pubblicazione; e, se del caso, il modo in cui le informazioni rilevanti sono state ottenute (cfr., ex pluirimis, Couderc e Hachette Filipacchi Associés c. Francia [GC], n. 40454/07, § 93, 2015).

La  Corte ribadisce, poi, che la stampa svolge un ruolo essenziale in una società democratica in quanto ha il dovere di diffondere, in maniera conforme ai propri obblighi e responsabilità, informazioni e idee su tutte le questioni di interesse pubblico. A questo proposito, rileva come, d’altronde, la protezione garantita dall’art. 10 della Convenzione ai giornalisti è subordinata alla condizione che essi agiscano in buona fede per fornire informazioni accurate e affidabili, in conformità ai principi del giornalismo responsabile, a maggior ragione quando l’attività implichi una potenziale lesione della reputazione e dei diritti altrui.

In questo quadro, il Giudice di Strasburgo sottolinea ulteriormente che il giornalismo responsabile richiede una verifica ragionevole delle informazioni diffuse. Nondimeno, quando i media contribuiscono al dibattito pubblico su temi di legittimo interesse generale, la giurisprudenza convenzionale ha stabilito che essi possono, in linea di principio, fare affidamento sui contenuti di rapporti ufficiali senza dover svolgere indagini autonome, e il fatto che tali documenti possano essere successivamente contestati non implica automaticamente un dovere di ulteriore verifica. Inoltre, la Corte in talune occasioni ha altresì tenuto conto delle situazioni in cui la natura stessa dell’accusa rende particolarmente difficile, se non impossibile, una conferma diretta da parte del giornalista. Al tempo stesso, ha sottolineato che una distorsione della verità compiuta in mala fede può oltrepassare i limiti della critica accettabile, poiché anche affermazioni formalmente corrette, se accompagnate da giudizi di valore, supposizioni o insinuazioni, possono generare nel pubblico un’immagine fuorviante.

Infine, la Corte ricorda come, in più occasioni, la propria giurisprudenza abbia rimarcato l’esigenza di valutare le affermazioni contestate nel loro contesto complessivo, considerando la pubblicazione nel suo insieme, il linguaggio utilizzato, il contesto in cui essa è stata diffusa e le modalità della sua elaborazione, evitando letture frammentarie o estrapolazioni che possano alterarne il significato complessivo.

Ciò posto, applicando tali principi al caso di specie la Corte conclude che i tribunali nazionali avevano agito entro i limiti del loro margine di apprezzamento nel cercare di stabilire un equilibrio tra i diritti del ricorrente ai sensi dell’art. 8 e il contrapposto diritto alla libertà di espressione del giornale. In particolare, la Corte osserva quanto segue.

(i) le giurisdizioni interne avevano correttamente ritenuto che la liberazione condizionale di B. e le circostanze nelle quali essa era stata disposta – oggetto dell’articolo contestato – costituivano una questione di rilevante interesse pubblico. In proposito, la Corte rammenta altresì che l’art. 10  della Convenzione lascia uno spazio molto limitato alle restrizioni della libertà di espressione politica o del dibattito su questioni di interesse pubblico.

(ii) sebbene dagli atti non risultasse che la ricorrente fosse apparsa in precedenti pubblicazioni mediatiche, né che fosse una figura pubblica o avesse mai ricercato l’attenzione del pubblico, né vi erano informazioni sulla sua condotta precedente, tuttavia, in determinate circostanze, i funzionari pubblici che agiscono in veste ufficiale possono essere soggetti a limiti più ampi di critica  rispetto ai privati.

(iii) la vicenda riguardava senza dubbio affermazioni di fatto corrispondenti al vero e, in particolare, l’esistenza di un ordine giudiziario che imponeva una visita medica personale al detenuto e il fatto che il rapporto della ricorrente fosse stato redatto sulla base di documentazione medica preesistente. Ciò posto, la Corte riconosce che l’articolo avrebbe dovuto mostrare maggiore prudenza nell’esplicitare il supposto collegamento tra queste  due circostanze, dai quali il giornalista aveva tratto la conclusione che la ricorrente non avesse adempiuto all’ordine del giudice, conclusione rafforzata da un linguaggio particolarmente incisivo nel titolo e nel testo («ignorò» l’ordine).

Ciononostante, la Corte ritiene che non siano stati superati i limiti del giornalismo responsabile sottolineando, con particolare riferimento alla mancata verifica, da parte del giornalista, della notificazione dell’ordinanza alla ricorrente, di condividere l’impostazione della Corte suprema, che aveva ritenuto irragionevole esigere ulteriori indagini da parte dello stesso, in considerazione dell’assenza di un sistema efficace di tracciamento delle comunicazioni interne. La Corte sottolinea, poi, in merito alla scelta editoriale di enfatizzare, nel titolo, la presunta inosservanza dell’ordinanza giudiziaria – che poteva rafforzare l’impressione di un disprezzo, da parte della ricorrente, per una decisione vincolante – che, la pubblicazione nel suo complesso consentisse al lettore di comprendere pienamente le informazioni fornite, senza generare una rappresentazione complessivamente fuorviante.

Infine, quanto alle conseguenze sulla reputazione della ricorrente, pur riconoscendo che l’accusa di aver disatteso un ordine giudiziario, nella sua qualità di medico legale dell’Audiencia Nacional, era potenzialmente idonea a incidere negativamente sulla sua reputazione, la Corte osserva che non vi sono elementi nel fascicolo che dimostrassero l’esistenza di un linciaggio sociale o mediatico. Essa rileva inoltre che la ricorrente non è mai stata incriminata né condannata per alcun illecito penale o amministrativo.

Sentenza della Corte Edu (Prima Sezione), 6 novembre 2025, n. 55234/21, M.A. c. Lituania

Oggetto: art. 5 § 1 (a), (e) della Convenzione (diritto alla libertà di persone “alienate”) – duplice titolo detentivo: in esecuzione di condanna e per disturbi mentali – necessità di coordinare le determinazioni assunte in due diversi procedimenti penali – ritardo nell’esecuzione dell’ordine di ricovero in ospedale psichiatrico – assistenza medica non adeguata in carcere.

La ricorrente soffriva di disturbi mentali dal 2005 e, nel 2016, le veniva riconosciuta una invalidità di secondo grado. Nel 2018, il Tribunale regionale di Riga la condannava a quattro anni di reclusione in carcere per frode, evasione fiscale e falso. Nel 2021, nell’ambito di un secondo procedimento penale, la ricorrente veniva trasferita in un Centro psichiatrico per essere sottoposta ad apposita perizia; l’esperto rilevava un peggioramento delle condizioni mentali, escludeva la capacità processuale, raccomandava cure mediche obbligatorie in ospedale psichiatrico. Nel mese di maggio dello stesso anno, la ricorrente veniva trasferita presso l’ospedale di un carcere e un collegio di medici ivi operanti, su richiesta dell’interessata, negava la sussistenza dei presupposti per il rilascio. Il 13 luglio, il tribunale ordinava il ricovero in ospedale psichiatrico per sei mesi, in attesa del procedimento relativo alle cure obbligatorie. Contestualmente, a fronte di una nuova perizia favorevole a cure coatte in struttura specializzata, il tribunale competente per il secondo procedimento ordinava il collocamento in ospedale psichiatrico. Tale decisione veniva eseguita dall’amministrazione penitenziaria solo dopo la decisione giudiziale di esonero dall’obbligo di scontare la pena irrogata nel primo procedimento.

Dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo, la ricorrente lamentava la violazione sia dell’art. 13 della Convenzione, quanto all’assenza di rimedi avverso trattamenti contrari all’art. 3, sia dell’art. 5 § 1.

Dopo un preliminare vaglio di ammissibilità, la Corte di Strasburgo entra nel merito solo della seconda doglianza.

L’art. 5 § 1 contiene un elenco di motivi per cui la privazione della libertà è ammessa.

Il motivo influenza lo scopo della detenzione che, pertanto, sarà legittima se imposta secondo modalità pertinenti (Rooman c. Belgio [GC], n. 18052/11, § 190, 31 gennaio 2019).

L’art. 5 § 1 (a) ricollega la legittimità alla sussistenza di una condanna, di un accertamento di colpevolezza; l’art. 5 § 1 (e), a stati personali specifici, tra cui l’esser «alienati», «of unsound mind». 

La Corte ricorda che la privazione della libertà di persone affette da disturbi mentali, ai sensi dell’art. 5 § 1 (e) della Convenzione, deve soddisfare tre condizioni minime: incapacità di intendere e di volere dell’interessato; natura o gravità del disturbo, tale da giustificare il ricovero coatto; protrazione della detenzione solo se e fintanto che il disturbo persista (Rooman, § 192). In ordine alle modalità di detenzione, le autorità devono fare in modo che quest’ultima svolga una funzione terapeutica, oltre che sociale e securitaria (Rooman, §§ 208-210). Così, anche il luogo di detenzione deve essere adeguato allo scopo, benché la sua eventuale inadeguatezza non renda automaticamente illegittima la detenzione; un ritardo nel ricovero in clinica od ospedale è “accettabile” se motivato dalla disponibilità di posti letto e se temporalmente circoscritto.

Nel caso di specie, la detenzione della ricorrente aveva, inizialmente, una finalità punitiva, rientrante nell’ambito dell’art. 5 § 1 (a); a partire da luglio 2021, quando il tribunale distrettuale ha ritenuto l’incapacità di intendere e di volere e ordinato il ricovero in ospedale psichiatrico, lo scopo della detenzione è divenuto terapeutico, ai sensi dell’art. 5 § 1 (e), dunque incompatibile con gli obiettivi della condanna del primo procedimento. La Corte, a fronte delle determinazioni assunte nel secondo procedimento, non concorda col Governo circa la sussistenza di un “residuo collegamento” tra detenzione e condanna. Ciò posto, fino a febbraio 2022, la ricorrente è stata mantenuta in carcere, ove ha ricevuto un’assistenza medica di base, senza un programma terapeutico personalizzato né finalizzato ad alleviare la sua condizione. Vero è che sussisteva la necessità di coordinare diversi procedimenti; tuttavia, il coordinamento non si è svolto in tempi rapidi, in parte a causa della pandemia, in parte per la reiterazione, non motivata, della perizia. La Corte rileva, pertanto, una violazione dell’art. 5 § 1 della Convenzione.

Sentenza della Corte Edu (Prima Sezione), 27 novembre 2025, n. 42949/12, Aspa c. Italia

Oggetto: artt. 6 (equo processo – penale) e 7 della Convenzione (nulla poena sine lege) – commissione di reati punibili con ergastolo e isolamento diurno in un’epoca in cui, per siffatti reati, non era possibile accedere al rito abbreviato – introduzione del rito abbreviato anche per i reti puniti con l’ergastolo, con sostituzione di tale pena con quella della reclusione ad anni 30 – deposito e accoglimento della richiesta di abbreviato – interpretazione autentica che distingue l’effetto premiale a seconda che l’ergastolo sia semplice o con isolamento diurno – previsione ex lege della facoltà di revocare la richiesta di abbreviato stante gli effetti retroattivi dell’interpretazione autentica – revoca della richiesta, adozione del rito ordinario e condanna all’ergastolo con isolamento diurno – accertamento, in Scoppola c. Italia (n. 2), dell’illegittimità degli effetti retroattivi della novella sul trattamento sanzionatorio per l’abbreviato – incidente di esecuzione per la sostituzione della pena, considerata l’illegittimità della norma in forza della quale la revoca è stata esercitata e l’aspettativa di una pena non superiore ai 30 anni persa.

Il ricorrente veniva rinviato a giudizio nel 1998, per fatti commessi tra il 1986 e il 1990, punibili con la pena dell’ergastolo e dell’isolamento diurno.

Il 2 gennaio 2000, entrava in vigore la legge n. 479/1999 che estendeva l’ammissibilità del rito abbreviato ai reati punibili con l’ergastolo, sostituendovi la pena di trent’anni di reclusione.

Pertanto, il ricorrente, a dibattimento inoltrato, profittava della rimessione in termini di cui al d.l. 7 aprile 2000, n. 82 per presentare la richiesta di abbreviato. La richiesta veniva accolta.

Poco dopo il d.l. 24 novembre 2000, n. 341, all’art. 7, forniva l’interpretazione autentica della modifica apportata dalla l. n. 479/99, differenziando l’effetto premiale a seconda che l’ergastolo fosse comminato con o senza l’isolamento diurno: nel primo caso, l’abbreviato determinava la sostituzione con la pena dell’ergastolo senza isolamento; nel secondo, la sostituzione con la pena di trent’anni di reclusione. L’art. 8 del medesimo decreto concedeva, di conseguenza, per i procedimenti in corso, la possibilità di rivalutare la convenienza del rito abbreviato ed eventualmente revocare la relativa richiesta, alla luce degli effetti retroattivi dell’interpretazione autentica: per i reati puniti con ergastolo e isolamento diurno, l’abbreviato avrebbe determinato una rinuncia alle garanzie del rito ordinario per ottenere uno sconto meno ampio, ossia l’ergastolo semplice, senza isolamento, e non più la reclusione temporanea di 30 anni.

Il ricorrente esercitava la revoca, veniva processato con rito ordinario e condannato alla pena dell’ergastolo con isolamento diurno.

In seguito, la sentenza Scoppola c. Italia del 2009 accertava la violazione dell’art. 7 Cedu per l’applicazione retroattiva e in peius dell’interpretazione autentica fornita dall’art. 7 d.l. n. 82/2000, chiarendo che la norma sul trattamento sanzionatorio irrogabile accedendo al rito abbreviato avesse natura e regime sostanziale.  

Il ricorrente presentava, allora, incidente di esecuzione per ottenere la sostituzione dell’ergastolo con la pena di trent’anni di reclusione. Il giudice dell’esecuzione, con decisione ritenuta legittima dalla Corte di cassazione, rigettava l’istanza ritenendo il caso di specie non equiparabile a quello di Scoppola: il primo aveva revocato la richiesta di abbreviato e fruito delle garanzie del rito ordinario; il secondo aveva rinunciato alle garanzie del rito ordinario per uno sconto di pena poi non concesso.

Dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo, il ricorrente lamentava sia la violazione della legalità della pena, ai sensi dell’art. 7 Cedu, posto che i giudici interni non avevano fatto applicazione della norma penale più mite tra quelle succedutesi nel tempo intercorrente tra la commissione del fatto e la condanna; sia la violazione dell’equo processo ai sensi dell’art. 6 § 1 Cedu, in relazione all’aspettativa di ottenere una pena non superiore a 30 anni di reclusione, aspettativa cui l’interessato aveva dovuto rinunciare in forza di novella poi dichiarata illegittima dalla Corte di Strasburgo (riconosciuta, poi, come incostituzionale dai giudici di Palazzo della Consulta, con sentenza n. 210/2013).

Con riguardo all’aspettativa di ottenere una pena pari a 30 anni di reclusione, il panel della Prima Sezione della Corte non entra nel merito, rilevando che i quesiti alle parti (formulati dalla Corte stessa) avevano interpretato in modo estensivo l’application del ricorrente e che quest’ultimo non poteva “recuperare” o approfondire la denuncia in fase di osservazioni. Pertanto, la presunta violazione dell’art. 6 Cedu viene dichiarata inammissibile.

Con riguardo, invece, all’art. 7 Cedu, la Corte rinvia sia ai principi Scoppola sia alla più recente Cesarano c. Italia, ove i giudici europei avevano circoscritto l’arco temporale entro cui individuare la legge penale più mite in ipotesi di accesso a riti alternativi: in particolare, il momento da cui far decorrere siffatta verifica sarebbe dovuto corrispondere non alla commissione del fatto ma all’accesso al rito premiale, tenuto conto della forte interconnessione tra aspetti procedurali e sostanziali nel trattamento sanzionatorio del rito alternativo, della mancanza di indicazioni procedurali nell’ambito dell’art. 7 e della necessità di valorizzare le condizioni contestuali alle scelte difensive dell’imputato.

Inoltre, nel caso di specie, l’applicabilità del trattamento più mite era venuta meno in forza di una scelta dell’imputato, favorevole al recupero delle garanzie del rito ordinario.

Sentenza della Corte Edu (Prima Sezione), 27 novembre 2025, n. 64356/19, Europa Way S.r.l. c. Italia

Oggetto: art. 10 della Convenzione (libertà di espressione) – libertà di diffondere informazioni e idee – sospensione con decreto ministeriale e successivo annullamento con legge di una procedura di gara per l’assegnazione delle frequenze per la trasmissione televisiva digitale terrestre – interferenza con la capacità della società ricorrente di ottenere i diritti di utilizzo delle frequenze digitali terrestri – motivo giuridico dell’interferenza, già ritenuto incompatibile con il diritto nazionale e dell’Unione europea dai tribunali nazionali, nuovamente applicato dall’autorità di regolamentazione nella conferma dell’annullamento della procedura di gara – ruolo delle autorità di regolamentazione nella libertà e pluralismo dei media – necessità di garantire la loro indipendenza – compromissione dell’indipendenza dell’autorità di regolamentazione – obiettivo di ripristinare l’esercizio indipendente delle funzioni non raggiunto – quadro giuridico non prevedibile e privo di garanzie sufficienti contro l’arbitrarietà – interferenza non rispettosa dei requisiti di legittimità né di “qualità della legge”.

La ricorrente era una società a responsabilità limitata con sede a Roma che operava nel settore della radiodiffusione televisiva. Nel 2010, a seguito del periodo di transizione dalla televisione analogica a quella digitale terrestre, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) aveva stabilito le regole per l’assegnazione gratuita delle frequenze del digitale terrestre.

La società ricorrente partecipava a un bando di gara indetto nel luglio 2011, concorrendo per una delle frequenze riservate ai nuovi operatori e ai piccoli operatori. Tuttavia, la procedura di gara veniva sospesa con decreto ministeriale nel gennaio 2012, successivamente annullata da una nuova legge (art. 3-quinquies del decreto-legge n. 16 del 2012), che entrava in vigore nel marzo 2012, e sostituita, nell’aprile 2013, da una procedura di selezione a titolo oneroso.

La società ricorrente impugnava tali misure dinanzi ai tribunali amministrativi nazionali, sostenendo in particolare che la nuova legislazione, nel disporre l’annullamento della procedura di gara e la sua sostituzione con una procedura di selezione a pagamento, invadeva le competenze regolatorie dell’AGCOM ed era in contrasto sia con la Costituzione italiana sia con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Il TAR rigettava il ricorso. In particolare, riteneva che l’art. 3-quinquies del decreto-legge n. 16 del 2012 non avesse invaso le competenze regolatorie dell’AGCOM, in quanto la legge si limitava a disciplinare in termini generali la procedura di assegnazione delle frequenze, lasciando all’autorità di regolazione la definizione delle modalità operative. Escludeva, inoltre, la violazione del diritto dell’Unione europea, osservando che quest’ultimo non imponeva l’assegnazione gratuita delle frequenze, ma richiedeva soltanto il rispetto di criteri oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati. Il TAR respingeva, infine, le censure di illegittimità costituzionale e convenzionale, ritenendo che l’intervento legislativo, pur avendo natura sostanzialmente amministrativa, non fosse arbitrario, irragionevole o discriminatorio. Esso risultava giustificato dalla necessità di riorganizzare lo spettro delle frequenze, di liberarne alcune per altri servizi di telecomunicazione e di garantire risorse economiche per la stabilità finanziaria dello Stato, anche in considerazione del fatto che solo una disposizione legislativa avrebbe potuto abrogare la precedente disciplina dell’assegnazione mediante gara.

Anche il Consiglio di Stato rigettava la censura relativa alla pretesa violazione della Costituzione e dell’art. 10 della Convenzione da parte dell’art. 3-quinquies del decreto-legge n. 16 del 2012 e sospendeva il procedimento, sottoponendo alla Corte di giustizia dell’Unione europea diverse questioni pregiudiziali concernenti l’interpretazione delle direttive dell’Unione in materia di comunicazioni elettroniche e di altri principi quali il pluralismo dell’informazione e la tutela del legittimo affidamento.

Con sentenza del 26 luglio 2017 nella causa Europa Way e Persidera, la Corte di giustizia affermava che l’indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione, garantita dalla direttiva quadro, sarebbe stata compromessa qualora il legislatore nazionale fosse stato autorizzato ad annullare una procedura di selezione in corso per l’assegnazione delle frequenze radio condotta dall’autorità competente. Essa concludeva pertanto che l’art. 3, paragrafo 3-bis, della direttiva quadro ostava all’annullamento, da parte del legislatore nazionale, di una procedura di selezione in corso per l’assegnazione di frequenze radio, condotta dall’autorità nazionale di regolazione competente, in circostanze come quelle della causa principale, che era stata sospesa con decreto ministeriale. La Corte chiariva altresì che gli Stati membri disponevano di un ampio margine di discrezionalità quanto alla scelta tra procedure di selezione gratuite o a pagamento, purché fondate su criteri oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati, demandando al giudice nazionale la verifica dell’effettiva apertura del mercato ai nuovi operatori. Infine, essa osservava che il principio del legittimo affidamento non impediva l’annullamento della procedura di gara, in assenza di un’assegnazione di frequenze o di garanzie precise e incondizionate in favore della società ricorrente.

A seguito di una pronuncia pregiudiziale della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiesta nell’ambito di tali procedimenti interni, nel 2018 il Consiglio di Stato rifiutava di applicare la legge del 2012, in quanto non conforme al diritto dell’Unione. Il Consiglio di Stato incaricava quindi l’AGCOM di riesaminare retroattivamente il quadro regolatorio e di decidere se mantenere la procedura di gara originaria ovvero sostituirla con una procedura di selezione a titolo oneroso. L’AGCOM confermava l’annullamento della procedura di gara originaria, affermando di ritenersi vincolata a conformarsi agli indirizzi di politica normativa contenuti nell’articolo 3 quinquies del decreto-legge n. 16 del 2012.

Nuovamente adìto dalla società ricorrente, nell’ottobre 2019, il Consiglio di Stato rigettava i ricorsi della società ricorrente, ritenendo che la decisione dell’AGCOM di confermare la procedura a titolo oneroso fosse stata adottata in piena autonomia e indipendenza, tenendo conto degli interessi finanziari dello Stato. Aggiungeva inoltre che l’AGCOM forniva una motivazione sufficiente in ordine alla conformità della procedura a titolo oneroso al diritto dell’Unione europea.

La società ricorrente si rivolgeva alla Corte di Strasburgo invocando l’art. 10 della Convenzione, lamentando che la sospensione e l’annullamento della procedura di gara originaria avessero illegittimamente compromesso il suo diritto di diffondere informazioni e idee. Essa sosteneva, in particolare, che le autorità nazionali fossero intervenute sulle decisioni indipendenti dell’AGCOM in materia di assegnazione delle frequenze del digitale terrestre e che il quadro regolatorio applicabile non assicurasse, nel suo caso, una tutela adeguata contro l’arbitrarietà.

La Corte rileva, in punto di applicabilità dell’art. 10, che le norme che disciplinavano l’assegnazione delle frequenze all’epoca in cui la società ricorrente aveva partecipato al bando di gara erano state revocate e sostituite da una procedura significativamente diversa. La possibilità per la società ricorrente di ottenere i diritti di utilizzo delle frequenze del digitale terrestre è stata pertanto intaccata, configurando un’ingerenza nel suo diritto di diffondere informazioni e idee.

Rispetto alla legalità dell’interferenza, la Corte osserva che l’annullamento della procedura di gara originaria ha trovato un chiaro fondamento nell’art. 3-quinquies del decreto-legge n. 16 del 2012. Tuttavia, nel corso del procedimento interno, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha reso una pronuncia pregiudiziale sull’interpretazione della direttiva quadro, chiarendo che l’art. 3, paragrafo 3-bis, impediva al legislatore nazionale di annullare una procedura di selezione in corso per l’assegnazione delle frequenze radio condotta dall’autorità nazionale di regolamentazione competente, anche quando tale procedura fosse stata sospesa con decreto ministeriale.

Sulla base di tali indicazioni, il Consiglio di Stato ha rifiutato di applicare l’art. 3-quinquies del decreto-legge n. 16 del 2012, ritenendolo incompatibile con il diritto dell’Unione europea, e ha richiamato l’esistenza di un principio volto a impedire interferenze delle autorità politiche nell’esercizio delle funzioni delle autorità di regolamentazione anche nell’ordinamento interno. È risultato pertanto evidente che il diritto nazionale, come interpretato dal Consiglio di Stato alla luce della sentenza della Corte di giustizia, non ha consentito né la sospensione mediante decreto ministeriale né l’annullamento legislativo della procedura di gara originaria. Ciononostante, anche dopo tale rifiuto di applicazione, l’AGCOM ha confermato l’annullamento della procedura di gara sulla base della medesima disposizione legislativa. Le misure contestate non possono quindi essere considerate come “previste dalla legge” ai sensi dell’art. 10 della Convenzione, circostanza di per sé sufficiente a escluderne la legittimità.

Tenuto conto delle particolari circostanze del caso, la Corte ritiene opportuno esaminare ulteriormente le doglianze relative alla prevedibilità del quadro giuridico e all’adeguatezza delle garanzie contro l’arbitrarietà. Essa ricorda che, nel settore dei media audiovisivi e in particolare nell’assegnazione delle risorse frequenziali, la regolazione affidata a un’autorità indipendente dotata di poteri chiaramente definiti costituisce una garanzia essenziale contro interferenze arbitrarie con la libertà di diffondere informazioni e idee. Ribadisce, inoltre, il ruolo centrale delle autorità di regolamentazione nel promuovere la libertà e il pluralismo dei media e la necessità di garantirne l’indipendenza, come costantemente affermato anche negli strumenti adottati dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (in particolare le Raccomandazioni Rec(2000)23 e CM/Rec(2018)1).

Nel caso di specie, il legislatore italiano aveva attribuito all’AGCOM il compito di disciplinare le procedure di assegnazione delle frequenze digitali terrestri e l’autorità, nell’esercizio di tale competenza, aveva stabilito criteri dettagliati, optando per un’assegnazione gratuita. Tali criteri erano stati persino recepiti nella legislazione per rafforzarne la base giuridica. In tale contesto, quando la società ricorrente aveva chiesto di partecipare alla procedura di gara ed era stata ammessa a farlo, essa aveva potuto ragionevolmente attendersi che la propria domanda sarebbe stata valutata sulla base del quadro normativo allora vigente.

La Corte osserva che le misure contestate erano derivate da preoccupazioni politiche emerse nel dibattito parlamentare circa l’opportunità di assegnare gratuitamente le frequenze digitali terrestri e avevano preso di mira specificamente la procedura di selezione dopo il suo avvio e l’ammissione dei partecipanti. La sospensione mediante decreto ministeriale e il successivo annullamento legislativo della procedura di gara originaria hanno quindi costituito un’ingerenza nell’esercizio delle funzioni dell’AGCOM, compromettendone l’indipendenza.

Dopo che il Consiglio di Stato aveva dichiarato inapplicabile l’art. 3-quinquies del decreto-legge n. 16 del 2012, l’AGCOM era stata incaricata di riesaminare retroattivamente il quadro normativo ma, all’esito di tale riesame, aveva nuovamente confermato l’annullamento della procedura di gara originaria facendo espresso riferimento alla stessa disposizione legislativa e dichiarandosi vincolata ai suoi indirizzi di politica normativa. In tali circostanze, la Corte ha ritenuto che l’obiettivo di ripristinare l’esercizio indipendente delle funzioni dell’AGCOM non fosse stato effettivamente raggiunto.

Alla luce di tali considerazioni, la Corte conclude che il quadro legislativo e amministrativo relativo all’assegnazione delle frequenze digitali terrestri non è risultato prevedibile e non ha offerto garanzie adeguate contro l’arbitrarietà. Di conseguenza, l’ingerenza nella libertà di espressione della società ricorrente non ha soddisfatto il requisito di legittimità previsto dalla Convenzione, rendendo superfluo l’esame dell’esistenza di uno scopo legittimo e della proporzionalità delle misure. Si è dunque verificata una violazione dell’art. 10 della Convenzione.