1. La decisione
La Commissione europea ha presentato alla Corte di giustizia un ricorso per inadempimento contro l’Italia, in relazione alla vigente disciplina di assunzione a tempo determinato del personale amministrativo, tecnico e ausiliario delle istituzioni scolastiche statali (il c.d. «personale ATA»).
Con la sua sentenza del 13 maggio 2026, la Decima Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione europea (causa C-155/25 | Commissione / Italia; Assenza di misure volte a prevenire il ricorso abusivo ai CTD) ha accolto il ricorso della Commissione e dichiarato che, non avendo previsto misure volte a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato in relazione al personale amministrativo, tecnico e ausiliario supplente impiegato presso le istituzioni scolastiche statali, la Repubblica italiana ha mancato agli obblighi ad essa incombenti in virtù della clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura nell’allegato della direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato.
Come noto, la clausola 5 dell’accordo quadro, la quale ha lo scopo di realizzare uno degli obiettivi perseguiti da quest’ultimo, ossia limitare il ricorso a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, impone agli Stati membri, al suo punto 1, l’adozione effettiva e vincolante di almeno una delle misure che essa elenca, quando il loro diritto interno non contenga norme equivalenti. Le misure così elencate al punto 1, lettere da a) a c), di detta clausola, in numero di tre, sono relative, rispettivamente, a ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, alla durata massima totale di tali contratti o rapporti di lavoro successivi e al numero dei rinnovi di questi ultimi.
Nella motivazione dell’arrêt, la Corte ha rilevato che il quadro normativo italiano non fissa alcun limite alla durata massima, né al numero massimo dei contratti temporanei del personale ATA; la disposizione che prevedeva in precedenza una durata massima di 36 mesi per contratti del genere è stata abrogata nel 2018, e nel sistema attuale si registra l’assenza, nel diritto italiano, di misure volte a limitare la durata massima o il numero dei contratti di lavoro a tempo determinato che possono essere conclusi con il personale ATA e, di conseguenza, l’assenza di misure preventive del ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato ai sensi della clausola 5, punto 1, lettere b) e c), dell’accordo quadro.
In senso contrario, anzi, da un lato in linea generale la disciplina è tale da consentire, in violazione della citata clausola 5, il rinnovo di detti contratti per coprire esigenze che, di fatto, hanno un carattere non già provvisorio, bensì permanente e duraturo, e, dall’altro lato, la stessa previsione per le procedure di assunzione a tempo indeterminato di un requisito di servizio biennale minimo, favorisce il ricorso a tali contratti a tempo determinato, anche se essi rispondono in realtà a esigenze di personale permanenti e durevoli.
L’organizzazione dei concorsi, infine, non è idonea secondo la pronuncia a prevenire gli abusi derivanti dal ricorso a una successione di contratti a tempo determinato, e ciò proprio in ragione del suo carattere sporadico ed imprevedibile che non consente di soddisfare i caratteri della disciplina richiesti dalla giurisprudenza comunitaria.
2. I precedenti della stessa Corte
La sentenza è un’applicazione rigorosa dei principi già stabiliti in materia di contratti a termine dalla Corte nella nota sentenza del 26 novembre 2014, Mascolo e a., C 22/13, da C 61/13 a C 63/13 e C 418/13, ove si è già precisato che la ripetuta clausola 5 deve essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale che autorizzi, in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali, il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili di docenti nonché di personale amministrativo, tecnico e ausiliario, senza indicare tempi certi per l’espletamento di dette procedure concorsuali ed escludendo qualsiasi possibilità, per tali docenti e detto personale, di ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito a causa di un siffatto rinnovo. Risulta, infatti, che tale normativa da un lato non consente di definire criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo di tali contratti risponda effettivamente ad un’esigenza reale, sia idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito e sia necessario a tal fine, e, dall’altro, non prevede nessun’altra misura diretta a prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo ad una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
Come ricordato nelle Conclusioni dell’Avvocato Generale Szpunar, invero, gli Stati membri hanno l’obbligo («adozione effettiva e vincolante») di introdurre una o più delle misure elencate alla clausola 5, punto 1, lettere da a) a c), dell’accordo quadro, qualora il diritto nazionale non preveda già norme equivalenti (punto 62); nel sistema italiano, invece, la normativa consente l’utilizzo di contratti a tempo determinato al fine di sopperire «stabilmente ad esigenze permanenti» del settore scolastico, utilizzo che è censurabile e che dovrebbe essere impedito attraverso l’adozione di una o più delle misure restrittive previste dalla clausola 5 dell’accordo quadro (punto 74). In tale contesto, secondo i termini stessi dell’articolo 2, primo comma, della direttiva 1999/70, gli Stati membri devono «prendere tutte le disposizioni necessarie per essere sempre in grado di garantire i risultati prescritti da [detta] direttiva», attraverso la conversione di tali rapporti in contratti di lavoro a tempo indeterminato o attraverso la concessione del risarcimento dei danni.
3. Conseguenze della pronuncia
Nella fattispecie, la normativa nazionale non presenta misure sufficienti né per la prevenzione né per la sanzione del ricorso abusivo alla successione di contratti a tempo determinato, ai sensi della clausola 5 dell’accordo quadro.
Tale privazione di tutela del personale docente nel settore scolastico si pone in contrasto con il quadro regolamentare europeo ed è stata perciò censurata dalla Corte.
In base alla procedura di infrazione prevista dai Trattati, l’Italia dovrà conformarsi “senza indugio” alla sentenza della Corte: lo Stato italiano, dunque, all’esito della pronuncia, deve oggi adeguare la disciplina interna ai principi europei, esponendosi in mancanza a nuova procedura di infrazione accompagnata, questa volta, dall’applicazione di sanzioni pecuniarie.
Sul piano dei rapporti di lavoro del personale scolastico in discorso, poi, la decisione apre la strada ad un possibile nuovo contenzioso da parte dei lavoratori precari del comparto scuola, soprattutto con riferimento alle richieste di stabilizzazione e di risarcimento del danno derivante dall’abuso dei contratti a termine.
4. Giurisprudenza di legittimità italiana
In giurisprudenza, in materia si è in passato affermato da Cassazione Sez. L, Sentenza n. 22552 del 07/11/2016 (Rv. 641608 - 01), che, nel settore scolastico, nelle ipotesi di reiterazione illegittima di contratti a termine stipulati su cd. organico di diritto, ai sensi dell'art. 4, commi 1 e 11, della l. n. 124 del 1999, avveratasi a far data dal 10 luglio 2001, ai docenti ed al personale ATA che non sia stato stabilizzato e che non abbia alcuna certezza di stabilizzazione, va riconosciuto il diritto al risarcimento del danno nella misura e secondo i principi affermati nella sentenza delle S.U. n. 5072 del 2016. Secondo Cass. Sez. L., Ordinanza n. 10999 del 09/06/2020 (Rv. 657927 - 01), in materia di pubblico impiego privatizzato, l'abusiva reiterazione di contratti a termine con il medesimo lavoratore produce una situazione di incertezza sulla stabilità occupazionale, definito danno cd. da precarizzazione, che lede la dignità della persona, quale diritto inviolabile, di cui è proiezione anche il diritto al lavoro in quanto tale, riconosciuto nel diritto interno dagli artt. 2 e 4 Cost, e nel diritto eurounitario dagli artt. 1 e 15 della cd. Carta di Nizza. Ha precisato poi Cass. Sez. L., Ordinanza n. 15027 del 11/05/2022 (Rv. 664697-01) che, in tema di impiego pubblico privatizzato, qualora sia stata chiesta la conversione o trasformazione a tempo indeterminato dei rapporti a termine nulli per violazione delle regole che ne condizionano la legittimità, il giudice, a fronte della giuridica impossibilità di una tutela in forma specifica avverso l'illecito perpetrato, deve pronunciare sulla tutela per equivalente, secondo il regime del c.d. danno eurounitario; ne consegue che la parte può far valere la mancata pronuncia sulla domanda di risarcimento come motivo di illegittimità in sede di impugnazione e che, la stessa, in quanto "minus" o "surrogato legale" della tutela in forma specifica, non costituisce domanda nuova se proposta per la prima volta in appello. Sul diritto del personale, in tutte le menzionate ipotesi di abuso, al risarcimento del danno c.d. eurounitario, con applicazione, anche in ragione della gravità del pregiudizio, dei parametri di cui all'art. 32, comma 5, della l. n. 183 del 2010 (poi, art. 28, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015) oltre al ristoro, se provato, del maggior danno sofferto, non essendo invece riconoscibile la trasformazione di diritto in rapporti a tempo indeterminato, si veda anche Cass. Sez. L., Sentenza n. 18698 del 09/06/2022 (Rv. 664918 - 02).
Più di recente, secondo Cass. Sez. L., Sentenza n. 3472 del 12/02/2020 (Rv. 656776 - 01), che, nelle ipotesi di reiterazione illegittima di contratti a termine stipulati su cd. organico di diritto, avveratasi a far data dal 10 luglio 2001 e prima dell'entrata in vigore della l. n. 107 del 2015, per i docenti ed il personale ATA deve essere ritenuta misura proporzionata, effettiva, sufficientemente energica ed idonea a sanzionare debitamente l'abuso ed a «cancellare le conseguenze della violazione del diritto dell'Unione», secondo l'interpretazione resa dalla Corte di giustizia UE nella sentenza dell'8 maggio 2019 (causa C494/17, Rossato), la stabilizzazione acquisita attraverso il previgente sistema di reclutamento (così anche Cass. Sez. VI, L., Ordinanza n. 2338 del 02/02/2021, Rv. 660636-01), fermo restando che l'immissione in ruolo non esclude la proponibilità della domanda di risarcimento per danni ulteriori, con oneri di allegazione e prova a carico del lavoratore che, in tal caso, non beneficia di alcuna agevolazione da danno presunto.
5. La dottrina
In tema, in dottrina si richiamano Driguez, Sanction des abus de recours aux CDD: note sur l'arrêt CJUE,8 mai 2019, aff. C-494/17, Rossato, in Europe (Paris, France: 1991), 2019-07 (n°7); Notarianni, Il lavoro a termine va alla CEDU, in questa Rivista, Speciale di Questione Giustizia, numero La Corte di Strasburgo (cur. Buffa e Civinini), n. 1/2019; De Michele e Galleano, La sentenza “Mascolo” della Corte costituzionale sui precari della scuola, in Osservatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa, n. 58/2016; Menghini, Dialogo e contrasti tra le Corti europee e nazionali: le vicende del personale ATA non sono ancora terminate, in Lav. Giur., n. 5/2014, pp. 455 ss.; Zampieri, Abuso del contratto a termine nel pubblico impiego ed effettività del regime sanzionatorio applicabile nel dialogo tra corti, in Rivista italiana di diritto del lavoro, Anno XXXIV (2015), 3, pt. II, p. 917-921; Pozzoli, Abuso del contratto a termine nell'impiego pubblico e danno risarcibile, in Il filo delle tutele nel dedalo d'Europa, 2016, p. 363-375; per spunti anche pratici, si fa rinvio a Personale ATA, sentenza Ue sui contratti a termine: speciale con Marcello Pacifico, in Orizzonte scuola notizie, https://www.youtube.com/watch?v=pOzdkFQRJ08. Per approfondimenti, si rimanda alla Relazione n. 190 del 24 ottobre 2012 del Massimario della Cassazione, Il precariato scolastico e la tutela dei diritti nella disciplina e giurisprudenza comunitaria e nazionale, tra esigenze di specialità e principio di eguaglianza, reperibile sul sito della Corte di Cassazione, ed ivi ampi richiami di dottrina e di giurisprudenza; si vedano anche De Michele, La sentenza Mascolo della Corte di giustizia sul precariato pubblico e i controversi effetti sull’ordinamento interno, in Osservatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa (www.europeanrights.eu), 2015, n.53; ID., Il dialogo tra Corte di giustizia e giudice nazionale e la stabilizzazione del precariato pubblico anche nel settore scuola, in Osservatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa, (www.europeanrights.eu), 2011, n. 27; ID., La sentenza Sciotto della Corte Ue e la conversione a tempo indeterminato nel pubblico impiego nel nuovo scontro con la Consulta e nel recente dialogo con la Cassazione, in Biblioteca ‘20 Maggio’, n. 1/2019; Ghera, I precari della scuola tra Corte di giustizia, Corte costituzionale e Giudici comuni, in Giur. cost., 2015, 158 ss.; Calafà, Il dialogo multilevel tra le Corti e la “dialettica prevalente”: le supplenze scolastiche al vaglio della Corte di giustizia, in Riv.it.dir.lav., II, 2015, 336 ss.; Coppola, Breve commento alla sentenza Mascolo della Corte di giustizia, 2015, in www.europeanrights.eu; De Luca, Un gran arrêt della Corte di giustizia dell’Unione europea sul nostro precariato scolastico statale: il contrasto con il diritto dell’Unione, che ne risulta, non comporta l’espunzione dal nostro ordinamento, né la non applicazione della normativa interna confliggente (prime note in attesa dei seguiti), in Lavoro pubbliche amministrazioni, 2014, 499 ss.; Franza, Giochi di prestigio per i precari della scuola: la Consulta “cancella” l’illecito comunitario, su Mass.giur.lav., n.8-9, 2016, p.615 ss.; Paolitto, Il precariato scolastico tra “la buona scuola” e il dialogo “multilevel” delle Corti: l’occasione per un bilancio, in www.giustiziacivile.com, n. 9/2016, 8 settembre 2016; Putaturo Donati, PA e contratti illegittimi: note critiche sul riconoscimento del danno (extra)comunitario, su Mass.giur.lav., 8-9, 2016, p. 603-614.; Aimo e Ballestrero, Il lavoro a termine tra modello europeo e regole nazionali, Giappichelli, 2017; Gadaleta, Prime pronunce sul rinnovo dei contratti a termine nel settore scolastico dopo la sentenza Mascolo e la riforma della buona scuola, in Rivista italiana diritto del lavoro, 2016, II, 59; De Falco, Un nuovo tassello per la non discriminazione dei lavoratori a termine nella scuola, in EURIUS, 2025, 11, 995; Tria, Il lavoro pubblico “flessibile” nel dialogo tra le Corti europee centrali e la Corte di cassazione: il cd. danno comunitario, in Osservatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa (www.europeanrights.eu), 2016, n. 55; Perrino, Istruzione pubblica, Supplenze annuali, Successione di contratti a termine, Costituzione di rapporto a tempo indeterminato, Conseguenze risarcitorie, in Foro it., 2015, 6, I, 2212; Allocca, La normativa sul conferimento delle supplenze per il personale della scuola e il lavoro a termine dopo le recenti riforme, in Massimario giur.lav., 2015, 10, 666; Fiorillo, Il conferimento degli incarichi di supplenza nella scuola pubblica al vaglio della Cassazione: una normativa speciale in linea con la Direttiva europea sul contratto a termine, in Rivista italiana diritto del lavoro, 2012, 4, 2, 870; Miele, Supplenze scolastiche e divieto comunitario di abuso di contratti a termine, in Rass. 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