1. La povertà del lavoro
L’Italia secondo l’Istat ha il triste primato di occupati in condizioni di vulnerabilità economica e nel periodo dal 2008 al 2022 ha registrato una decrescita salariale molto importante (-12%). La quota di lavoratori che riceve un salario al di sotto dei nove euro all’ora è oramai pari quasi al 30% degli occupati[1].
Sul tema della povertà “nonostante il lavoro” la giurisprudenza è intervenuta ex professo con le sei sentenze della Cassazione dell’ottobre del 2023 (n. 27711/2023 e successive) nelle quali, con riferimento a lavori in appalto di servizi (fiduciari e di guardiania), ha tracciato una linea rossa invalicabile riaffermando l’inderogabilità della disciplina costituzionale del salario proporzionato e sufficiente stabilita dall’art. 36 Cost. anche da parte del trattamento retributivo stabilito dai contratti collettivi e pure nell’ipotesi in cui la loro applicazione sia imposta da una legge di sostegno della contrattazione c.d. leader, ossia sottoscritta dai sindacati comparativamente più rappresentativi (come avviene ad es. per i soci lavoratori di cooperativa o per gli appalti pubblici e privati).
Si è così affermato che il rigido il controllo sul rispetto della regola del salario minimo costituzionale rimane sempre affidata all’opera del giudice atteso che, per la cogenza dell’art. 36 Cost., nessuna tipologia contrattuale (individuale o collettiva) può ritenersi sottratta alla verifica di conformità ai requisiti sostanziali (sufficienza e proporzionalità) stabiliti dalla Costituzione che hanno un valore gerarchicamente sovraordinato nell’ordinamento.
Nelle citate decisioni del 2023 la Corte di cassazione si è soffermata anche sullo scenario socio economico che faceva da sfondo al tema della povertà retributiva che era stata chiamata ad affrontare ed ha evidenziato le diverse questioni che vengono dibattute nel contesto e i fattori che determinano la compressione dei salari tra i quali: la segmentazione del processo produttivo e dell’organizzazione del lavoro; la precarizzazione dei rapporti di lavoro; la frammentazione della rappresentanza sindacale; la proliferazione abnorme del numero dei CCNL; la moltiplicazione del fenomeno della disparità di retribuzione a parità di lavoro; il ritardo abituale dei rinnovi dei contratti collettivi; la perdita del potere di acquisto dei salari dei lavoratori italiani.
Tutta una serie molteplice di cause e di fattori ciascuno dei quali incide sui livelli salariali ed il superamento dei quali postulerebbe un intervento riformatore radicale e di ampio respiro, in grado di agire su più fronti, oltre che richiedere una giurisprudenza attrezzata e consapevole della complessità della posta in gioco e del proprio ruolo.
2. E il legislatore?
Dopo le sentenze della Cassazione del 2023, la maggioranza di governo di centro destra è intervenuta in materia retributiva facendo mostra di una buona dose di ordinaria schizofrenia.
Da una parte ha provveduto ad affossare la proposta di un salario minimo legale proveniente dalle opposizioni di centro sinistra e, dall’altra, ha promosso da subito l’ennesimo intervento settoriale in materia retributiva con riferimento all’ambito degli appalti. Ciò è avvenuto attraverso l’art.29 lett. c. del d.l. 2.3.2024 n. 19, come convertito, che ha provveduto a modificare l'art. 29 d.lgs. n. 276 del 2003 mediante l'introduzione di un nuovo comma 1bis che, nella sua prima stesura, prevedeva il diritto a un trattamento economico complessivo non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale e territoriale «maggiormente applicato nel settore». Solo in sede di conversione, con la legge n. 19/2024, è stato richiamato il criterio dei contratti sottoscritti dai sindacati maggiormente rappresentativi[2].
È stato così introdotto un correttivo (nell’art. 29 d.lgs. 276/03) con l’obiettivo di garantire che anche nel settore degli appalti privati - dopo quelli pubblici ex art. 36 L.300/70 ed ex art. 11 d.lgs. 36/2023 Codice dei contratti pubblici - siano applicati contratti collettivi promossi dai sindacati maggiormente rappresentativi, oltre che coerenti con le professionalità implicate nelle opere da compiere: viene così fatto rinvio alla fonte collettiva che (come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 51/2015) meglio di altre, recependo l’andamento delle dinamiche retributive, si presta a contrastare forme di competizione salariale al ribasso e traduce il principio costituzionale del salario proporzionato e sufficiente.
La nuova disposizione afferma ora che «Al personale impiegato nell'appalto di opere o servizi e nel subappalto spetta un trattamento economico e normativo complessivamente non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale e territoriale stipulato dalle associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicato nel settore e per la zona strettamente connessi con l'attività oggetto dell'appalto e del subappalto».
La norma tutela quindi l’omogeneità tra salario, contratto ed attività svolta ma evidentemente, come si dirà, non potrà impedire che il livello salariale del CCNL superi la linea rossa stabilita nell’art.36 Cost. e che il controllo del giudice si eserciti anche sui contenuti del CCNL che rientrano nella nuova clausola legislativa (come nelle altre della stessa natura)[3].
A tale intervento normativo ha fatto seguito l’approvazione del D.Lgs. n.144/2025, portante «Deleghe al Governo in materia di retribuzione dei lavoratori e di contrattazione collettiva nonché di procedure di controllo e informazione», entrato in vigore il 18 ottobre 2025.
L’art. 1, comma 2, lett. b) del citato decreto legislativo, per quanto qui interessa, delega il Governo a emanare decreti attuativi con i quali è tenuto, tra l’altro, a: «a) definire, per ciascuna categoria di lavoratori, i contratti collettivi nazionali di lavoro maggiormente applicati in riferimento al numero delle imprese e dei dipendenti, al fine di prevedere che il trattamento economico complessivo minimo dei contratti collettivi nazionali di lavoro maggiormente applicati costituisca, ai sensi dell'articolo 36 della Costituzione, la condizione economica minima da riconoscere ai lavoratori appartenenti alla medesima categoria; b) stabilire per le società appaltatrici e subappaltatrici, negli appalti di servizi di qualunque tipo e settore, l'obbligo di riconoscere ai lavoratori coinvolti nell'esecuzione dell'appalto trattamenti economici complessivi minimi non inferiori a quelli previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro maggiormente applicati nel settore al quale si riferisce l'oggetto dell'appalto, individuati secondo il criterio di cui alla lettera a)».
Pertanto, in continuità con quanto disposto nel d.l. n. 19/2024, come convertito, anche in questa regolamentazione non veniva richiamato, ai fini dell’art.36 Cost., la contrattazione sottoscritta dai sindacati maggiormente rappresentativi bensì il contratto collettivo «maggiormente applicato» nel settore; con una previsione che, invece di combatterla, rischiava proprio di alimentare la contrattazione pirata e comunque quella al ribasso. Essendo noto che il contratto collettivo «maggiormente applicato» nella categoria o nel settore sarebbe stato verosimilmente quello maggiormente conveniente per le imprese; potendo il solo imprenditore scegliere, con una certa elasticità, la contrattazione da applicare, anche aiutandosi con la sistematica segmentazione del proprio processo produttivo.
Va inoltre ricordato che nel corso del 2025 l’attuale maggioranza di governo aveva tentato a più riprese, con iniziative di suoi esponenti e parlamentari (anche in occasione della passata legge finanziaria), di limitare gli effetti delle decisioni della Corte di cassazione del 2023 sul salario minimo costituzionale, cercando di introdurre una disposizione di legge che impedisse al giudice di condannare datori di lavoro e committenti a pagare le differenze retributive precedenti alla domanda giudiziaria negando così ai lavoratori il diritto agli arretrati. Si trattava di un disposto che pretendeva di legittimare per legge salari insufficienti per il passato, la cui portata incostituzionale – alla luce dell’inderogabilità che contraddistingue l’art.36 Cost. - sembrava piuttosto evidente.
Da ultimo, per l’occasione del primo maggio 2026, il Governo, mutando ancora una volta il proprio volto, probabilmente in seguito alla bruciante sconfitta subita nella tornata referendaria costituzionale in materia di Giustizia del 22 e 23 marzo 2026, ha lasciato scadere il termine per esercitare la delega di cui sopra e con il decreto legge n. 62 del 30.4.2026 (c.d. “primo maggio”) ha introdotto nell’ordinamento l’ inaspettato concetto del “salario giusto” con cui ha apprestato una regolamentazione più generale dei livelli salariali richiamando in proposito, nuovamente, il diverso criterio dei CCNL comparativamente più rappresentavi applicati nel settore e nella categoria produttiva di riferimento.
Ma come insegna l’esperienza relativa alle analoghe clausole normative di sostegno alla contrattazione, operanti da anni in alcune settori produttivi, non basta dire sindacati maggiormente rappresentativi, né dire TEC per elevare le infime retribuzioni dei lavoratori italiani.
3. L’art.7 del d.l. n. 62/2026 ed il concetto di salario giusto
Deve essere ora rilevato che l’art.7 del decreto legge n. 62/2026 prevede anzitutto nel 1° comma che la contrattazione collettiva costituisca, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 36 della Costituzione, lo strumento per la determinazione del salario giusto, assicurando ai lavoratori un trattamento economico complessivo adeguato alla quantità e alla qualità del lavoro prestato. Si specifica poi nel 2° comma che ai fini dell'individuazione del salario giusto è necessario fare riferimento al trattamento economico complessivo definito dai contratti collettivi nazionali stipulati dalle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, avuto riguardo al settore e alla categoria produttivi di riferimento, nonché all'attività principale o prevalente esercitata, alla dimensione e alla natura giuridica del datore di lavoro. E viene pure precisato (3° comma) che il trattamento economico complessivo previsto dai contratti collettivi nazionali di lavoro diversi da quelli di cui al comma 2 non può essere inferiore a quello stabilito nei commi precedenti.
Sembrerebbe dunque una regolamentazione in linea con altre proposte provenienti in anni passati dalle forze di opposizione e che, richiamando la contrattazione collettiva comparativamente più rappresentativa, il Governo si sia convertito sulla via di Damasco, anche se manca l’essenziale determinazione di un livello salariale legale minimo orario, espresso in cifra monetaria, valido universalmente, immediatamente comprensibile ed agibile da tutti in ogni sede, prima di qualsivoglia controversia; che sarebbe, a nostro avviso, fondamentale (insieme alle regole sulla misurazione della rappresentatività e sulla efficacia erga omnes della contrattazione) per cambiare corso nella difesa dei livelli retributivi dei lavoratori italiani.
4. Il salario giusto tra TEM e TEC nel sistema della contrattazione di diritto comune
L’intervento normativo ha già suscitato valutazioni di opposto tenore[4]; ma per valutare l’effettiva portata del rinvio alla contrattazione collettiva stabilito nell’art.7 del d.l. n. 62/26 è necessario soffermarsi sul sistema all’interno del quale esso è chiamato ad operare, tenendo presente due direttrici che sono destinate ad incontrarsi: e dunque l’aspetto soggettivo del vincolo discendente dalla norma, ai fini dell’art.39 Cost.; e l’aspetto oggettivo del quantum ovvero la vincolatività del TEC ai sensi dell’art.36 Cost..
E’ necessario chiarire preliminarmente che la regola dettata dall’art.7 del d.l. n. 62/2026, con cui viene stabilita la determinazione del salario – attraverso il rinvio alla CCNL comparativamente più rappresentativa - costituisce una disciplina a carattere generale che vale per tutti i rapporti di lavoro previsti nell’ordinamento giuridico.
Non appare invece corretto sostenere che essa operi solo in ipotesi di fruizione da parte del datore dei bonus previsti dagli artt.1, 2 ,3 e 4; dato che, come si evince dal 5° comma, questa condizione rappresenta una disciplina differente ed autonoma rispetto alla prima già menzionata.
Questa norma rappresenta pertanto soltanto un incentivo con lo scopo di favorire il rispetto della regola dettata sulla quantificazione dei salari. Pertanto, se è vero che chi vuole fruire degli sgravi deve rispettare la regola di determinazione del salario attraverso il CCNL leader (ma anche attraverso un trattamento individuale superiore al TEC), è anche vero che questa regola si applica comunque, ed a prescindere, anche a chi non intenda fruire di bonus.
5. La giurisprudenza sulla vincolatività di diritto comune e sul minimo costituzionale
Meno semplice e più articolato appare il discorso in merito alle conseguenze della violazione del precetto sul “salario giusto” sul piano del rapporto di lavoro e nei confronti del lavoratore.
I veri limiti sul piano dell’efficacia soggettiva e oggettiva della regola introdotta dall’art.7 derivano non tanto dal costituire essa una conditio sine qua non per l’acceso ai bonus, quanto dal fatto che, secondo la giurisprudenza consolidata, sarebbe destinata ad operare attraverso la via del principio volontaristico di diritto comune, ovvero se ed in quanto il datore vi presti adesione. In altri termini, il rinvio alla CCNL maggiormente rappresentativa dettato dall’art. 7 non potrebbe operare in mancanza di volontà delle parti individuali o di iscrizione alle associazioni datoriali o sindacali stipulanti o in mancanza di applicazione di fatto in azienda (e sempre fatto salvo – secondo alcuni – la discorde volontà delle parti stipulanti il contratto individuale in sede di assunzione).
Come è noto tale limitazione degli effetti soggettivi di un contratto collettivo di diritto comune è la conseguenza necessitata dello stato di inattuazione dell’art. 39, quarto comma della Cost. e del rispetto dovuto al principio della libertà sindacale (anche negativa), tutelato dall’art. 39, primo comma Cost.; ciò sul presupposto che nell’attuale ordinamento post corporativo le categorie professionali abbiano rilevanza giuridica non in base a classificazioni autoritative, bensì in base alla spontanea organizzazione sindacale ed alle scelte dell’autonomia privata.
D’altra parte, come chiarito dalla Corte costituzionale (sentenza n. 106 del 1962) l’art. 39 Cost. riconosce efficacia obbligatoria erga omnes ai contratti collettivi nazionali di categoria soltanto se stipulati in conformità di una determinata procedura e da soggetti forniti di determinati requisiti; pertanto, una «legge, la quale cercasse di conseguire questo medesimo risultato della dilatazione ed estensione, che è una tendenza propria della natura del contratto collettivo, a tutti gli appartenenti alla categoria alla quale il contratto si riferisce, in maniera diversa da quella stabilita dal precetto costituzionale, sarebbe palesemente illegittima».
Su questi principi è assestata da molti anni la giurisprudenza di legittimità, la quale anche di recente (Cass. n. 23118/25) si è pronunciata negli stessi termini richiamando la nota sentenza della Cass. Sez. U., n. 2665 del 1997 (e successive conformi tra cui v. Cass. n. 10002 del 2002; Cass. n. 9964 del 2003; Cass. n. 11372 del 2008; Cass. n. 26742 del 2014), ed ha quindi affermato che il primo comma dell'art. 2070 cod. civ. (secondo cui l'appartenenza alla categoria professionale, ai fini dell'applicazione del contratto collettivo, si determina secondo l'attività effettivamente esercitata dall'imprenditore) non opera nei riguardi della contrattazione collettiva di diritto comune, che ha efficacia vincolante limitatamente agli iscritti alle associazioni sindacali stipulanti e a coloro che, esplicitamente o implicitamente, al contratto abbiano prestato adesione.
Pertanto, nell'ipotesi di rapporto di lavoro regolato dal contratto collettivo di diritto comune proprio di un settore non corrispondente a quello dell'attività svolta dell'imprenditore, il lavoratore non può aspirare all'applicazione di un contratto collettivo diverso, se il datore di lavoro non vi è obbligato per appartenenza sindacale, ma solo eventualmente richiamare tale disciplina come termine di riferimento per la determinazione della retribuzione ex art. 36 Cost., deducendo la non conformità al precetto costituzionale del trattamento economico previsto nel contratto applicato.
Sulla scorta di tali principi si deve pertanto affermare che la vigente regolamentazione della materia salariale ad opera della contrattazione, per come conformata dalle Sez. Unite n. 2665 del 1997, abbia una duplice sequenza.
In primo luogo viene la libertà lasciata alle parti (rectius, al solo datore di lavoro, giacché il lavoratore, essendo solo in sede di stipula del contratto, non ha alcun effettivo potere negoziale nella scelta del trattamento collettivo) di applicare al rapporto di lavoro la disciplina regolativa del salario stabilita da qualsivoglia contrattazione, anche se del tutto incoerente ed innaturale rispetto alla categoria merceologica di appartenenza dell’impresa ed alla attività svolta dal lavoratore.
In subordine, viene poi la possibilità concessa al lavoratore di reagire alla lesione dell’art.36 Cost. potendosi rivolgere al giudice per chiedergli di garantire il rispetto della norma che prevedendo il diritto ad un salario proporzionato al lavoro svolto e comunque sufficiente, recupera – entro questo limitato scopo protettivo – il riferimento al criterio merceologico.
Esclusivamente a tale limitato effetto economico quindi «l'applicazione del contratto collettivo voluto dalle parti non priva completamente di rilievo il contratto di categoria (non voluto e perciò di per sé inapplicabile), quante volte il primo preveda una retribuzione non proporzionata alla quantità e qualità della prestazione lavorativa e perciò in contrasto con l’art. 36, primo comma, Cost.» (Cass. n. 23118/25, Sez. Unite n. 2665 del 1997).
Sotto questo profilo si deve riconoscere la prevalenza dell’art. 36 Cost. norma perfetta destinata ad operare nel proprio ambito attraverso la mediazione del giudice. Sicché se, in modo legittimo, un datore di lavoro richiama un accordo di una differente area merceologica, come può accadere, vista l’inesistenza di vincoli desumibili dall’art. 2070 cod. civ., l’art. 36 cost. ha le medesime conseguenze, con una indiretta valorizzazione costituzionale della categoria, ai soli fini della selezione del trattamento minimo.
Va ancora ribadito che, allo stato, questa doppia valenza della vigente disciplina salariale opera, tale e quale, anche nei casi in cui la legge sancisce l’obbligo di applicare un determinato CCNL sottoscritto da sindacati maggiormente rappresentativi. Anche a questo proposito l’orientamento di legittimità è assolutamente uniforme e consolidato essendosi da sempre affermato che le stesse norme di sostegno alla contrattazione maggiormente rappresentativa non valgano ad introdurre nell’ordinamento un principio di efficacia erga omnes della contrattazione collettiva c.d. di diritto comune.
In questi termini si è pronunciata la già citata Cass. 32118/25 la quale, a proposito del rinvio – analogo a quello previsto dal d.l. n. 62/2026 sul salario giusto - stabilito per le cooperative (dall’art. 7, comma 4, del d.l. n. 248 del 2007, conv. in l. n. 31 del 2008), ha precisato che tale normativa «non comporta in alcun modo il riconoscimento di efficacia erga omnes del contratto collettivo del settore, ma individua lo stesso quale parametro esterno di commisurazione della retribuzione adeguata, con effetti vincolanti (v. Corte cost., sentenza n. 51 del 2015; v. anche Cass. n. 4951 del 2019; Cass. n. 5189 del 2019)».
A tale impostazione della giurisprudenza di legittimità, che limita - sul terreno dell’efficacia soggettiva - la forza vincolante dalla normativa di sostegno della contrattazione collettiva comparativamente più rappresentativa di categoria, fa infatti da pendant la giurisprudenza della Corte cost. la quale in più occasioni ha avvallato tale soluzione interpretativa affermando che il richiamo al trattamento economico complessivo dei contratti collettivi anche più rappresentativi possa avvenire esclusivamente in funzione parametrica ex art. 36, quindi come mero elemento esterno da utilizzare al fine di individuare un criterio di calcolo della retribuzione rispondente ai canoni costituzionali, senza, appunto, alcuna diretta applicazione di quelle tabelle ai rapporti di lavoro, e quindi dei contratti collettivi, al di là di quanto consentito in base alla disciplina privatistica degli stessi.
In particolare, tale indirizzo è stato esplicitato dalla Corte cost. nella sentenza n. 51/2015 (oltre che nella precedente sentenza n. 59 del 2013) che ha respinto la questione di legittimità costituzionale della normativa in materia di retribuzione del socio di cooperativa (art. 7, comma 4, del d.l. n.248/2007, conv. nella legge n. 31/2008), sollevata, dal giudice del lavoro di Lucca con riferimento alla violazione dell’art.39 della Costituzione per aver la legge conferito efficacia erga omnes alla contrattazione collettiva.
La Corte cost., confutando la premessa su cui era incentrata la questione sollevata dal giudice a quo, ha affermato che la finalità della norma non fosse quella di conferire efficacia generale alla contrattazione collettiva bensì di garantire l’estensione dei minimi di trattamento economico (cosiddetto minimale retributivo); la norma «lungi dall’assegnare ai predetti contratti collettivi, stipulati dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, efficacia erga omnes, in contrasto con quanto statuito dall’art. 39 Cost., mediante un recepimento normativo degli stessi, richiama i predetti contratti, e più precisamente i trattamenti economici complessivi minimi ivi previsti, quale parametro esterno di commisurazione, da parte del giudice, nel definire la proporzionalità e la sufficienza del trattamento economico da corrispondere al socio lavoratore, ai sensi dell’art. 36 Cost.».
Se questo è il quadro applicativo all’interno del quale sarebbe destinato ad operare il rinvio alla contrattazione da parte dell’art. 7 non può che uscire ridimensionato l’ottimismo di coloro che vedono nella proposta del governo sul salario giusto uno strumento idoneo a garantire il diritto all’equa retribuzione, con l’estensione agli altri settori produttivi del modello adottato nella disciplina del socio-lavoratore di cooperativa.
Ed invero se - come emerge dall’esperienza, durata 25 anni, del trattamento retributivo del socio di cooperativa – fatto salvo il minimo costituzionale, il datore di lavoro può legittimamente (ex art 2070 c.c.) applicare un contratto collettivo differente ed innaturale, con quel che ne consegue in termini di trattamento economico, come può definirsi giusto soltanto il trattamento retributivo che garantisca l’applicazione della contrattazione collettiva stipulata da associazioni maggiormente rappresentative?
Ed inoltre, come si può dimenticare che è proprio nei settori in cui sé stata introdotta per legge la parametrazione dei salari ai minimi dei contratti collettivi c.d. leader (come le cooperative prima e gli appalti dopo), che si è verificata con maggiore gravità la violazione dell’art. 36 Cost. quale effetto di una fortissima concorrenza al ribasso.
Ed a proposito dell’intenzione dell’attuale governo di contrastare la contrattazione pirata, va pure detto che, come ricordato dalla stessa Corte cost. n. 51/2025, anche all’epoca della introduzione del trattamento salariale dei soci di cooperativa l’obiettivo condiviso era di «di contestare l’applicazione di contratti collettivi sottoscritti da organizzazioni datoriali e sindacali di non accertata rappresentatività, che prevedano trattamenti retributivi potenzialmente in contrasto con la nozione di retribuzione sufficiente, di cui all’art. 36 Cost., secondo l’interpretazione fornitane dalla giurisprudenza in collegamento con l’art. 2099 cod. civ.»
Tutto ciò conduce ad affermare che, se non si affrontano tutti ed insieme i tanti fattori che hanno portato all’attuale depressione dei livelli salariali dei lavoratori nostrani, l’art. 7 del d,.l. n. 62/2026 non potrà perseguire lo scopo di combattere il dumping salariale che dichiara di voler ottenere.
6. Il rapporto tra norme e giurisprudenza
Se poi l’intenzione della maggioranza di governo (che più volte, ha cercato di impedire ai lavoratori di ottenere gli arretrati derivanti dall’applicazione delle sentenze della Cassazione dell’ottobre 2023) fosse anche quella di impedire, attraverso l’art.7, il ricorso ai giudici del lavoro ai sensi dell’art.36 Cost. e di precludere a questi di sottoporre i contratti collettivi al giudizio di conformità a Costituzione, va pure chiarito che la stessa disciplina in oggetto non potrà certamente raggiungere neppure questo obiettivo.
Come scritto dalla Cassazione nelle sentenze dell’ottobre 2023 il “rinvio in bianco” alla contrattazione collettiva, di qualsiasi natura, non potrà mai sottrarre la retribuzione corrisposta al lavoratore dalla verifica giudiziale di conformità all’art. 36 Cost. che è una norma precettiva, di diretta efficacia nei rapporti privati, affinché sia determinato il trattamento dovuto a ciascuno, secondo i vari parametri indicati per l’individuazione del salario costituzionale (pars destruens e costruens), a preferenza della stessa contrattazione in ipotesi insufficiente o non adeguata.
Solo nel caso in cui una legge (sul salario minimo) indicasse un preciso quantum, e soltanto in questo caso - in cui il rinvio sarebbe non in bianco ma puntuale e nominato - il giudice dovrebbe limitarsi esclusivamente ad impugnare la norma di legge davanti alla Corte costituzionale, qualora la soglia indicata dal legislatore diventasse insufficiente.
Ma in questo stesso caso, l’azione concertata delle forze sociali e politiche più sensibili alla difesa degli interessi dei lavoratori potrebbe portare pure ad innalzare (o a chiedere di innalzare) la soglia oraria del salario legale, evitando qualsiasi conflitto, come avviene nei Paesi in cui questa misura esiste da decenni.
7. Il TEC nell’art. 36 Cost.
Un diverso scenario sulla portata dell’art.7 varato dal Governo potrebbe forse prefigurarsi solo se si accogliesse una nuova interpretazione sul salario minimo costituzionale.
Per conferire efficacia innovativa alla disciplina del “salario giusto” – in mancanza del conferimento dell’efficacia generale alla contrattazione e della misurazione della rappresentatività - sarebbe invero necessario un radicale mutamento della giurisprudenza allo scopo di attrarre il trattamento economico complessivo (TEC) all’interno del salario costituzionale protetto ex art.36 Cost.: il quale andrebbe quindi a coprire non solo il minimo tabellare, secondo l’orientamento giurisprudenziale tralaticio, ma ogni indennità e compenso dovuto al lavoratore in forza del lavoro svolto, sempre imponendosi dall’esterno contro qualsivoglia volontà contraria delle parti.
In virtù della normativa dettata del d.l. n. 62/2026 sembra infatti giunto il tempo di rimeditare la giurisprudenza secondo cui in tema di adeguamento della retribuzione ai sensi dell'art. 36 Cost., quando il datore di lavoro non aderisca ad alcuna delle organizzazioni sindacali che lo hanno sottoscritto, e debba escludersi l’applicazione diretta del Ccnl di settore, il giudice può assumere a parametro il contratto collettivo di settore, con riferimento limitato ai soli titoli previsti dal CCNL che integrano il concetto di giusta retribuzione, costituita dai minimi retributivi stabiliti per ciascuna qualifica dalla contrattazione collettiva, e con esclusione dei compensi aggiuntivi, degli scatti di anzianità e delle mensilità ulteriori rispetto alla tredicesima" (tra le altre, Cass. n. 10014/2016; Cass. n.27138/2013, Cass. n. 14791/2008; Cass. 18/3/2004 n.5519; Cass., 23.12.2016, n. 26925; Cass., 29.3.2010, n. 7528, Cass., 7.3.2003, n. 3494; Cass., 13.5.2002, n. 6878. Cass. n. 13617 del 02/07/2020).
Tale soluzione interpretativa, elaborata quando i contratti collettivi erano pochi in ciascun settore e pertanto di agevole individuazione, dovrebbe essere quindi superata per essere adeguata alle nuove dinamiche salariali ed al mutato quadro normativo; all’interno del quale non appare in alcun modo giustificato prendere in considerazione solo il c.d. minimo costituzionale, operandosi una ingiustificata compressione al ribasso della portata applicativa dell’art. 36 Cost.
Va pure considerato che nel Patto della fabbrica del 2018 le parti sociali hanno stabilito (punto 5) che ogni CCNL dovrà individuare non solo il Trattamento Economico Mimino che riguarda i minimi tabellari dei CCNL di categoria (TEM) ma anche il Trattamento Economico Complessivo (TEC), costituito dal TEM e da tutti quei trattamenti ulteriori che il Ccnl qualificherà come «comuni ai lavoratori del settore». Si tratta in sostanza di tutte le voci retributive dirette e indirette erogate a tutti i lavoratori: paga base, indennità di contingenza o edr (elemento distinto della retribuzione) se previsti, scatti di anzianità, mensilità aggiuntive, elementi di garanzia, eventuali indennità sostitutive della bilateralità e welfare contrattuale; con esclusione perciò degli emolumenti accessori o variabili erogati a singoli lavoratori come le somme riconosciute per lavoro notturno, lo straordinario, le trasferte, la malattia, i premi ad personam e quelli erogati da altri livelli di contrattazione (contrattazione decentrata). Non sarebbe TEC neppure il credito per ROL (permessi retribuiti) o per ex festività trattandosi elemento non certo. Né le ferie non godute che sono un diritto irrinunciabile del lavoratore.
Soprattutto, occorre prendere ora atto che la formula del d.l. n.62/2026 (art.7, comma 1) prevede espressamente che il nuovo criterio del trattamento economico complessivo è stato formulato dal legislatore «ai sensi e per gli effetti dell'articolo 36 della Costituzione» e che perciò rappresenterebbe un’interpretazione contra legem sostenere che nel nuovo contesto normativo, ai fini del salario costituzionale, non si debba fare riferimento al trattamento complessivo, come dice la norma, ma ancora al solo trattamento minimo, come dice la giurisprudenza tralaticia.
Inoltre, il legislatore nella nuova formula normativa valorizza il criterio della proporzionalità affermando che la contrattazione maggiormente rappresentativa costituisca «lo strumento per la determinazione del salario giusto, assicurando ai lavoratori un trattamento economico complessivo adeguato alla quantità e alla qualità del lavoro prestato».
Il richiamo testuale del criterio di proporzionalità potrebbe costituire quindi l’elemento di svolta per superare l’idea che la retribuzione giusta protetta a livello costituzionale sia esclusivamente quella minima. Il criterio del salario giusto «adeguato alla quantità e alla qualità del lavoro prestato» sembrerebbe comprendere infatti non solo gli elementi fissi ma anche quelli che attengono alle peculiarità della prestazione in concreto svolta e che dunque rientrano nel concetto di giusta retribuzione ex art. 36 Cost. sotto il profilo della proporzionalità che di quella costituisce il primo criterio.
Il trattamento economico complessivo dovrebbe essere così differenziato in proporzione alla qualità e quantità della prestazione lavorativa, con riferimento al tempo e alle condizioni di lavoro ed alle competenze professionali della categoria di lavoratori di riferimento e dell’utilità dell’impresa chiamata ad applicarlo, nel rispetto delle ragioni di equilibrio economico di quella specifica attività produttiva.
8. Non basta dire TEC
Quello del “salario giusto” sarebbe invece un criterio beffardo ed ambiguo, se lasciasse intatto il potere dell’impresa di scegliersi il contratto secondo le proprie preferenze e di erogare quindi legittimamente “un trattamento ingiusto”, aderendo o meno alla contrattazione di categoria; per poi lasciare al lavoratore il diritto di reagire soltanto ex post per chiedere, attraverso una controversia giudiziale, l’adeguamento salariale nei limiti del minimo protetto dall’art.36 Cost.
Ma quando anche dovesse sostenersi, con una innovativa e plausibile interpretazione, che ai sensi dell’art.7 del d.l. n. 62/2026 il TEC rientri nell’art. 36 della Cost. come sembra dire testualmente la norma, va comunque avvertito che non basta dire TEC per risolvere definitivamente il problema della povertà retributiva nel nostro Paese.
E’ sufficiente ricordare in proposito che lo stesso Governo, ai medesimi fini dell’art.36 Cost., aveva prima richiamato, in vari atti normativi, il criterio dei contratti maggiormente applicati e soltanto in un secondo momento quello dei contratti sottoscritti dai sindacati maggiormente rappresentativi.
Inoltre, non è chiaro come si determini la maggiore rappresentatività comparata in mancanza di una disciplina normativa e come si individui il CCNL di riferimento tra i vari esistenti nel medesimo settore.
Va infatti avvertito che la norma richiama non uno ma vari CCNL leader nell’ambito dello stesso settore (ad es. metalmeccanico) avuto riguardo altresì (oltre che al settore) «alla categoria produttiva di riferimento, nonché all'attività principale o prevalente esercitata, alla dimensione e alla natura giuridica del datore di lavoro» (si tiene conto perciò delle piccole imprese, della natura artigiana o cooperativa dell’impresa).
Lo stesso concetto di trattamento complessivo riveste poi vari significati essendo utilizzato in sede giurisprudenziale come sinonimo di trattamento di fatto (erogato in busta paga al lavoratore) proprio allo scopo di evitare la comparazione tra i vari istituti salariali, in relazione alle singole componenti del trattamento corrisposto. Basti citare la giurisprudenza (Cass. n. 3816 del 15/02/2021, Corte costituzionale 4.4.2012 n. 120). secondo cui il giudizio sulla conformità di un trattamento all’art. 36 Cost. non può essere svolto per singoli istituti, ma occorre valutare l’insieme delle voci che compongono il trattamento complessivo del lavoratore in un arco temporale di una qualche significativa ampiezza (v. anche Corte cost. sentenze nn. 366 e 287 del 2006, n. 470 del 2002 e n. 164 del 1994).
Si tratta di una nozione che non risulta coincidente (se non è esattamente contraria) con quella che si utilizza all’interno dell’art.7 che parla di un trattamento che mira a garantire un trattamento proporzionato alla quantità e qualità del lavoro svolto, sulla base delle voci comuni erogate secondo il CCNL a tutti i lavoratori (e non allo specifico lavoratore sulla base del trattamento individuale).
Il trattamento individuale rileva comunque ai soli fini del godimento dei bonus come dispone l’art. 7, 5 comma «l'accesso ai benefici previsti dal presente decreto è consentito in caso di trattamento economico individuale corrisposto non inferiore al trattamento economico complessivo determinato ai sensi del presente articolo».
Inoltre, secondo l’art.9, 4° comma è demandato al CNEL il compito di «estrarre dai contratti collettivi depositati il trattamento economico complessivo ivi contenuto».
Risolvere i tanti problemi e le incertezze indotti dalla varietà dei criteri esistenti in materia resterebbe comunque a carico di chi agisce in giudizio ai sensi dell’art.7.
Incertezze che derivano anzitutto dalla mancanza dell’efficacia erga omnes della contrattazione, dalla parcellizzazione della contrattazione di categoria (con la presenza di più di mille contratti collettivi), dall’esistenza di nozioni differenti di retribuzione (sul terreno previdenziale e sul terreno lavoristico); dalla mancanza di una legge sulla nozione di rappresentatività sindacale (che dica cioè con certezza quali siano le organizzazioni maggiormente rappresentative) presupposta nella normativa di rinvio alla contrattazione; dalla mancanza di una definizione legale del trattamento economico garantito dall’art.36 della Cost. (il minimo, il complessivo, quello integrale).
Manca pure un criterio certo su cosa e come operare il confronto tra i diversi valori. Non è chiaro nemmeno se i poteri giudiziali in materia afferiscono alla mera equità del giudice e se coinvolgano problemi di diritto, e via dicendo. E non c’è univocità di vedute sulla ripartizione degli oneri della prova. Ad es. secondo Cass. n. 3816 del 15/02/2021 il lavoratore che pretenda un compenso adeguato al lavoro svolto ex art 36, oltre a provare il lavoro svolto, «è tenuto a fornire anche gli elementi necessari per verificare la inadeguatezza del trattamento economico ricevuto, rispetto al parametro di cui all'art. 36 Cost.». Laddove invece secondo Cass. n. 23118/25 una simile tesi sarebbe erronea «ove si consideri che gli oneri assertivi e probatori delle parti riguardano unicamente i fatti e non anche i giudizi circa la loro conformità o la loro difformità rispetto a determinate norme. In altre parole, ove il lavoratore rivendichi la retribuzione prevista da un contratto collettivo che assume coerente all’attività in concreto esercitata dal datore, rientra nei compiti del giudice, tenuto ad applicare la norma inderogabile di cui all’art. 36 Cost., procedere alla comparazione (il cui onere i giudici di appello hanno impropriamente addossato al lavoratore), tra il trattamento economico riservato dal contratto “innaturale” applicato al rapporto e quello garantito dal contratto collettivo del settore economico o categoria affine, allo scopo di stabilire la conformità della retribuzione ai parametri di proporzionalità commisurata non solo alla quantità del lavoro svolto, ma anche alla sua qualità».
A fronte di questo quadro magmatico va pure tenuto presente che i lavoratori che agiscono in giudizio sono sempre una esigua minoranza rispetto a quelli che ne avrebbero diritto; mentre l’obiettivo che l’ordinamento dovrebbe promuovere deve essere anzitutto quello di tutelare integralmente ed ex ante i diritti di tutti; non di lasciare alla parte economicamente più forte la libertà di dettarsi le regole più convenienti per sé, per poi concedere alla parte economicamente più debole (che abbia la forza di agire in giudizio) una riparazione postuma, selettiva e sempre parziale.
Per una maggiore garanzia ed effettività della tutela salariale occorrerebbero quindi chiarezza e semplificazione e servirebbero regole nuove in materia di rappresentatività, efficacia erga omnes della contrattazione di categoria, salario minimo legale su base oraria indicizzato all’inflazione reale.
Questa effettività non può attribuirsi alla regola di mero rinvio alla contrattazione collettiva maggiormente rappresentativa, la quale, come più volte detto, esiste da anni in molti settori (ad es. per i lavoratori delle cooperative e degli appalti). E non ha reso più “giusto” il trattamento retributivo dei lavoratori non avendo impedito che proprio in questi settori lo sfruttamento dei lavoratori arrivasse a livelli elevati o che proliferasse la contrattazione pirata negli stessi o in altri settori.
Questo decreto da solo non risolverà perciò il problema della povertà retributiva; né potrà risolvere il problema della contrattazione pirata; la quale dunque, non sparirà perché non è posta (né può essere posta ex art. 39, primo comma Cost.) fuori dal perimetro dell’ordinamento dal d.l. n. 62/2026, tanto meno ai fini della parte obbligatoria ed economica non direttamente riferibile ad un trattamento economico complessivo.
È sufficiente allo scopo che il datore di lavoro non si iscriva (ne ha facoltà) alle associazioni comparativamente più rappresentative che hanno stipulato i contratti collettivi richiamati dalla norma e non può essere obbligato ad applicare (direttamente) il trattamento economico complessivo.
Perché il salario giusto divenga un criterio veramente innovativo occorre pure che cambi radicalmente l’interpretazione sui contenuti oggettivi del salario costituzionale dell’art.36; altrimenti, in mancanza della normativa sulla rappresentatività sindacale e sull’efficacia vincolante della contrattazione, quel rinvio potrà valere, secondo la tralaticia giurisprudenza, solo nei limiti del «trattamento minimo» costituzionale, sicché tutto il resto del compenso dovuto al lavoratore diventa (come la parte non economica) materia derogabile attraverso la contrattazione liberamente scelta dai datori di lavoro, anche sottoscritta da sindacati scarsamente rappresentativi.
[1] G. Fontana, Potere Collettivo, Costituzione, nuovi Conflitti, Franco Angeli, Milano, 2025.
[2] Ivana Santoro, Il trattamento economico normativo dei lavoratori negli appalti privati: “ritorno... alla legge?”, in RGL, 2024, 281 e ss.
[3] Analoga considerazione vale ovviamente per il c.d. “salario giusto” stabilito con l’art. 7 del d.l. 30.4.2026 n. 62 di cui si dirà oltre.
[4] Molto critici sono stati i due ex presidenti dell’INPS, gli economisti proff.ri Boeri e Tridico, rispettivamente su La Repubblica del 30.4.2026 e su Il Fatto Quotidiano del 1.5.26; mentre una valutazione positiva è venuta dai proff.ri di diritto del lavoro Albi, Bavaro, Bellavista, D’Onghia, Orlandini, Brevi considerazioni sul decreto lavoro n.62/206, in Il diario del lavoro on line. Pure critici l’Avv. Vincenzo Martino in Il Governo, il salario giusto e la truffa delle parole, in volerelaluna.it e i due proff.ri Barbieri e Voza, su Il Fatto Quotidiano dell’8.5.26.