1. Un nuovo fermo di polizia
Ci sono dei “particolari” di un dipinto – uno scorcio di panorama, una figura, una piccola scena di vita – che catturano prepotentemente l’attenzione dell’osservatore e divengono più noti e studiati del vasto quadro che li contiene.
Con ogni probabilità sarà questa la sorte che toccherà – anche se in concorso con il “premio” agli avvocati per i rimpatri[1] - al fermo preventivo di polizia introdotto nell’ordinamento dall’ennesimo decreto sicurezza: il d.l. 24 febbraio 2026, n. 23 recante: «Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di attività di indagine dell’autorità giudiziaria in presenza di cause di giustificazione, di funzionalità delle forze di polizia e del Ministero dell’Interno, nonché di immigrazione e protezione internazionale».
Intendiamoci: l’istituto giunge buon ultimo nel lungo rosario di misure repressive e preventive sgranato dalla maggioranza di governo nei decreti sicurezza che si sono succeduti nel corso della legislatura.
Eppure, nonostante i precedenti possano mitigare la sorpresa per questa ennesima escogitazione, il fermo preventivo rischia di divenire un emblema del diritto della destra che catalizza l’attenzione e suscita inquiete riflessioni ben al di là del mondo dei giuristi.
La misura è uno dei tanti frutti del mantra della sicurezza, incessantemente alimentato nelle polemiche politiche quotidiane, sia pure con diversi accenti, dalle forze politiche di maggioranza e di opposizione.
Un mantra che ha offerto il destro alla maggioranza di governo per promuovere la proliferazione incontrollata – sempre a mezzo di decreti legge – di reati, aggravanti ed aumenti di pena e una legislazione “di” polizia e “per” la polizia, con l’evidente intento di fidelizzare e politicizzare gli appartenenti agli apparati di sicurezza.
2. La rigorosa tutela della libertà personale nella Costituzione
La stella polare in tema di libertà personale è l’art. 13 della Costituzione che recita: «Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge»
Ed aggiunge: «In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l'autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto».
Questo esordio scolastico, con la citazione per esteso di norme della Costituzione, non è un segno di pedanteria.
Rileggere la normativa costituzionale in materia di libertà personale - con la sua puntigliosa precisione e le sue dettagliate prescrizioni – vale a ricordare il valore assoluto attribuito alla tutela di questa libertà da parte dei legislatori costituenti che, anche quando non avevano subito direttamente la repressione fascista, erano stati testimoni di prassi di polizia che della libertà dei cittadini avevano fatto strame e di tali prassi non intendevano consentire in alcun modo la ripetizione.
A fronte di un dettato costituzionale così rigoroso non è dunque ammessa alcuna disinvoltura interpretativa né si può dar prova di una sensibilità istituzionale attenuata.
Eppure, a dettare la linea della più recente produzione normativa in tema di interventi di polizia incidenti sulla libertà personale sono proprio la disinvoltura politica e l’attenuata sensibilità istituzionale della maggioranza di governo che si sono manifestate tanto nell’approvazione del fermo preventivo di polizia quanto nella prosecuzione della china pericolosa della proliferazione delle ipotesi di flagranza differita[2].
Grazie a queste norme ed in nome della costante “emergenza sicurezza”, alla polizia è attribuito il potere di adottare direttamente interventi limitativi sulla libertà personale, confinando l’autorità giudiziaria ad un ruolo che, in più occasioni, rischia di essere solo formale.
Guardiamola allora più da vicino la nuova misura del fermo di prevenzione per delinearne la fisionomia e individuarne i profili problematici, rinviando ad altri scritti già pubblicati[3] o ancora in cantiere la complessiva ricostruzione del quadro di insieme della politica penale della destra.
3. L’esile e generica regolamentazione del fermo
La norma istitutiva del fermo preventivo prevede il potere di ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza di accompagnare presso gli uffici di polizia – in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico –persone per le quali, in relazione a specifiche circostanze di tempo e di luogo e sulla base di elementi di fatto (anche desunti dal possesso di armi o strumenti atti ad offendere, dall’uso di petardi, caschi o mezzi che rendono difficoltoso il riconoscimento della persona o da precedenti penali o segnalazioni di polizia per reati di violenza in pubbliche manifestazioni) «sussista un fondato motivo di ritenere che pongano in essere condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione»[4].
Il fermo può essere mantenuto «per il tempo strettamente necessario ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia e comunque non oltre le dodici ore», dandone immediatamente notizia al pubblico ministero che può ordinare il rilascio del fermato e che dovrà essere tempestivamente informato dell’ora del rilascio posto in essere dalla polizia.
Si è dunque di fronte ad una misura preventiva che attua una temporanea restrizione della libertà personale, anticipando la soglia di tutela della pubblica sicurezza e dell’ordine pubblico, con la finalità di impedire fenomeni di violenza collettiva in occasioni di manifestazioni pubbliche.
Alla base della misura sta una (attenta? meditata? la legge dice «fondata») valutazione degli operatori di pubblica sicurezza che il soggetto fermato possa realizzare condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento di una manifestazione pubblica.
La sbandierata bontà degli intenti ispiratori della misura e la decantazione dei suoi effetti benefici sull’ordinato e pacifico svolgimento delle manifestazioni non esimono però da una analisi critica che raffronti il nuovo istituto all’esigente dettato costituzionale in tema di libertà personale e contempli le controindicazioni ed i rischi di abusi connessi alla misura.
4. Affinità e (profonde) differenze con il «fermo per identificazione» del 1978
L’istituto ora introdotto è costruito sulla falsariga di un’altra misura di polizia amministrativa introdotta peraltro in un momento storico segnato dall’emergenza del terrorismo: il fermo per identificazione, ovvero l’accompagnamento coattivo per finalità di identificazione previsto dall’art. 11 del d.l. n. 59 del 1978 convertito nella legge n. 191 del 1978.
Tale fermo è applicato nei confronti di «chiunque, richiestone, rifiuta di dichiarare le proprie generalità» oppure quando vi siano sufficienti indizi che la persona richiesta della propria identità personale abbia reso dichiarazioni false o abbia esibito falsi documenti di identità.
In questa ipotesi il «trattenimento» deve durare il tempo strettamente necessario alla identificazione e comunque non può superare le ventiquattro ore. Di esso deve essere data immediata notizia al Procuratore della Repubblica che può ordinare il rilascio immediato della persona accompagnata mentre deve essere tempestivamente informato del rilascio posto in essere dalla polizia[5].
Nonostante le affinità e l’apparente simmetria tra i due istituti, il fermo per identificazione si differenzia profondamente dal fermo preventivo di polizia perché sono chiare e specifiche le condizioni che giustificano la misura – il rifiuto di dichiarare le generalità o il sospetto di false dichiarazioni o dell’esibizione di falsi documenti – ed altrettanto chiaro e specifico è lo scopo del trattenimento: l’identificazione dell’accompagnato, che, una volta avvenuta, segna la fine della misura.
Ed è appunto in ragione di queste sue caratteristiche (oltre che per la breve durata della restrizione di libertà: due ore e mezza) che, nel caso Sarigiannis c. Italia, il fermo di identificazione ha superato il vaglio della Corte Edu che non ha ravvisato il contrasto della norma italiana con il principio sancito dall’art. 5 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo a condizione che la privazione della libertà personale sia rigorosamente limitata al tempo necessario all’ identificazione[6].
Come si vedrà in seguito le condizioni e le finalità del fermo di prevenzione sono molto più generiche ed indeterminate, con l’effetto di rendere problematica la compatibilità della misura con una pluralità di norme costituzionali e con l’art. 5 della Convenzione Edu.
5. La vigilanza del pubblico ministero nel corso del fermo e l’eventuale giudizio ex post sulla legittimità della misura
Sembra evidente che la misura dell’accompagnamento negli uffici di polizia e del trattenimento sino a dodici ore in occasione di manifestazioni pubbliche sia da considerare come una misura di polizia amministrativa che comporta una restrizione della libertà personale, ricadendo nelle previsioni dell’art. 13 della Costituzione.
Occorre perciò che sia garantita la legalità sostanziale e procedurale del fermo di prevenzione al fine di scongiurare forme di utilizzo arbitrario del potere di polizia ed i sempre possibili abusi.
Sul piano procedurale il legislatore – come già previsto per il fermo di identificazione – affida la garanzia della libertà personale alla tempestiva vigilanza del pubblico ministero che - operando come organo di giustizia e come primo presidio della libertà personale del cittadino - deve essere immediatamente informato delle fasi e dei tempi delle operazioni di polizia ed ha il potere di disporre l’immediato rilascio del fermato.
Il valore della vigilanza di un pubblico ministero “informato” non può essere sottovalutato; ma la sua pregnanza dipenderà in larga misura dalla precisione delle informazioni ricevute e dalla qualità della motivazione adottata dalla polizia, che non sia limitata alla ripetizione di formule di stile riproduttive del dettato legislativo[7].
Comunque, ad avviso di chi scrive, la vigilanza del pubblico ministero nel corso del fermo – che potrebbe rivelarsi utile per evitare pericolosi e generalizzati sconfinamenti nel ricorso alla misura di prevenzione - non può rappresentare l’unica forma di controllo di legalità in materia di fermo.
La persona che ritenga di essere stato illegittimamente sottoposto ad un fermo preventivo può ben essere interessato a rivolgersi al giudice per far valere l’illegittimità della misura disposta nei suoi confronti anche al fine di evitare che essa venga reiterata in occasione di successive manifestazioni pubbliche sulla base di presupposti rivelatisi erronei o privi di fondamento (si pensi al caso del richiamo di precedenti penali inesistenti o inconferenti o di segnalazioni di polizia scarsamente attendibili).
Quale sia il giudice competente ad accertare, su istanza dell’interessato, la legalità del fermo non è – nel silenzio della legge – questione di facile soluzione, da affidare al prudente apprezzamento dei giudici.
Ma il candidato naturale a decidere di una materia nella quale sono coinvolti diritti soggettivi incisi da provvedimenti limitativi della libertà sembra essere il giudice monocratico penale.
Sempre possibile, infine, il ricorso alla Corte Edu, già adita nel caso, prima ricordato, Sarigiannis c. Italia, riguardante l’applicazione del fermo di identificazione.
6. Gli obblighi di verbalizzazione e di motivazione della polizia
Tanto il controllo di legalità del pubblico ministero nel corso del fermo quanto un eventuale giudizio successivo sulla legittimità del provvedimento impongono che l’operato della polizia e le motivazioni adottate per la misura preventiva siano verbalizzate.
Al riguardo il CSM, nel parere reso sul decreto in esame[8], dopo aver constatato l’assenza di esplicite previsioni in tema di verbalizzazione degli atti compiuti nel corso del fermo, ha sostenuto che «il legislatore...dovrebbe introdurre specifici obblighi…di verbalizzazione e di motivazione dell’operato della p.g. operante, di guisa tale da consentire all’Autorità giudiziaria (individuata nel caso di specie, nel P.M.) di effettuare un effettivo controllo di legalità» …. aggiungendo poi che «motivi di garanzia inducono ….. a ritenere che il soggetto fermato dovrebbe avere diritto ad ottenere il rilascio di copia del verbale, anche laddove il controllo non abbia portato al sequestro di oggetti indebitamente portati come armi, oggetti atti ad offendere e tutti gli altri menzionati nella norma sul fermo.»
A ben guardare gli obblighi di verbalizzazione e di motivazione del proprio operato da parte della polizia operante appaiono ineludibili (anche in assenza dell’”intervento chiarificatore” sul tema della verbalizzazione in sede di conversione auspicato nel parere del CSM) in quanto solo il loro adempimento può garantire la verifica dell’esistenza delle condizioni del fermo previste dalla legge e con essa un accettabile livello di legalità della misura preventiva.
Ad oggi non risulta che siano state rese note le modalità seguite dalla polizia e dal pubblico ministero nella prima applicazione del fermo di prevenzione avvenuta per la manifestazione anarchica del 29 marzo di commemorazione dei due militanti morti nell’esplosione del 19 marzo, manifestazione che era stata vietata dalla Questura.
La stampa si è limitata a dare notizia del fatto che «91 persone ritenute pericolose e sospette, valutati i presupposti per il fermo preventivo condivisi dal pm di turno, sono state accompagnate negli uffici della Questura per il fotosegnalamento e l’eventuale adozione dei fogli di via obbligatori»[9]. Ma, anche in assenza di più dettagliate informazioni, si può ritenere che dei fermi siano stati redatti verbali di polizia, contenenti, tra l’altro, le motivazioni alla base dei provvedimenti.
Comunque, in futuro, le prassi adottate da polizie e Procure dovranno essere rese note ed attentamente monitorate per garantire che, nella realtà effettuale, il fermo di polizia non assuma connotati ancora più discutibili di quelli derivanti dalla sua disciplina legislativa.
Così come dovrà essere attentamente analizzato l’impatto della nuova misura sull’organizzazione delle Procure e sulle modalità con cui dovranno essere gestite le informazioni relative ai fermi provenienti dalla polizia.
Una evenienza che non potrà essere adeguatamente fronteggiata se non adottando un puntuale protocollo operativo, disposizioni sui turni dei magistrati e regole di controllo e di validazione dei fermi.
7. Condizioni e finalità del fermo di prevenzione
Quando, dai profili procedurali, si passa ad esaminare il tema cruciale delle «condizioni» per l’applicazione del fermo preventivo e del suo «scopo» dichiarato, si constata che entrambi questi elementi della misura risultano - almeno in parte - generici ed indeterminati.
Come si è in precedenza accennato, la norma istitutiva del fermo richiede che vi sia «un fondato motivo di ritenere» che il fermato possa porre in essere, nel corso della manifestazione, condotte di pericolo concreto per la sicurezza.
Il punto è che la valutazione prognostica degli operatori di polizia appare ancorata a dati - «specifiche circostanze di tempo e di luogo» ed «elementi di fatto» - di assai diversa consistenza e pregnanza.
Si potrà discutere in linea di principio se il possesso di strumenti atti ad offendere, l’utilizzo di caschi o il ricorso a mezzi di travisamento giustifichino una temporanea privazione della libertà e la conseguente preclusione della partecipazione ad una manifestazione pubblica di persone che, al momento del fermo, non hanno commesso alcun reato; ma è certo che si tratta di dati verificabili e documentabili con il sequestro degli oggetti menzionati dal legislatore.
Va però ricordato che il fermo preventivo di polizia non è ancorato esclusivamente a questi controllabili indicatori di rischio ma può essere deciso ed attuato anche sulla base di più generiche «circostanze di tempo e di luogo» e di altrettanto generici «elementi di fatto».
Circostanze ed elementi, diversi ed ulteriori rispetto a quelli prima menzionati che vengono indicati dal legislatore solo a titolo esemplificativo e non esaustivo.
A dare contenuto e sostanza alle formule genericissime della normativa saranno dunque gli ufficiali ed agenti di polizia in servizio di ordine pubblico durante le manifestazioni, che opereranno in un regime di piena discrezionalità.
Analoghe valutazioni valgono per gli indicatori di pericolosità desumibili dalla storia penale dei manifestanti.
Se i precedenti penali per reati di violenza in manifestazioni pubbliche potranno essere verificati dal pubblico ministero destinatario delle informazioni sul fermo (che dovrà controllare se si tratti di condanne definitive e, in caso contrario, decidere quale valore attribuire alla presunzione di innocenza), il riferimento alle «segnalazioni di polizia» rischia di far ricadere il fermo in un regime di assoluta discrezionalità (come sa chiunque abbia potuto constatare la genericità e la vaghezza che spesso caratterizzano tali segnalazioni).
All’indeterminatezza sulle «condizioni» giustificatrici del fermo fa da pendant l’indeterminatezza sullo «scopo» della misura.
Un dato, questo, di estrema rilevanza se non altro perché, una volta raggiunto lo scopo, il fermo di prevenzione dovrebbe cessare.
Al riguardo la legge usa la formula, vaga ed onnicomprensiva di «accertamenti di polizia», senza alcuna ulteriore precisazione, con l’effetto di non collegare la durata del fermo allo svolgimento di ben individuati adempimenti amministrativi.
In realtà il riferimento al compimento di accertamenti polizia rappresenta poco più di una foglia di fico destinata a mascherare la reale finalità della misura: l’allontanamento dalle manifestazioni di soggetti considerati pericolosi[10].
8. I sospetti di incostituzionalità. I diritti a rischio
Così ricostruito, il fermo preventivo di polizia appare istituto per più versi problematico.
Da un lato, in ragione delle complessive caratteristiche sin qui descritte e dell’amplissima discrezionalità attribuita alle polizie, il fermo si presta ad applicazioni eccessive ed indiscriminate ed a sempre possibili abusi.
Dall’altro lato, sempre per le sue peculiarità, l’istituto si pone in rotta di collisione con diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione.
In primo luogo è ravvisabile un contrasto tra la normativa del fermo preventivo ed il diritto alla libertà personale, sancito dall’art. 13 della Carta, che rischia di essere indebitamente limitato ed inciso da un provvedimento che non riveste i caratteri di tassatività che devono connotare ogni misura che comporta la privazione della libertà.
Analoghe considerazioni valgono quando si raffronti la disciplina del fermo di prevenzione con l’art. 5 della Convenzione EDU che consente restrizioni della libertà personale solo in ipotesi tassative e con effettive garanzie di controllo.
Inoltre, poiché il fermo preventivo impedisce – nella più gran parte dei casi sulla base di meri sospetti – la partecipazione a manifestazione dei soggetti ritenuti pericolosi, esso può tradursi in una indebita compressione del diritto di riunione e del diritto di manifestazione del pensiero sanciti dagli artt. 17 e 21 della carta costituzionale.
Al riguardo si è opportunamente ricordato come la giurisprudenza costituzionale abbia chiarito che tali diritti «pur avendo portata ed efficacia fondamentali, possono incontrare dei limiti quando il loro esercizio si traduca in comportamenti che turbino l’ordine pubblico o ledano altri interessi costituzionalmente tutelati»; ma deve trattarsi di «comportamenti che, in relazione alle circostanze di tempo, di modo e di luogo, risultino in concreto idonei a produrre un evento pericoloso per l’ordine pubblico, ossia in presenza di un pericolo effettivo ed attuale, non meramente ipotetico e presunto»[11].
Non basta dunque una valutazione prognostica, per di più ancorata a indici vaghi e generici, ad autorizzare la compressione, oltre che della libertà personale, anche del diritto di manifestare giacché ciò finirebbe «con il criminalizzare la forma collettiva di manifestazione come tale»[12].
Dopo il “diritto penale del nemico” che ha scelto come bersagli della repressione penale quanti vivono nel disagio sociale, gli irregolari, i dissenzienti, i protestatari, gli alternativi e, naturalmente, i migranti e dopo il “diritto penale dell’amico”, volto ad attuare la depenalizzazione dei reati dei colletti bianchi, con il fermo preventivo di polizia, il governo della destra compie un passo in avanti sul terreno della gestione “amministrativa” e “preventiva” della sicurezza, generando forti tensioni sul versante di diritti fondamentali dei cittadini ed imprimendo una ulteriore curvatura autoritaria al nostro ordinamento.
Naufragate o accantonate le tre “grandi” riforme istituzionali messe in campo nell’attuale legislatura – la riforma costituzionale della magistratura, l’autonomia differenziata e il premierato – la politica istituzionale del governo e della sua maggioranza è ormai caratterizzata solo dal diritto penale e dal diritto di polizia.
Un bilancio che non è azzardato definire molto problematico.
[1] Sull’art. 30 bis del dl n. 23 del 2026, v. M. Serio, Un “premio” per i rimpatri. Ma l’avvocato è il garante dei diritti del cliente, non un ausiliario del governo, in Questione giustizia on line, 21.4.2026, https://www.questionegiustizia.it/articolo/un-premio-per-i-rimpatri-ma-l-avvocato-e-il-garante-dei-diritti-del-cliente-non-un-ausiliario-del-governo
[2] Sulla flagranza differita che l’art. 8, del decreto n. 23/2026 estende alla sfera della sicurezza stradale cfr. K. La Regina, Flagranza differita: tra dinamiche operative e tutela dei diritti fondamentali, in Questione giustizia trimestrale, n. 3 del 2025 pp. 181 e ss. e S. Tognazzi, Flagranza differita: nuove ipotesi applicative e persistenti dubbi di legittimità costituzionale, in Questione giustizia trimestrale, n. 3 del 2025 pp. 187 e ss.
[3] Il riferimento è al n. 3/2025 di Questione giustizia trimestrale intitolato Il diritto penale della destra.
[4] Il nuovo istituto è regolato dall’art. 7, comma 2, del decreto legge n. 23/2026 che ha introdotto nel d.l. 21 marzo 1978 n. 59 (conv. nella legge 18 maggio 1978, n. 191) l’art. 11 bis contenente la disciplina del fermo preventivo di polizia. Nel corso dell’esame in Senato è stata poi introdotta una norma relativa al fermo preventivo dei minori che prevede che l’informazione su tali fermi sia data al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni e che della misura siano informati gli esercenti la responsabilità genitoriale.
[5] La Corte di cassazione ha indicato i confini che rendono legittimo il ricorso al fermo di identificazione sostenendo, tra l’altro, che è legittimo l’uso della forza fisica ove venga opposta resistenza, anche passiva, all’accompagnamento; l’uso della forza deve però essere rigorosamente proporzionato al tipo ed al grado della resistenza opposta (Cass. Pen. Sez. VI, sent. n. 22529/2015; Cass. Pen. Sez. V, sent. n. 38229/2008).
[6] Così Corte Edu, Sez. II, 5,4,2011 n. 14569 Sarigiannis c. Italia. In tale giudizio dinanzi alla Corte Edu l’Italia è stata però condannata per la violazione dell’art. 3 Cedu in relazione all’uso eccessivo della forza da parte di alcuni agenti di polizia all’aeroporto di Fiumicino.
[7] Nettamente critico verso questa soluzione O. Mazza, Dal pre-crimine al PM organo di giustizia: le aporie della sicurezza, in Il Riformista, 16 aprile 2026, che scrive al riguardo: «Il legislatore ha scelto di far intervenire il PM che è sì un magistrato, ma non un giudice, mentre nella giurisprudenza costituzionale “solo la riserva di giurisdizione ha il fine precipuo di sottrarre le persone ad arbitri resi possibili dalla formulazione delle norme limitative della libertà” (Corte cost. sent. n. 20 del 2026)».
[8] Il testo del Parere del CSM sul decreto legge 24 febbraio 2026 n. 23 si legge in Questione giustizia on line, 17.4.2026, https://www.questionegiustizia.it/articolo/csm-vi-commissione-parere-sul-d-l-24-febbraio-2026-n-23-cd-decreto-sicurezza
[9] Il Sole 24 ore, Ed. On line, Redazione di Roma, 29 marzo 2026.
[10] P. Bernardoni, Decreto sicurezza (DL 24 febbraio 2026, n. 23): una breve analisi dei profili penali e processuali, in Sistema penale, 3 marzo 2026.
[11] Così, S. Sfalanga, Il “nuovo” fermo preventivo di polizia. La sicurezza come grammatica di governo del rischio, in Giustizia Insieme, 16 aprile 2026.
[12] Così Corte cost. n. 126 del 1985 nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 180, comma primo, del codice militare di pace.