1. L’impronta autoritaria, insita nel metodo governativo di introdurre nuove fattispecie penali che mirano a reprimere i problemi sociali anziché cercare di risolverli (secondo una curvatura che caratterizza la profluvie di “decreti sicurezza” succedutisi nel tempo), ha trovato l’ennesima conferma nel d.l. 22 ottobre 2026, n. 190 (Disposizioni ulteriori in materia di sicurezza pubblica e contrasto alla criminalità minorile), che si accompagna questa volta anche ad inedite previsioni con le quali viene stravolto l’istituto del decreto ingiuntivo disciplinato dagli artt. 633 e segg. c.p.c.
In base all’art. 5 del d.l. in considerazione, quando il minore, anche non imputabile, partecipa alla commissione di fatti costituenti uno o più reati di cui all'articolo 10, comma 6-quater, del d.l. n. 14/2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 48/ 2017, oppure di cui agli articoli 419, 420, 420-bis, 635.1 del codice penale, all'esercente la responsabilità genitoriale si applica la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 500 a 1.000 euro (raddoppiata in caso di reiterazione della condotta da parte del minore), salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto (commi 1-2).
Il prefetto, nell’emettere l’ordinanza di ingiunzione di cui ai commi 1 o 2, può ordinare all’esercente la responsabilità genitoriale sul minore il pagamento di una somma a titolo di risarcimento dei danni cagionati, in conseguenza dei fatti di cui al comma 1, a beni appartenenti allo Stato, alle Regioni o a enti locali in favore dei medesimi enti. La liquidazione del danno è effettuata dal prefetto sulla base degli atti (comma 5).
In base, infine, al comma 7 dell’art. 5, il soggetto privato che abbia subito danni in conseguenza delle condotte sopra indicate, «può presentare ricorso per decreto ingiuntivo, ai sensi degli articoli 633 e seguenti del codice di procedura civile, sulla base dell'ordinanza di ingiunzione di cui ai commi 1 e 2 e degli atti sui quali la stessa si fonda, nonché tramite allegazione di consulenza tecnica di parte in relazione alla stima dei danni medesimi. L’ordinanza, gli atti e i documenti indicati al primo periodo sono considerati prove scritte ai sensi dell’articolo 634 del codice di procedura civile. Il decreto ingiuntivo è provvisoriamente esecutivo ai sensi dell’articolo 642 del medesimo codice».
2. Nella disciplina vigente fino a pochi giorni fa, l’impianto della tutela sommaria non cautelare approntata dal legislatore per il tramite del decreto ingiuntivo era legato all’esistenza di un rapporto diretto tra colui che (qualificandosi come creditore di «una somma liquida di denaro o di una determinata quantità di cose fungibili», ovvero come avente diritto «alla consegna di una cosa mobile determinata»), richiede il provvedimento, e colui (qualificato come debitore) nei cui confronti il provvedimento viene richiesto. In base alla stessa disciplina, al di fuori delle ipotesi di procedimento monitorio “puro”[1], il decreto ingiuntivo non può essere fondato sulla sola affermazione di essere creditore, dovendo la domanda essere accompagnata da documenti che si innestano direttamente nel rapporto negoziale tra creditore e debitore, con possibilità di concessione della provvisoria esecuzione in presenza della documentazione qualificata di cui all’art. 642, primo comma c.p.c. ovvero (art. 642, secondo comma c.p.c.) di pericolo di grave pregiudizio o di documentazione sottoscritta del debitore, comprovante il diritto fatto valere.
In radicale contrasto con tale impianto,
- la nuova fattispecie di decreto ingiuntivo viene estesa, in funzione risarcitoria, oltre l’ambito delle somme liquide e delle cose certe e determinate e di un preesistente rapporto negoziale;
- l’ipotetico danno viene liquidato sulla base di una consulenza di parte, formata a proprio favore dallo stesso presunto creditore al di fuori del processo e senza contraddittorio;
- l’ingiunzione emessa dal prefetto, pur essendo soggetta ad opposizione secondo il disposto dell’art. 5, sesto comma, viene assunta, unitamente alla consulenza di parte ed agli atti sulla cui base è stata emessa l’ingiunzione prefettizia (quali atti? di che contenuto? da chi provenienti? in qual modo accessibili? coperti da segreto istruttorio?) come “prova scritta” ex art. 634 c.p.c.
Per di più tale decreto verrebbe concesso con efficacia provvisoriamente esecutiva, con buona pace, tra l’altro, del principio secondo cui per ottenere un risarcimento il danneggiato deve provare l’evento dannoso, la sua ingiustizia, la responsabilità del danneggiante, il nesso di causalità e l’esistenza di un danno risarcibile.
3. L’intento di proporsi alla collettività come un Governo capace di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, ha prodotto una nuova alterazione dell’ordinamento giuridico. E ciò, ancora una volta, con provvedimenti tanto enfatici, quanto:
- elusivi, come si è detto, dei problemi sociali cui si ritiene di rispondere reprimendoli, anziché farsene carico,
- e velleitari rispetto agli stessi obiettivi perseguiti.
Con riguardo alla nuova fattispecie di decreto ingiuntivo introdotta dal d.l. n. 190/2026, non può non rilevarsi, infatti, come in sede di opposizione ex art. 645 c.p.c. e nel contradditorio delle parti le c.d. “prove scritte” contemplate dall’art. 5, comma 7 potrebbero venir meno, ad esempio, a seguito di impugnazione con esito favorevole dell’ordinanza-ingiunzione del prefetto[2], ovvero di accertata infondatezza della consulenza di parte o ancora per effetto di una più approfondita valutazione del nesso causale rispetto ad un atto amministrativo comunque sindacabile dal giudice ordinario. Sarà invero comunque necessario offrire dimostrazione del nesso causale fra la azione del minore e l’evento dannoso: a tal fine, non può evidentemente considerarsi sufficiente il fatto che il minore abbia partecipato alla manifestazione, occorrendo fornire la prova che egli abbia agito (non genericamente scendendo in piazza, quanto invece) cagionando lo specifico danno reclamato. E se tale prova appare ardua in sede di merito, ancor più lo sarà nella fase monitoria, tanto più considerando che l’esposizione dei fatti singoli, dei danneggiamenti, dei nomi delle persone che li hanno attuati, raramente si riscontra nei normali provvedimenti amministrativi sanzionatori.
Non sembra dunque azzardato ritenere che (nonostante il legislatore qualifichi come prova scritta ciò che tale non è, creando un ibrido del tutto inedito tra procedimento monitorio documentale e procedimento monitorio puro) l’eventuale azione iniziata con ricorso ai sensi del nuovo art. 5 d.l. n.190/2026 possa andare incontro ad un rigetto in sede di opposizione, o già in sede monitoria.
Può ben darsi (ed è anzi ragionevole ipotizzare) che i danneggiati, in considerazione dell’aleatorietà del risultato nonché tenendo conto della presumibile insolvibilità dei genitori del presunto danneggiante, si astengano dall’utilizzare il nuovo strumento. Un danneggiato che voglia essere risarcito e ritenga di poter confidare sulla solvibilità del debitore, sarà portato a considerare più utile seguire la via del giudizio ordinario, acquisire in quella sede le prove della responsabilità del danneggiante ed ottenere se del caso una c.t.u. per la quantificazione dei danni. Nel frattempo, però, ennesime previsioni normative presumibilmente del tutto inefficaci, finirebbero per aggravare ulteriormente le già affaticate strutture giudiziarie, mentre sulla singolare utilizzazione di un provvedimento prefettizio verrebbe ad innestarsi un potenziale, pericoloso assoggettamento della giurisdizione a logiche securitarie e ad organi di polizia.
E questo quando:
- l’art. 2048 cc già prevedeva la responsabilità dei genitori per il fatto illecito dei figli minori
- assai spesso nei procedimenti per reati commessi da minori le famiglie intervengono a livello economico, a volte anche oltre le loro possibilità, per risarcire il danno, nell’intento di procurare ai minori attenuanti, pene miti o addirittura il perdono giudiziale o la irrilevanza del fatto; al risarcimento spontaneo sono anche legate la messa alla prova e le possibilità di recupero e rieducazione legate alla mediazione penale ed ai percorsi di giustizia riparativa. Istituti questi ultimi, con particolare riguardo ai minori, forse più efficaci sotto il profilo preventivo rispetto alla minaccia di pene più aspre.
Tutto ciò rappresenta per il danneggiato una concreta possibilità di risarcimento senza la necessità di affrontare i costi di un decreto ingiuntivo e di una consulenza di parte, di incerto recupero – come si è detto - nel caso di impossidenza del minore e dei familiari.
4. La giurisprudenza Costituzionale, anche in considerazione della semplicità della prova, ha ritenuto legittima la procedura monitoria, con possibilità di ottenere la provvisoria esecutività nonostante la mancanza di un previo contraddittorio rispetto a fattispecie di responsabilità innestate su un precedente contatto fra le parti. Nulla di ciò si ritrova con riguardo al decreto ingiuntivo di cui si sta parlando che è relativo a fattispecie extracontrattuale e per il quale l’unica documentazione richiesta è costituita, come osservato, dall’ordinanza-ingiunzione del prefetto e da una «consulenza» predisposta, al di fuori di ogni controllo, dallo stesso presunto creditore.
La nuova procedura, come delineata, potrebbe quindi suscitare anche dubbi di costituzionalità: con riferimento all’art. 111 Cost., che sancisce il principio della parità delle parti e tutela il diritto al contraddittorio nel processo nonché all’art. 24, circa il diritto di difesa, in quanto nel processo vengono inserite “prove scritte” formate senza intervento della persona contro cui esse sono poi prodotte.
Per di più – con riferimento al principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 della Costituzione - lo strumento previsto dalla norma viene riservato ad una categoria soltanto dei danneggiati per effetto di reati commessi da minori (senza considerare, per esempio, gli assai più frequenti casi di danni arrecati da minori nella circolazione stradale).
Vero è che in numerose decisioni la Corte Costituzionale ha dichiarato la legittimità - relativamente al diritto di difesa - della previsione relativa alle ipotesi di tutela sommaria, ed ha ripetutamente affermato che i vantaggi attribuiti ad una parte in danno dell’altra consentono comunque al giudice di ristabilire l’equilibrio, anche se a posteriori in sede di contraddittorio differito; così come (con riferimento all’obiezione prospettata sotto il profilo dell’uguaglianza, obiezione che in realtà potrebbe prospettarsi riguardo a tutte le ipotesi di tutela sommaria) da tempo è stato messo in evidenza che le giustificazioni della tutela privilegiata attribuita ad alcuni soggetti costituiscono un posterius rispetto alla scelta del legislatore di favorire interessi considerati prevalenti.
Ma nel caso in discussione si assiste alla singolare novità di “prove scritte” formate, non si sa come, in sede di polizia, e riversate nel processo civile con (presunta) efficacia probatoria per il solo fatto di questa provenienza.
La circostanza che il giudice possa disattenderle, non fa venir meno il dubbio che sia stato attuato un nuovo strappo alle regole del giusto processo e all’assetto dello Stato di diritto.
[1] Come ad esempio nel caso di crediti relativi ad onorari per prestazioni giudiziali o stragiudiziali o rimborso di spese fatte da avvocati, ovvero a onorari, diritti o rimborsi spettanti ai notai a norma della loro legge professionale, oppure ad altri esercenti una libera professione o arte, per la quale esiste una tariffa legalmente approvata (art. 633, primo comma nn. 2 e 3 c.p.c., in relazione all’art. 636 c.p.c.). Tra i procedimenti monitori “puri” rientra altresì l’ingiunzione europea, che per altro non conosce la provvisoria esecuzione concessa inaudita altera parte.
[2] È da ritenere che il giudice del procedimento monitorio, ove la ritenga illegittima, possa disapplicare l’ordinanza del prefetto non ancora opposta ai sensi della legge n. 689/1981. Ma avendo il legislatore preso in considerazione tale ordinanza unicamente come «prova scritta ai sensi dell’articolo 634 codice di procedura civile», sembra giustificata la conclusione che - pur in pendenza di opposizione all’ordinanza prefettizia, ed anche nel caso in cui il relativo giudizio (che tra l’altro non prevede la partecipazione del danneggiato) si sia concluso con il rigetto del ricorso, non crei alcun vincolo in sede di opposizione a decreto ingiuntivo, potendo essa costituire oggetto di contestazione al pari di ogni altra «prova scritta» di cui alla norma del c.p.c. cui è stata fatto rinvio.
Lo scritto, elaborato in seno al gruppo del civile di Magistratura democratica, costituisce una versione più ampia del documento dell’esecutivo di M.D. in data 27 ottobre 2026.
Enrico Consolandi, Giudice del Tribunale di Milano
Gianfranco Gilardi, già presidente del Tribunale di Verona, componente del Comitato scientifico di Questione giustizia