Con una causa strategica promossa da Asgi e Cittadinanzattiva (con interventi adesivi delle associazioni A buon Diritto, ActionAid, Arci, Be Free, CILD, Giuristi Democratici, Psichiatria Democratica e Spazi Circolari) nel mese di maggio del 2024 era stato impugnato il Decreto del Ministero dell’Interno con il quale è stato approvato lo schema di capitolato di gara di appalto per la fornitura di beni e servizi relativi alla gestione e al funzionamento, tra l’altro, dei Centri di permanenza per i Rimpatri (d’ora in avanti, per brevità, CPR). Il ricorso è stato rigettato in primo grado dal Tar Lazio, ma di recente il Consiglio di Stato, con la sentenza del 7 ottobre 2025, n. 7839 ha infine dato ragione alle associazioni, annullando parzialmente lo schema di capitolato d’appalto nella parte in cui non garantisce livelli minimi di tutela del diritto alla salute e di prevenzione del rischio suicidario per le persone trattenute.
L’effetto immediato dell’annullamento del Decreto ministeriale è la perdita di efficacia della base legale su cui si fondano gli affidamenti della gestione dei CPR a favore dei soggetti privati per quel che riguarda i servizi relativi all’assistenza sanitaria: la decisione – che si pone tra l’altro nel solco della recente giurisprudenza costituzionale, in particolare la n. 96/2025 - implica che i bandi redatti sulla base di questo capitolato sono illegittimi, e di conseguenza, le persone trattenute nei CPR risultano essere non adeguatamente garantite sul versante dei propri diritti sanitari e, più in generale, alla salute.
La sentenza in commento merita particolare attenzione non solo perché attesta, finalmente, la sussistenza di una carenza strutturale dell’assistenza sanitaria all’interno dei centri ove si realizza la detenzione amministrativa degli stranieri, ma anche per ulteriori e rilevanti profili tecnici.
In primo luogo, il Consiglio di Stato, nel rigettare l’eccezione preliminare relativa al difetto di legittimazione ad agire delle Associazioni appellanti, richiamando il precedente dell’Adunanza Plenaria n. 6/2020 in tema di tutela degli interessi diffusi, ha affermato che, con riferimento al diritto alla salute, «è lo stesso articolo 32 della Costituzione a definire la tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività» (punto 1.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25), con la conseguenza che la protezione di tale bene assume, intrinsecamente, la natura di interesse diffuso. Inoltre, il Consiglio di Stato riconosce che «gli atti impugnati possano incidere, in specifici casi, sulle situazioni soggettive di singole persone trattenute nei Centri e, tuttavia, ciò non toglie che vi sia un interesse generalizzato a che l’ordinario funzionamento dei servizi sanitari in discorso sia rispondente a quanto imposto dall’ordinamento giuridico» (punto 1.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25), chiarendo in modo definitivo la possibile coesistenza tra interessi individuali e interessi diffusi.
Il secondo aspetto di rilievo della sentenza concerne il richiamo a due fonti giuridiche qualificate: il rapporto del CPT del Consiglio d’Europa (CPT/Inf (2024) 34), che certifica - tra le altre cose – una somministrazione diffusa di psicofarmaci non prescritti, carenza di assistenza psicologica e psichiatrica, assenza di protocolli strutturati per la prevenzione dell’autolesionismo e del suicidio all’interno dei Centri di trattenimento italiani, ed il rapporto del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale (pubblicato il 26 aprile 2023), dove si rileva che le visite mediche all’ingresso dei CPR sono spesso limitate all’accertamento dell’assenza di malattie infettive, senza considerare disturbi psichiatrici o patologie croniche degenerative. A ciò si aggiunga poi che manca un adeguato coordinamento con il Servizio Sanitario Nazionale e che la somministrazione dei farmaci – inclusi psicofarmaci – avviene talvolta senza controllo effettivo da parte di medici responsabili del trattamento. (punto 3.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25)
Il Consiglio di Stato, quindi, prima ancora di analizzare le carenze giuridiche formali dello schema di capitolato d’appalto, ha voluto accendere un faro sulla tragica ed illegale condizione in cui sono relegati i trattenuti nei CPR, facendo propria la raccomandazione del Garante sulla necessità di «protocolli o interventi di prevenzione del rischio suicidario», affermando che la prevenzione del suicidio rientra pienamente nella difesa della salute e della vita degli stranieri trattenuti e che il Ministero avrebbe dovuto garantire «piani di prevenzione del rischio di autolesionismo e suicidio, in collaborazione con i servizi territoriali competenti». I Giudici di Palazzo Spada ritengono anche che lo schema di capitolato è difforme dalla direttiva ministeriale del 19.05.2022 («Direttiva recante criteri per l’organizzazione dei centri di permanenza per i rimpatri previsti dall’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni», cd. Direttiva Lamorgese) in diversi ulteriori punti. In particolare, il Supremo Collegio ritiene che lo schema di capitolato debba essere reso «[…] più conforme alle seguenti disposizioni della direttiva ministeriale del 2022: - art. 3, comma 4, con riferimento alla necessità di una nuova valutazione della ASL, in caso emergano elementi che possano determinare l’incompatibilità con la vita in comunità ristretta e alla possibilità che gli stranieri vengano alloggiati in stanze di osservazione su disposizione del medico». (punto 5.1. parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25)
Accanto a tali carenze oggettive, il Consiglio di Stato ha accertato altresì un grave difetto di istruttoria da parte del Ministero dell’interno, con riferimento alla redazione dello schema di capitolato, poiché «in un contesto delicato come quello della gestione dei CPR, è essenziale non solo che l’Amministrazione procedente abbia una conoscenza profonda della realtà nella quale va ad incidere l’azione amministrativa, ma anche che la stessa si avvalga del supporto di tutte le Amministrazioni che dispongono di competenze relative alla materia affrontata». (punto 6, parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25)
Il Ministero della Salute ed il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale sono ritenuti dal Consiglio di Stato «soggetti istituzionalmente deputati alla tutela della salute e, in generale, alla tutela dei soggetti in condizione di detenzione»; la loro estromissione ha comportato la violazione dell’art. 12 del D.lgs. n.142/2015 che impone la consultazione del Tavolo di coordinamento nazionale, organo interministeriale che avrebbe dovuto esprimersi sullo schema di capitolato e che, invece, non è stato né convocato, né in alcun modo considerato in sede procedimentale. Il Consiglio di Stato ha poi aggiunto che tale mancanza è tanto più grave perché la Corte costituzionale, con la sentenza n. 96/2025, ha accertato una «lacuna legislativa» nella disciplina dei CPR, riconoscendo che il legislatore è venuto meno all’obbligo di disciplinare con legge i modi e le garanzie del trattenimento amministrativo. In questo quadro, l’Amministrazione avrebbe dovuto compensare tale vuoto normativo con una particolare attenzione istruttoria e consultiva, invece del «vulnus» riscontrato.
Si tratta, come è facile comprendere anche soltanto da questi sintetici passaggi qui considerati, di una sentenza che può, senza cadere nella retorica, considerarsi storica e che dà ragione a quella parte della dottrina giuridica[1], oltre che della società civile, da oltre un ventennio sostengono che nei CPR non sono garantiti i diritti fondamentali della persona, a partire dal diritto alla salute, neppure con riferimento al loro contenuto essenziale e alla loro portata minima. L’annullamento parziale del Decreto ministeriale implica poi che tutti gli appalti in essere o in proroga basati sullo schema di capitolato risultano oggi parzialmente privi di base normativa, per l’appunto nella parte censurata e dichiarata illegittima dal Consiglio di Stato: per questo motivo, le Prefetture dovranno ora riformulare i bandi di gara e, verosimilmente, sospendere o adeguare i contratti in corso.
Ciò potrebbe comportare, in futuro, che nei singoli giudizi di convalida, proroga o riesame del trattenimento, gli stranieri possano e debbano essere immediatamente liberati perché sia la Corte costituzionale che il Consiglio di Stato hanno oramai certificato in maniera univoca che non esistono norme e schemi di capitolato relativi ai servizi minimi che assicurino il diritto alla salute. Sul piano giudiziario, dunque, la decisione potrà essere utilizzata nei procedimenti di cui sopra per eccepire che le condizioni (ontologicamente disumane) di detenzione nei CPR sono strutturalmente inadeguate e dunque non conformi ai principi di legalità, dignità personale e tutela della salute.
In termini più generali e sistemici, infine, appare ormai necessario un ripensamento normativo della materia da parte del legislatore, non soltanto sul versante delle garanzie connesse alle modalità del trattenimento, ma anche e soprattutto con riferimento all’istituto della detenzione amministrativa tout court. Tuttavia, anche al fine di non apparire delle anime belle e attenendosi ad un principio di realtà, appare ragionevole ritenere che alla luce della sentenza n. 96/2025 della Corte costituzionale e ancor di più a seguito di questa importante sentenza del Consiglio di Stato, sia comunque necessario ristabilire il principio di legalità in questa materia, quanto meno in via pretoria, a partire dal rispetto del principio di proporzionalità, in attesa per l’appunto che il legislatore torni finalmente sul dato normativo in vigore e quanto meno riduca il termine massimo di trattenimento a soli 30 giorni, più che sufficienti per consentire all’Amministrazione per organizzare il rimpatrio coatto dello straniero trattenuto. Se anche si ritornasse, per così dire, alle origini del Testo Unico sull’immigrazione, e fermo restando che i giudici non possono certo sostituirsi al legislatore, rimane agli atti comunque il monito del Consiglio di Stato, il quale afferma in maniera univoca come «nelle more dell’indispensabile intervento del legislatore, le Amministrazioni competenti sono chiamate ad un attento esame della situazione fattuale nei Centri, affinché la riformulazione del capitolato possa tener conto di ogni elemento rilevante, nella prospettiva di garantire livelli di assistenza socio-sanitaria in linea con le previsioni costituzionali e sovranazionali» (punto 6.1, parte in diritto, CdS sent. del 07.10.25).
In altre parole, quanto previsto in ambito carcerario in materia di tutela della salute e di prevenzione del rischio suicidario può rappresentare quanto meno un parametro minimo di riferimento anche per quanto accade nei CPR. La sentenza in commento ha dunque il merito di aver chiarito che sebbene l’applicazione della legge sull’ordinamento penitenziario sia stata esplicitamente esclusa dalla Corte costituzionale - nella recentissima sentenza n.96/2025 - al fine di evitare l’attribuzione di connotazioni sanzionatorie alla permanenza nei CPR; ciò però non significa che vi sia un qualche impedimento all’adozione di soluzioni migliorative nei CPR rispetto a quelle vigenti.
Per concludere: in attesa di tempi migliori e del superamento della detenzione senza reato (o, quanto meno, la sua riconduzione al rispetto del principio di proporzionalità e di legalità), dunque, devono essere immediatamente ricondotti al rispetto dei diritti costituzionali (a partire dal diritto alla salute) questi luoghi di custodia. Fin quando ciò non avviene ogni giorno di ulteriore trattenimento deve essere qualificato come ingiusta detenzione.
[1] Si veda tra gli altri: A. DI MARTINO, La disciplina dei CIE è incostituzionale. Un pamphlet, in Dir. pen. cont., 11 maggio 2012; L. MASERA, L'incostituzionalità dell'art. 14 d.lgs. 286_98 nella parte in cui non contiene una disciplina sufficientemente precisa dei modi del trattenimento nei CPR. Spunti di riflessione alla luce della recente sentenza della Corte costituzionale sulle REMS, in Quest. giust., 2022; A. CIERVO, Limitazioni alla libertà personale e garanzia della riserva di giurisdizione nella recente giurisprudenza costituzionale: due precedenti importanti anche per il diritto dell'immigrazione?, in Dir. imm. citt., n. 2/2023.