Magistratura democratica
Prassi e orientamenti

Un progetto di ufficio per il processo per la sezione in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea

di Francesco Vigorito
Presidente di sezione del Tribunale di Roma

Il decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13 recante Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale convertito con modificazioni dalla legge 13 aprile 2017, n. 46, ha operato una profonda trasformazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale stabilendo, tra l’altro, l’istituzione, presso i tribunali ordinari del luogo nel quale hanno sede le Corti d'appello, di sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea[1].

Il decreto legge, oltre alla istituzione delle sezioni specializzate, ha previsto il passaggio dal procedimento sommario ad un procedimento camerale “speciale” per le controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale, l’introduzione di un procedimento sommario “speciale” per le controversie in tema di accertamento dello status di apolide, la ridefinizione della competenza sulla opposizione al diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché sugli altri provvedimenti dell’autorità amministrativa in materia di diritto all’unità familiare; la successiva legge di conversione, oltre a ridefinire numero e competenza territoriale delle sezioni specializzate, ha, tra l’altro, previsto la possibilità che il richiedente asilo si opponga, con «istanza motivata», alla videoregistrazione del colloquio personale presso le commissioni territoriali, ha ampliato le ipotesi nelle quali è prevista l’udienza con la comparizione personale delle parti, ha esteso il rito sommario speciale previsto per le controversie in materia di apolidia all’accertamento dello stato di cittadinanza.

L’istituzione delle nuove sezioni specializzate pone, per la particolarità della materia e dei procedimenti regolati dalla nuova disciplina legislativa, una serie di problemi organizzativi che i vari uffici giudiziari e lo stesso Consiglio superiore della magistratura hanno iniziato ad affrontare.

Il Consiglio superiore, con delibera del 15 marzo 2017, ha chiarito che per l’organizzazione della sezione che si occupa dei procedimenti relativi alla protezione internazionale deve preferirsi una scelta in favore del modello di affiancamento dei magistrati onorari ai magistrati professionali poi, con successiva delibera del 5 aprile 2017, ha previsto la possibilità di consentire ai giudici onorari di far parte dei collegi e di affidare loro ruoli collegiali in deroga al disposto dell’art. 193 co. 1 della circolare sulle tabelle.

In ordine alle scelte organizzative le prime decisioni assunte dai presidenti dei tribunali seguono in linea generale due orientamenti: un primo orientamento prevede l’istituzione di una sezione che si occupi, quantomeno in via prevalente, della materia e che sia composta da un numero limitato di magistrati professionali ed onorari che siano in grado, da soli, di definire i procedimenti; una seconda scelta è quella di applicare alla sezione, o comunque di affidare i procedimenti, ad un numero molto più ampio di magistrati, magari a rotazione, che contemporaneamente si occupano di altre materie.

Il gruppo di lavoro “risorse” dell’Osservatorio sulla Giustizia Civile di Roma ha predisposto un modello organizzativo, illustrato nel corso dell’assemblea nazionale degli osservatori tenutasi a Roma dal 19 al 21 maggio 2017, che punta decisamente sul primo modello. Lo scopo è quello di prevedere, in conformità con la disposizione normativa, l’istituzione di una sezione realmente specializzata che sia in grado di affrontare, con le competenze specifiche richieste dalla particolarità della materia, procedimenti che investono diritti essenziali della persona e dal cui esito possono derivare conseguenze gravi per gli interessati.

La scelta è stata quella di prevedere l’istituzione di una sezione che si occupa dei diritti della persona (ad eccezione delle questioni attinenti al diritto di famiglia) e di attribuirle − oltre alle competenze previste dal decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito con modificazioni dalla legge 13 aprile 2017, n. 46 − le materie che attengono ai diritti della personalità. È una scelta che ha un valore simbolico perché riporta la materia dell’immigrazione nel suo ambito naturale, quello della tutela dei diritti della persona ed ha un valore pratico perché l’interesse complessivo della materia della tutela della personalità può costituire una ragione di particolare impegno per i magistrati che scelgono di far parte della sezione o che vi sono assegnati.

Si è poi pensato allo sviluppo dell’ufficio per il processo in considerazione della necessità di prevedere attività preliminari alla funzione giurisdizionale vera e propria, quali: l’acquisizione delle informazioni sui Paesi di provenienza; l’individuazione di soggetti che per le loro competenze linguistiche possono coadiuvare l’ufficio nella fase dell’audizione; la predisposizione di modelli standard di atti e procedimenti; la predisposizione di protocolli operativi con l’Ordine degli avvocati e di convenzioni con le organizzazioni umanitarie e l’università. Inoltre, è fondamentale, in considerazione dell’alto numero di procedimenti, che si persegua una adeguata standardizzazione delle procedure ed una ragionata divisione dei compiti tra i magistrati professionali e gli altri componenti dell’ufficio per il processo (magistrati onorari, tirocinanti, personale amministrativo).

Dal punto di vista del procedimento si ritiene indispensabile l’acquisizione di informazioni da parte dell’ufficio che provengano da soggetti “terzi” e che i provvedimenti di rigetto delle istanze dei richiedenti vengano precedute dall’audizione degli stessi.

L’idea è che una “Sezione immigrazione” − organizzata intorno ad un progetto che tenga conto delle elaborazioni in tema di ufficio per il processo, di rapporti con i soggetti esterni, protocolli e convenzioni, modalità di lavoro dei magistrati onorari, modelli condivisi di atti e provvedimenti − costituisce un banco di prova della idoneità di questi strumenti organizzativi (che, in larga parte, nascono proprio dalla elaborazione ormai quasi ventennale degli Osservatori sulla giustizia civile), a consentire il massimo dei risultati con le risorse date, fermo restando che la possibilità di dare una risposta seria ed efficace a problemi di questa importanza passa attraverso la presa d’atto che non vi è nessun risultato credibile che possa essere fornito a “costo zero” in termini di risorse economiche e di personale della magistratura ed amministrativo.

Alleghiamo il testo del progetto che contiene una premessa-presentazione che rende espliciti obiettivi e modalità di realizzazione.

03/06/2017
Altri articoli di Francesco Vigorito
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
Il contrasto amministrativo alle ONG che operano soccorsi in mare, dal codice di condotta di Minniti, al decreto Salvini bis e alla riforma Lamorgese: le forme mutevoli di una politica costante

L’articolo traccia l’evoluzione della normativa relativa alla regolamentazione delle attività di soccorso in mare da parte delle ONG (a partire dal codice di condotta di Minniti del 2017, sino al cd. decreto Lamorgese del 2020), sforzandosi di individuare le peculiarità e le linee di fondo comuni dei diversi interventi succedutisi negli ultimi anni.

15/06/2021
Migrazioni ambientali tra immobilismo normativo e dinamismo giurisprudenziale: Un’analisi di tre recenti pronunce

Le recenti pronunce di alcune Corti nazionali – Italia, Francia e Germania - contribuiscono a porre le basi per la creazione di un nuovo filone giurisprudenziale che ha portato al riconoscimento di forme di protezione nazionale per cause di migrazione a carattere ambientale. L’interpretazione evolutiva e dinamica delle norme in materia di diritti umani alla luce degli effetti di disastri ambientali e climatici e dell’inquinamento atmosferico operata dai giudici nazionali contrasta con il persistente non riconoscimento, sia nel diritto internazionale sia nel diritto dell’Unione, della categoria dei migranti ambientali. 

17/05/2021
Dublino, Lussemburgo, Bruxelles. Le Corti italiane interrogano la CGUE sui criteri di determinazione dello Stato UE competente all’esame delle domande di protezione internazionale

L’interpretazione e l’applicazione concreta da parte dei  tribunali italiani di uno dei più controversi strumenti legislativi della Politica Europea Comune di Asilo e Immigrazione – il Regolamento c.d. Dublino III – sono portate all’attenzione della Corte di Giustizia UE con quattro ordinanze di rinvio pregiudiziale sollevate in rapida successione dalla Corte di Cassazione e dalle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini UE dei Tribunali di Roma, Firenze e Trieste.

11/05/2021
L’assistenza sociale degli stranieri e gli strani dubbi della Cassazione

La Corte di cassazione rinuncia alla disapplicazione della normativa interna contrastante con le disposizioni delle direttive munite di efficacia diretta verticale, e sceglie la strada dell’incidente di costituzionalità, così finendo per indebolire oggettivamente rilievo e portata precettiva del principio di parità di trattamento nell’accesso all’assistenza sociale assicurato dalle direttive ai cittadini di paesi terzi, e per alterare il rapporto tra diritto interno e diritto dell’Unione.

06/05/2021
I perimetri incerti della tutela: la protezione internazionale nei procedimenti amministrativi e giudiziari

L’obiettivo di questo contributo è quello di fornire alcuni strumenti di lettura, utili per comprendere i processi e le tendenze in atto, a partire dall’esame dei dati relativi ai procedimenti amministrativi e giudiziari che riguardano la protezione internazionale per cercare di mettere in evidenza gli effetti delle recenti modifiche normative intervenute, sia sugli esiti dell’esame delle domande, sia sulle procedure di impugnazione delle decisioni assunte dalle Commissioni territoriali. 
L’analisi diacronica relativa all'andamento e all’esito dei procedimenti di protezione internazionale contiene preziose informazioni per i soggetti coinvolti: Unione Europea, CSM, Corte di Cassazione, Sezioni specializzate dei Tribunali, Ministero della Giustizia, Ministero dell'Interno, Easo, enti locali e per le organizzazioni sociali impegnate nell'accoglienza dei richiedenti asilo e rifugiati. Seppur le tutele nei confronti dei richiedenti asilo abbiano assunto perimetri sempre più incerti, il dato obiettivo che emerge dall’analisi dei dati è che, ancora oggi, oltre la metà delle domande di protezione internazionale, all'esito dei procedimenti amministrativi e giurisdizionali, trova accoglimento.

03/05/2021
Le cause civili pendenti e l’arretrato civile nei tribunali italiani

Le cause civili pendenti e l’arretrato civile, nei Tribunali e nelle Corti d'Appello

21/04/2021
ADR e proposte di riforma per la giustizia civile

Nelle dichiarazioni programmatiche del nuovo Governo è stata sottolineata l’importanza delle ADR nel quadro complessivo della giustizia civile. Un particolare rilievo è stato attribuito alla mediazione e, nel suo ambito, alla mediazione demandata. Ma, affinché tali strumenti possano porsi davvero quali sedi complementari e coesistenziali rispetto alla giurisdizione, è necessaria una serie di interventi, tutti realizzabili nell’immediato o nel breve periodo, idonei ad assicurarne il migliore e più efficace funzionamento.

09/04/2021
“Non luoghi”, violazione dei diritti umani e controllo democratico: dalla “minorata difesa” al protagonismo. Riflessioni a margine dalla sentenza della Corte di Appello di Bari n. 202/2020 sul CPR di Bari

Una azione popolare promossa da due cittadini residenti in Puglia è l’occasione della recente e innovativa sentenza della prima sezione civile della Corte di Appello di Bari, con cui si affronta il delicato tema della detenzione amministrativa delle persone straniere, delle condizioni del trattenimento e delle ricadute, in termini di responsabilità dei singoli cittadini ed eventualmente di danno, sulla collettività.

26/02/2021