Magistratura democratica
Osservatorio internazionale

La riforma del sistema giudiziario polacco e le risposte del Consiglio d’Europa: un quadro dal 2015 ad oggi

di Silvia Moretti
Borsista Alma Mater Università di Bologna

Prendendo le mosse dalla Risoluzione 2359 dell'APCE sull’indipendenza dei giudici e lo stato di diritto in Moldavia e Polonia, l’articolo ripercorre la storia delle riforme del sistema giudiziario in Polonia, dal 2015 ad oggi, le due elezioni avvenute in questo lasso di tempo, le risposte internazionali che sono state date e infine si concentra sulle due Risoluzioni dell’APCE per fornire un quadro che possa chiarire gli importanti cambiamenti che la Polonia sta vivendo in questi anni.

Durante l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa (APCE) dello scorso gennaio 2021, è stata approvata la Risoluzione 2359 sull’indipendenza dei giudici e lo stato di diritto in Moldavia e Polonia. La Risoluzione è stata adottata dopo la presentazione del Rapporto sulla situazione giudiziaria in Polonia (Judges in Poland and in the Republic of Moldova must remain independent, Doc. 15204, 05 gennaio 2021) e fa seguito alla Risoluzione 2316 del 2020  che aveva messo sotto monitoraggio quest’ultima.

Il Rapporto, redatto dalla commissione Affari legali e diritti umani del CoE (Committee on Legal Affairs and Human Rights), esorta le autorità polacche ad adottare le misure volte a mantenere lo stato di diritto e garantire l’indipendenza dei giudici, e condanna la campagna di intimidazioni che questi ultimi hanno subito da parte della classe politica.  

Nelle due Risoluzioni del 2020 e del 2021, l'Assemblea ribadisce che il rispetto dello stato di diritto è uno dei valori fondamentali del Consiglio d'Europa, è strettamente legato alla democrazia e al rispetto dei diritti umani e può essere realizzato solo in un ambiente favorevole: la corruzione e i conflitti di interesse sono sempre dannosi per la sua piena realizzazione.

 

1. Riforma del sistema giudiziario polacco: Dalle riforme del 2015 alla legge "museruola"

In Polonia il partito Diritto e giustizia (Prawo i Sprawiedliwość, PiS), al governo dal 2015, sta attuando sostanziali cambiamenti del sistema giudiziario, fortemente criticati non solo dal Consiglio d’Europa, dal Commissario per i diritti umani, dal GRECO, dal Consiglio consultivo dei giudici europei, ma anche dall’Unione Europea, dalle Nazioni Unite e dall’OSCE/ODHIR. 

La crisi politica in Polonia, motivo scatenante della riforma del sistema giudiziario, ha inizio dopo le elezioni del 25 ottobre 2015, quando il PiS ottiene, da solo, una maggioranza assoluta con 235 seggi su 460. Questi risultati hanno aumentato la polarizzazione e un clima di tensione politica tra il PiS, i partiti d’opposizione e la società civile. Dal 2015 al 2020, il Governo polacco ha adottato una serie di leggi che riformano la Corte costituzionale, la Procura Generale, il Consiglio nazionale della magistratura (CNJ), i Tribunali ordinari, il Tribunale costituzionale (TC) e la Corte suprema (CS). 

 

1.1. Riforme 2015-2016: Corte costituzionale e Procura Generale

Subito dopo le elezioni, la nuova maggioranza di governo ha cercato di correggere, attraverso una serie di emendamenti, la composizione della Corte costituzionale, nominandovi i propri sostenitori ed impedendo, come accertato anche dalla Commissione di Venezia nel marzo 2016 (CDL-AD(2016)001-e), il funzionamento indipendente del sistema giurisdizionale e facendolo diventare de facto uno strumento in mano al governo.

La schiacciante vittoria del PiS innesca la retorica del mandato elettorale quale presupposto per avviare una importante riforma del sistema giurisdizionale polacco, immagine della vecchia maggioranza, considerato come un meccanismo volto a vanificare le riforme del nuovo governo. Questa idea nasce dal fatto che la precedente maggioranza di governo guidata da Piattaforma Civica (Platforma Obywatelska, PO), aveva cambiato la legge che disciplina la nomina dei giudici della Corte costituzionale. In questo modo, la precedente maggioranza era riuscita a coprire tutte e 5 le posizioni (i così definiti “giudici di ottobre”, “October Judges”), su 15, che si erano rese disponibili nel 2015 comprese due che si sarebbero rese disponibili  solo dopo lo svolgimento delle elezioni, ovvero nel dicembre dello stesso anno. Riguardo alla legge del giugno 2015, impugnata davanti al Tribunale costituzionale da alcuni deputati del parlamento polacco (Sejm), la Corte costituzionale ha considerato valida l’elezione dei tre giudici ed incostituzionale quella degli altri due giudici. Queste sentenze non sono state pubblicate dall’Ufficio del Primo ministro, operazione incostituzionale secondo la legge polacca e contrario agli standard internazionali sullo stato di diritto.

Nel dicembre 2015, un progetto di legge di riforma della Procura in Polonia è stato presentato da un gruppo di singoli membri della maggioranza, consentendo quindi una rapida adozione di questa, nonostante tale procedura non sia in linea con l'importanza del suo contenuto. La nuova legge sulla Procura, invertendo il trend europeo e la riforma polacca del 2009, fonde le posizioni di Ministro della Giustizia e di Procuratore in una sola persona, il Ministro della Giustizia. La legge è entrata in vigore il 4 marzo 2016.

Nel luglio 2016, il Sejm ha poi adottato una nuova legge sulla Corte costituzionale, dichiarata incostituzionale ed annullata dal TC. Anche questa sentenza non è però stata pubblicata dalle autorità governative. 

 

1.2. Risposta internazionale: la Commissione di Venezia

Su richiesta del Segretario generale del Consiglio d'Europa, la Commissione di Venezia ha adottato un parere durante la sua sessione plenaria di ottobre 2016. Secondo la Commissione, nonostante siano stati accolti alcuni dei suggerimenti della precedente decisione del marzo 2016, la legge crea seri ostacoli per il funzionamento efficiente della Corte costituzionale. Nello specifico:

1.     l’abbassamento del quorum e l’abolizione della maggioranza qualificata di due terzi per le decisioni;

2.     il pericolo di politicizzazione del tribunale attraverso il possibile trasferimento di un caso da parte del Presidente della corte, senza la possibilità di annullamento;

3.     la nomina del Presidente della Corte da parte del Presidente della Polonia tra tre candidati proposti dall’assemblea generale.  

Inoltre, la legge stabilisce che la presenza del procuratore generale è richiesta in tutti i casi di fronte alla Corte Costituzionale in plenaria. In questo modo il procuratore può, semplicemente non presentarsi, bloccare de facto il procedimento davanti alla Corte. 

 

1.3. Riforme 2017: CNJ, Tribunali ordinari e Corte suprema

Nel febbraio 2017, il governo ha annunciato i suoi piani di riforma del Consiglio Nazionale della Magistratura. Il progetto iniziale di emendamenti alla legge sul CNJ e ad alcuni altri atti proponeva che, tra l'altro, i membri giudiziari sarebbero stati eletti dal Sejm (in aggiunta alla propria quota costituzionale). Il Consiglio sarebbe anche stato diviso in due camere: una per i membri giudiziari e l'altra per i rappresentanti politici. Poiché entrambe le camere dovrebbero essere d'accordo sulla decisione di nominare un giudice, questo avrebbe dato ai rappresentanti politici un veto di fatto sulle decisioni prese dai membri giudiziari. Inoltre, gli emendamenti proposti specificavano che i mandati di tutti i membri giudiziari in funzione sarebbero terminati entro 90 giorni dall'adozione della nuova legge.

Tra marzo e luglio 2017, il Parlamento polacco ha poi modificato la legge sui Tribunali ordinari. Con questi emendamenti, fortemente criticati a livello internazionale, viene:

1.     differenziata l’età pensionabile tra giudici uomini e donne;

2.     accresciuto il potere, già ampio, del Ministro della giustizia sul sistema giudiziario polacco,  facendo selezionare al Ministro, dopo aver consultato il Consiglio Nazionale della Magistratura, i giudici delle camere disciplinari delle corti di primo livello e d'appello;

3.     stabilito un periodo di “prova” di sei mesi per i presidenti ed i vicepresidenti dei tribunali. 

Da ultimo, la nuova legge sulla Corte suprema, proposta dal presidente della Repubblica, è stata adottata dal Sejm e dal Senato nel dicembre 2017

Le principali e controverse disposizioni di questa legge comportano:

1.     la creazione di due nuove sezioni nella Corte Suprema: una per giudicare i procedimenti disciplinari contro i giudici della Corte Suprema e una per giudicare i cosiddetti ricorsi straordinari, le controversie elettorali e di diritto pubblico;

2.     la partecipazione a tali sezioni di membri laici nominati dal Senato, con piena discrezionalità del presidente della Corte suprema, i quali non necessitano di alcuna conoscenza giuridica per tale carica. Queste figure, combinata con la selezione dei giudici da parte del CNJ e la piena discrezionalità concessa al primo presidente della Corte Suprema per nominarli nelle diverse sezioni e collegi, rende i procedimenti permeabili ad abusi politici;

3.     la possibilità di ricorsi straordinari per riesaminare le sentenze passate in giudicato di altre corti e delle altre camere della Corte Suprema stessa, che possono essere introdotti dal mediatore (Ombudsperson) e dal Ministro della Giustizia nella sua veste ex officio di Procuratore Generale;

4.     la diminuzione dell'età pensionabile dei giudici della Corte Suprema da 70 anni a 65 anni, nonché il potere di deroga sul pensionamento di questi che è affidato al Presidente.

 

1.4. Risposta internazionale: APCE, Commissione di Venezia ed UE

Il presidente dell'APCE, in seguito all'adozione della Risoluzione 2188 del 2017 sulle «Nuove minacce allo Stato di diritto negli Stati membri del Consiglio d'Europa» («New Threats to the Rule of law in Council of Europe member states»), e che fa seguito al Rapporto n 15504 del 2017 redatto dal tedesco Bernard Fabritius, CDU/CSU, ha chiesto il parere della Commissione di Venezia sul progetto di legge concernente il Consiglio nazionale della magistratura, sulla modifica della legge sulla Corte suprema e sulla legge concernente l’organizzazione dei tribunali ordinari. Già in questa risoluzione l’APCE aveva richiesto al governo polacco di:

1.     astenersi dal condurre qualsiasi riforma che metta in pericolo il rispetto dello stato di diritto, e in particolare l'indipendenza del potere giudiziario;

2.     garantire che la riforma della giustizia in corso fosse conforme agli standard e alle regole del Consiglio d'Europa sullo stato di diritto, la democrazia e i diritti umani;

3.     cooperare pienamente con la Commissione di Venezia e attuare le sue raccomandazioni, in particolare quelle relative alla composizione e al funzionamento della Corte costituzionale.

La Commissione di Venezia ha adottato il suo parere su queste leggi durante la plenaria dell'8 e 9 dicembre 2017, quando ha definito il Consiglio Nazionale della Magistratura come un organo de facto «dominato da nominati politici» («dominated by political appointees»). Tuttavia, il Sejm ed il Senato hanno adottato, senza modifiche, i due progetti di legge presidenziali che sono entrati in vigore il 20 dicembre 2017. 

Anche l’Unione Europea ha espresso forti perplessità: la Commissione Europea, riscontrando un grave rischio per lo stato di diritto in Polonia, ha chiesto al Consiglio dell'Unione europea di constatare la legittimità sulla base dell'Art. 7.1 del Trattato sull'Unione europea (Treaty on European Union, TUE). La Commissione europea ha anche avviato quattro procedure di infrazione. La Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) ha permesso di porre rimedio ad alcune violazioni del principio di indipendenza nelle cause riguardanti il pensionamento anticipato dei giudici della Corte suprema (C-619/18) e dei giudici del tribunale ordinario (C-192/18) e la legittimità della Camera disciplinare della Corte suprema (C-585, C-624 e C-625/18). In particolare, a seguito della sentenza della CGUE del 24 giugno 2019 (causa C-619/18), i giudici della Corte suprema sono stati reintegrati nei loro posti.

 

1.5. Elezioni del 2019: La legge “museruola” e la risposta internazionale

Il 13 ottobre 2019 si sono svolte le elezioni parlamentari in Polonia. I partiti di opposizione si sono frammentati nuovamente in diversi blocchi elettorali. Le elezioni sono state vinte dal PiS con il 43,6% dei voti aggiudicandosi 235 seggi, e quindi la maggioranza assoluta, nel totale di 460 membri del Sejm. Si tratta di un aumento di 4 seggi rispetto alle elezioni del 2015.

Il 12 dicembre 2019 alcuni deputati di PiS hanno presentato, tra l'altro, un disegno di legge che propone una serie di modifiche alla legge che disciplina i tribunali ordinari, una legge sulla Corte suprema. Il disegno di legge è stato presentato al Parlamento con una procedura accelerata e adottato in seconda lettura il 20 dicembre 2019. L’opposizione in parlamento e la comunità giudiziaria hanno denunciato il nuovo progetto di legge, definito «legge museruola» («Gag Law»).

Il presidente del Senato polacco, membro dell’opposizione, ha chiesto, nel dicembre 2019, alla Commissione di Venezia di esprimere un parere su questa legge. Dopo aver incontrato i rappresentanti delle autorità, la Commissione di Venezia e la DG1 hanno emesso un parere urgente congiunto il 16 gennaio 2020. Considerando il parere, il Senato polacco ha respinto il progetto di legge nella sua interezza il 17 gennaio 2020, ma il Sejm lo ha approvato a maggioranza assoluta e il Presidente della Repubblica lo ha promulgato il 4 febbraio. La legge è entrata in vigore il 14 febbraio 2020 e comprende disposizioni che: 

· escludono le "questioni politiche" dai dibattiti nei collegi e nelle assemblee dei giudici;

· obbligano i giudici a dichiarare pubblicamente la loro appartenenza a qualsiasi associazione;

· vietano qualsiasi messa in discussione della legittimità dei tribunali, degli organi costituzionali dello Stato e degli organismi incaricati di sorvegliare e far rispettare la legge, nel corso delle attività dei tribunali e degli organismi ad essi collegati; 

· vietano ai tribunali ordinari e agli organismi dello Stato di determinare o valutare la legittimità della nomina di un giudice, o i poteri giudiziari derivanti da tale nomina;

· ampliano l'elenco delle infrazioni disciplinari per i giudici, includendo infrazioni definite in termini vaghi come "azioni o omissioni che possono ostacolare il funzionamento della giustizia o renderla notevolmente più difficile", "azioni che mettono in dubbio lo status subordinato di un giudice, l'efficacia della sua nomina o la legittimità di un organo costituzionale della Repubblica di Polonia", o "attività pubblica incompatibile con i principi di indipendenza dei giudici", oltre ad ampliare l'elenco delle sanzioni disciplinari;

· aumentano i poteri degli ufficiali disciplinari e introducono un'ammenda fino a 3 000 PLN (circa 700 euro) per la mancata comparizione di un testimone per i tribunali ordinari;

· limitano i poteri delle assemblee dei giudici, le quali possono selezionare solo i delegati per partecipare alle riunioni del collegio in cui si discute il parere sui candidati, a favore dei collegi giudiziari, che saranno composti solo dai presidenti dei tribunali, recentemente sostituiti dal Ministro della giustizia;

· modificano la procedura di elezione del primo presidente del CS abbassando notevolmente il quorum per il terzo turno di votazione da 100 a 32 giudici; se questo quorum non viene raggiunto, il presidente della Repubblica può nominare un primo presidente della CS ad interim;

· danno ancora più poteri alle due nuove camere della CS; la Camera per i rimedi straordinari e gli affari pubblici ha ora il potere di esaminare i casi in cui lo status giuridico dei giudici è messo in discussione.

I co-relatori della commissione di controllo sul "Funzionamento delle istituzioni democratiche in Polonia", Azadeh Rojhan Gus tafsson (Svezia, SOC) e Pieter Omtzigt (Paesi Bassi, PPE/CD), hanno prodotto un rapporto su queste riforme. Sulla base di questo rapporto, l’APCE ha adottato la Risoluzione 2316 del 2020 con la quale ha aperto una procedura di monitoraggio nei confronti della Polonia finché le preoccupazioni espresse dall'Assemblea non fossero state affrontate in modo soddisfacente.

Secondo le autorità polacche, lo scopo della legge del 20 dicembre 2019 era quello di attuare la sentenza della CGUE del 19 novembre 2019, che conferma il diritto del presidente della Repubblica di nominare i giudici. Nell’aprile 2020, la Commissione europea ha avviato una quarta procedura d'infrazione nei confronti della Polonia in merito alla riforma giudiziaria, ritenendo che la legge del dicembre 2019 sia incompatibile con il primato del diritto dell'UE.

Dall'entrata in vigore della legge del 20 dicembre 2019, sono stati avviati nuovi procedimenti disciplinari contro gruppi di giudici per non aver dichiarato la loro appartenenza alle associazioni di giudici “Iustitia” e “Forum di cooperazione dei giudici”. L'ufficiale disciplinare ha anche cercato di avviare un procedimento disciplinare contro 1.278 giudici che avevano firmato una lettera all'OSCE sullo svolgimento delle elezioni presidenziali inizialmente previste per maggio 2020.

Essendo scaduto il mandato dell'ex presidente della CS, Małgorzata Gersdorf, a fine aprile, il 1° maggio 2020 le Presidente della Repubblica ha nominato un primo presidente ad interim, Kamil Zaradkiewicz. In seguito alle sue dimissioni, è stato sostituito da un altro giudice nominato dal nuovo CSN, ovvero Aleksander Stępkowski. Il 26 maggio 2020 il Presidente della Repubblica ha nominato Magorzata Manowska, una giudice della Camera Civile, anch'essa nominata dal nuovo CNJ, primo presidente della CS. Il giudice Waldemar Żurek, membro dell'ex CS, noto per averne criticato la riforma, è oggetto di un procedimento disciplinare per aver messo in dubbio la validità della nomina del giudice della CS, Zaradkiewicz. Il 12 ottobre 2020 la Camera disciplinare del CS ha revocato l'immunità del giudice Beata Morawiec ed il 18 novembre 2020, ha deciso di revocare l'immunità del giudice Igor Tuleya, membro attivo di “Iustitia”. Entrambi i giudici sono stati sospesi nelle loro attività giudiziarie. È inoltre all'esame una richiesta di revoca dell'immunità nei confronti del giudice Irena Majcher. 

A seguito delle riforme giudiziarie in Polonia, e in particolare della legge del 20 dicembre 2019, alcuni tribunali penali di altri Stati membri dell'UE hanno messo in discussione le garanzie giudiziarie offerte dal sistema polacco nel contesto della cooperazione giudiziaria nell'Unione Europea e del mandato d'arresto europeo (MAE). Tuttavia, il 12 novembre 2020, l'avvocato generale Campos Sánchez-Bordona ha rilevato che l'aggravarsi delle carenze generalizzate che colpiscono l'indipendenza giudiziaria in Polonia non giustifica la non esecuzione automatica di ogni mandato d'arresto europeo emesso da tale Stato. Tale modo di procedere è infatti possibile solo se il Consiglio europeo rileva una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dell'UE dei principi sanciti dall'articolo 2 TUE. 

 

2. Risoluzione 2316 (2020): Procedura di monitoraggio 

Già il primo gennaio dello scorso anno (2020), l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa (APCE) aveva avviato la procedura di monitoraggio (Monitoring Procedure) per le riforme che in Polonia minano il funzionamento delle istituzioni democratiche e dello stato di diritto. 

La procedura di monitoraggio implica visite regolari di una coppia di relatori (rapporteurs) dell’APCE, un dialogo continuo con le autorità e valutazioni periodiche sul rispetto di obblighi e doveri che sottendono ai paesi che fanno parte del Consiglio d’Europa. Tra i paesi dell’UE, la Polonia è l’unico ad avere in atto una procedura di monitoraggio mentre sono 10 in totale i paesi del CoE che hanno attualmente attiva questa procedura, ovvero: Albania, Armenia, Azerbaijan, Bosnia ed Erzegovina, Georgia, Repubblica di Moldavia, Federazione Russa, Serbia, Turchia ed Ucraina.

Questa decisione era stata presa con l’approvazione della Risoluzione 2316 del 2020 “Il funzionamento delle istituzioni democratiche in Polonia” (“The functioning of Democratic Institutions in Poland”), approvata con 140 voti favorevoli, 37 contrari e 11 astensioni. In merito alla votazione, la rappresentanza italiana ha espresso 7 voti favorevoli, principalmente l’ala SOC (Dep. Fassino e Sen. Rampi), NR (Sen. Buccarella, Marilotti, Dep. Maniero) ma anche alcuni rappresentanti di EPP/CD (Sen. Rizzotti, Dep. Scoma), e quattro contrari, tutti del gruppo EC/DA (Dep. Grimoldi, Montaruli, Ribolla e Sen. Vescovi).

Dalla discussione sulla relazione di Azadeh Rojhan Gustafsson (Svezia, SOC) e Pieter Omtzigt (Paesi Bassi, PPE/CD), Rapporto 15025 del 6 gennaio 2020, l'Assemblea ha affermato che le riforme del sistema giudiziario e della giustizia in Polonia «minano e danneggiano gravemente l'indipendenza del sistema giudiziario e lo stato di diritto» («severely damage the independence of the judiciary and the rule of law in Poland») e dovrebbero essere riviste per allinearle alle raccomandazioni del Consiglio d'Europa. Secondo la relazione, il sistema giudiziario è ora «vulnerabile alle interferenze politiche e ai tentativi di portarlo sotto il controllo politico dell'esecutivo, che sfida i principi stessi di uno stato democratico governato dallo stato di diritto» («vulnerable to political interference and attempts to bring it under political control of the executive, which challenges the very principles of a democratic state governed by the rule of law»). 

Nel rapporto si menziona anche la crisi dovuta sia alla composizione della Corte Costituzionale che all’obbligo della piena e incondizionata applicazione di tutte le decisioni della Corte Costituzionale L’APCE ha definito antidemocratico il non rispetto dello stato di diritto, sottolineando che la Polonia deve attuare incondizionatamente le decisioni delle corti, soprattutto della Corte costituzionale. Questa infatti dovrebbe essere «la pietra angolare della risoluzione della crisi» («cornerstone of the resolution to the crisis»).Inoltre, l’abuso dei procedimenti disciplinari contro giudici e pubblici ministeri in Polonia mina l'indipendenza della magistratura.

Entrando nel vivo, l'APCE ha chiesto alle autorità polacche di:

1. separare urgentemente le funzioni di ministro della giustizia e di procuratore generale e introdurre nella legge "garanzie sufficienti contro l'abuso e la politicizzazione della procura";

2. ripristinare l'elezione diretta, da parte dei loro pari, dei giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura;

3. ridurre i nuovi poteri "eccessivi e discrezionali" del ministro della Giustizia sul sistema giudiziario e sulla magistratura;

4. affrontare la questione del possibile cosiddetto "ricorso straordinario", che desta serie preoccupazioni, e la composizione e la nomina dei membri delle sezioni disciplinari e dei ricorsi straordinari della Corte suprema;

5. istituire un'inchiesta pubblica indipendente sulle notizie di "campagne diffamatorie" a sfondo politico contro giudici e procuratori che si oppongono alle riforme.

Da ultimo, nel rapporto la commissione sottolinea che le sue preoccupazioni sull'adesione della Polonia al modello dello stato di diritto non possono essere considerate una questione interna della Polonia e quindi raccomanda a tutti gli stati membri del Consiglio d'Europa di assicurare (Art. 6 CEDU) che i tribunali, sotto la loro giurisdizione, accertino, in tutte le cause penali e civili pertinenti, se in Polonia è garantito agli imputati un equo procedimento legale.

La Relazione formula quindi un giudizio molto negativo sulla situazione in Polonia. La polarizzazione non ha colpito solo l’ambiente politico ma anche molti aspetti della società civile polacca. Nonostante le critiche interne, la maggioranza rimane popolare e l’opposizione non riesce a garantire un’alternativa valida capace di favorire il dialogo e riproporre il valore del rispetto dei diritti e delle istituzioni democratiche.

 

3. Risoluzione 2359

Durante l’ultima APCE del gennaio 2021, l’Assemblea è tornata a discutere sulla situazione in Polonia, come anche nella Repubblica di Moldavia. 

Il Rapporto, redatto dalla commissione Affari legali e diritti umani del CoE (Committee on Legal Affairs and Human Rights), il cui Rapporteur è il nostro neo-Ministro del lavoro e delle politiche sociali, Min. Andrea Orlando (gruppo SOC), è passato con 77 voti favorevoli, 19 contrari e 7 astenuti. Tra questi, l’Italia ha dato due voti favorevoli e due contrari: l’ala SOC si è divisa tra i favorevoli, Dep. Orlando e Rampi ed il voto contrario del Dep. Fassino. Per l’ala EC/DA il Dep. Ribolla, di Lega Salvini premier, ha votato contro. Inoltre, a conferma della forte polarizzazione, è interessante notare come la rappresentanza polacca si è divisa tra l’ala SOC e EPP/CD che ha votato compatta a favore ( 3 EPP/CD e 2 SOC) mentre l’ala EC/DA, rappresentanti del partito polacco Pis, hanno votato contro ( 6 voti EC/DA). 

Nella Risoluzione 2359 del 2021 viene rinnovata la preoccupazione per gli eventi che hanno seguito l'adozione della Risoluzione 2316 (2020), in particolare l'entrata in vigore della legge del 20 dicembre 2019. Le raccomandazioni espresse dalla Risoluzione del 2020 rimangono valide,; in particolare nella nuova Risoluzione si afferma che (punto 12): 

1. la "crisi costituzionale" non è stata risolta e il CT sembra essere saldamente sotto il controllo delle autorità al potere, impedendogli di essere un arbitro imparziale e indipendente della costituzionalità e dello stato di diritto;

2. data l'attuale composizione del Consiglio nazionale della magistratura (CNJ) e la sentenza emessa dalla CGUE il 19 novembre 2019, il CNJ non può più essere considerato un organo autonomo e indipendente dal potere legislativo ed esecutivo;

3. la Camera disciplinare della Corte suprema non soddisfa i requisiti di indipendenza e imparzialità indicati nella sentenza della CGUE del 19 novembre 2019, in quanto le circostanze oggettive in cui tale Tribunale è stato formato, le sue caratteristiche e le modalità di nomina dei suoi membri sono in grado di far sorgere legittimi dubbi circa l'impermeabilità di tale Tribunale a fattori e pressioni esterni; 

4. il ragionamento di cui sopra può essere applicato alla Camera per i ricorsi straordinari e affari pubblici della Corte suprema;

5. i poteri del Ministro della Giustizia per quanto riguarda la nomina e la revoca dei presidenti dei tribunali, i procedimenti disciplinari contro i giudici e l'organizzazione interna dei tribunali, rimangono eccessivi, soprattutto in considerazione dei suoi poteri di procuratore generale.

Viene anche ricordata con preoccupazione la reazione dell’autorità polacca alla risoluzione della Corte suprema del 23 gennaio 2020, nonché l’entrata in vigore della Legge 20 dicembre 2019 che « dissuaderà i giudici dall'esercitare i loro diritti al rispetto della vita privata e alla libertà di espressione e di associazione» («will deter judges from exercising their rights to respect for private life and freedom of expression and association ») (Artt 8, 10 e 11 CEDU).

Conseguentemente, l'Assemblea invita le autorità polacche a (punto 14 della Risoluzione):

1. astenersi dall'applicare le disposizioni della legge del 20 dicembre 2019;

2. riesaminare le modifiche apportate al funzionamento del Tribunale costituzionale e del sistema di giustizia ordinaria alla luce delle norme del Consiglio d'Europa relative allo Stato di diritto, alla democrazia e ai diritti umani;

3. sulla base delle conclusioni della Commissione di Venezia incluse nel suo parere n. 977/2020 del 22 giugno 2020, riguardanti in particolare le modifiche alla legge sui tribunali ordinari introdotte dal 2017, è opportuno:

            I. ritornare al precedente sistema di elezione dei membri giudiziari del Consiglio Nazionale della Magistratura oppure adottare una riforma della giustizia che ne garantisca effettivamente l'autonomia dal potere politico;

            II. rivedere la composizione, la struttura interna e i poteri della Camera disciplinare e della Camera di controllo straordinario e affari pubblici della Corte suprema;

4. rivedere la procedura per l'elezione del primo presidente della Corte Suprema;

5. ripristinare i poteri delle assemblee dei giudici in materia di nomina, promozione e dismissione dei giudici;

6. astenersi dall'adottare misure legislative o amministrative o altre iniziative che possano mettere a rischio lo stato di diritto e, in particolare, l'indipendenza della magistratura;

7. cooperare pienamente con gli organi e gli organismi del Consiglio d'Europa, compresa la Commissione di Venezia, e con le istituzioni dell'Unione Europea, sulle questioni relative alla riforma del sistema giudiziario;

8. istituire un dialogo costruttivo e sostenibile sulla riforma della giustizia con tutte le parti interessate, compresi i partiti di opposizione, i rappresentanti della magistratura, gli ordini degli avvocati, la società civile e gli esperti accademici.

L'Assemblea sottolinea e ricorda che le sentenze pronunciate dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) nelle cause riguardanti il pensionamento anticipato dei giudici della Corte suprema (C-619/18), dei giudici del Tribunale ordinario (C-192/18) e la legittimità della Camera disciplinare della Corte suprema (C-585, C-624 e C-625/18), hanno permesso di porre rimedio ad alcune violazioni dei principi di indipendenza giudiziaria. In particolare, rileva con soddisfazione che, a seguito della sentenza della CGUE del 24 giugno 2019 (causa C-619/18), i giudici della Corte suprema sono stati reintegrati nei loro posti. Invita quindi le autorità a conformarsi pienamente e quanto prima alle altre due sentenze della CGUE e all‘ordinanza dell'8 aprile 2020 (causa C-791/19) sulle misure provvisorie riguardanti principalmente la sospensione dell'applicazione delle disposizioni pertinenti sulla Camera disciplinare della Corte suprema.

Pienamente consapevole della diversità dei sistemi giuridici e delle culture degli Stati membri del Consiglio d'Europa, l'Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa invita le autorità polacche a promuovere una cultura politica e giuridica favorevole all'attuazione dello Stato di diritto e in particolare all'indipendenza della magistratura, nel diritto e nella pratica.

 

Per approfondire:

· Video del dibattito APCE 26/01/2021: https://vodmanager.coe.int/coe/webcast/coe/2021-01-26-1/en/33 

FONTI:

APCE, gennaio 2020: https://pace.coe.int/en/news/7766, https://www.coe.int/en/web/portal/-/parliamentary-assembly-decides-to-open-monitoring-of-poland-over-rule-of-law 

Rapporto 14405 2017: https://pace.coe.int/en/files/24022  

Risoluzione 2178 2017: https://pace.coe.int/en/files/23987/html 

Risoluzione 2188 2017:http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=24214&lang=en 

Commissione di Venezia Rule of Law Checklist Doc. 14387 2017: https://pace.coe.int/en/files/23997/html#_TOC_d19e403  

Parere Commissione di Venezia sulla rifoma di legge polacca, CDL-AD(2020)017-e:  https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2020)017-e  

Rapporto 15025 2020, Il funzionamento delle istituzioni democratiche in Poloniahttps://pace.coe.int/en/files/28330/html  

Votazione Risoluzione, Doc. 15025: https://pace.coe.int/en/votes/38197  

Risoluzione 2316 2020, Il funzionamento delle istituzioni democratiche in Poloniahttps://pace.coe.int/en/files/28504  

Articoli sul monitoraggio della Polonia da parte del CoE: https://www.coe.int/en/web/commissioner/country-monitoring/poland  

Articolo Indipendenza dei giudici moldavi e polacchi: https://pace.coe.int/en/news/8175/judges-in-poland-and-moldova-must-remain-independent-says-pace 

Rapporto Doc. 15204, 5 gennaio 2021: https://pace.coe.int/en/files/28907/html#_TOC_d22e816  

Votazione Risoluzione 15204: https://pace.coe.int/en/votes/38387  

Risoluzione 2359 del 2021: https://pace.coe.int/en/files/29000/html  

 

15/05/2021
Altri articoli di Silvia Moretti
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
Referendum sulla giustizia. E’ possibile parlarne nel “merito”?

Dei sei referendum sulla giustizia si parla molto. Ai toni enfatici e propagandistici dei proponenti fanno da contraltare i commenti generici, allusivi, tattici di politici di altri schieramenti. In entrambi i casi l’indifferenza al contenuto effettivo dei quesiti referendari regna sovrana. Non è un bene. Solo entrando nel merito si comprende quanto siano vuote le formule che parlano di “questi” referendum come pungolo, utile stimolo o messa in mora dell’esecutivo e del parlamento per una nuova politica della giustizia. Di qui l’esigenza di esaminare più da vicino le “domande” che si vogliono porre ai cittadini e di misurane il significato e l’impatto sulla giustizia del nostro Paese. 

09/06/2021
Sul pubblico ministero: riformare sì, ma con giudizio

Muovendo dalla diffusa constatazione del “protagonismo” talora assunto oggi dal pubblico ministero, si passano in rassegna alcune delle riforme attualmente in discussione concernenti poteri e posizione dell’organo inquirente (contenute principalmente nel ddl AC n. 2345 e nelle proposte di emendamento formulate dalla Commissione Lattanzi). Le riforme più significative sono quelle concernenti le indagini preliminari, i criteri di esercizio dell’azione penale e l’annoso tema della separazione delle carriere. Evidenziata l’indubbia difficoltà di trovare soluzioni che siano insieme efficaci ed equilibrate, si conclude con un richiamo all’esigenza, che non può più essere né utopistica né rituale, di un rafforzamento dei doveri deontologici del magistrato inquirente. 

08/06/2021
La riforma del sistema giudiziario polacco e le risposte del Consiglio d’Europa: un quadro dal 2015 ad oggi

Prendendo le mosse dalla Risoluzione 2359 dell'APCE sull’indipendenza dei giudici e lo stato di diritto in Moldavia e Polonia, l’articolo ripercorre la storia delle riforme del sistema giudiziario in Polonia, dal 2015 ad oggi, le due elezioni avvenute in questo lasso di tempo, le risposte internazionali che sono state date e infine si concentra sulle due Risoluzioni dell’APCE per fornire un quadro che possa chiarire gli importanti cambiamenti che la Polonia sta vivendo in questi anni.

15/05/2021
Giustizia: andare oltre il PNRR

Nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) i problemi di fondo della giustizia italiana non sono affrontati in modo sistemico. Ma gli elementi positivi del Piano - se accompagnati da interventi strutturali e collocati nell’ambito di una organica visione – possono favorire il necessario processo di trasformazione della giurisdizione. 

05/05/2021
Lo studio di fattibilità di un nuovo quadro normativo sulla concezione, lo sviluppo e l’applicazione dei sistemi di Intelligenza Artificiale sulla base delle norme del Consiglio d’Europa. Il lavoro del Comitato ad hoc sull’intelligenza artificiale del CdE

Nel corso della sua terza riunione plenaria, il 15-17 Dicembre 2020, il Comitato Ad hoc sull’intelligenza artificiale del Consiglio d’Europa (CAHAI) ha adottato all’unanimità lo studio di fattibilità di un quadro normativo sulla concezione, lo sviluppo e l’applicazione dell’intelligenza artificiale (IA) fondato sulle norme del Consiglio d’Europa in materia di diritti dell’Uomo, democrazia e stato di diritto, così realizzando un compito primario del suo mandato. Lo studio di fattibilità espone le ragioni della necessità di un tale quadro normativo (I), iniziando al contempo una riflessione sui suoi elementi costitutivi (II), che il CAHAI si propone di affinare nel 2021, in vista della presentazione delle sue conclusioni al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Tale istanza prenderà la decisione finale sullo strumento giuridico internazionale che sarà elaborato a partire dal 2022: tra le diverse opzioni possibili, quella di un trattato internazionale (III). 

28/04/2021
La decisione della Turchia e della Polonia di non far parte della Convenzione di Istanbul e le conseguenze per la tutela del diritto umano fondamentale delle donne a una vita libera dalla violenza

La Turchia ha revocato la propria partecipazione alla Convenzione di Istanbul contro la violenza sulle donne e dalla Polonia provengono spinte dirette al ritiro ufficiale dalla Convenzione. In entrambi i casi, il testo della Convenzione viene additato come esempio della “ideologia gender” che minerebbe i valori della famiglia tradizionale. L’analisi della giurisprudenza europea evidenzia, invece, che nel sistema convenzionale di tutela dei diritti fondamentali non viene propugnata una determinata idea di famiglia ma che vi è una costante attenzione alle tradizioni costituzionali degli Stati membri. Ne consegue che la revoca della partecipazione alla Convenzione di Istanbul si traduce in un ulteriore atto di limitazione di diritti fondamentali che, questa volta, colpisce il diritto delle donne a una vita libera dalla violenza.

24/04/2021
Un Paese che punisce

Pubblichiamo oggi e domani articoli di magistrati polacchi sulla situazione della giurisdizione e sullo status del pubblico ministero nel loro Paese. In allegato un prospetto comparativo delle norme sull’assetto del pubblico ministero che si sono succedute nel tempo. 

04/03/2021
Sul progetto di riforma del CSM. Prime osservazioni critiche

Da una prima lettura del disegno di legge governativo recante disposizioni sul CSM e delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario emergono due aspetti critici. Da un lato la delega si risolve nella sostanziale riproposizione del contenuto dell'attuale Testo Unico sulla dirigenza di matrice consiliare. Dall’altro lato il ricorso al sorteggio per la composizione delle commissioni consiliari e della sezione disciplinare rischia di far ignorare attitudini e competenze, riecheggiando il modello negativo adottato per la formazione delle commissioni dei concorsi universitari.

24/09/2020