Magistratura democratica
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La cancelleria degli uffici giudiziari nel 2030

di Gabriele Guarda
Rappresentante dell'Italia nell'EUR - Unione europea funzionari giudiziari

Considerazioni a margine del Piano nazionale di ripresa e resilienza

Per parlare di organizzazione degli uffici giudiziari non si può prescindere dal prendere in esame la situazione del personale amministrativo in servizio o di prossima assunzione, non soltanto a livello quantitativo ma soprattutto a livello qualitativo e operativo.

L’attuale contratto di lavoro prevede la suddivisione tra ausiliari, operatori, assistenti, cancellieri, cancellieri esperti, funzionari, direttori, sulla base di un progetto riorganizzativo che risale ai primi anni 70 del secolo scorso voluto dai sindacati per abolire la carriera speciale del “cancelliere” strutturata nella progressione dal vice-cancelliere in prova al Cancelliere capo di Cassazione (L. 1196/60).

Di fatto, nonostante l’informatizzazione, le cancellerie e il personale che vi lavora, operano oggi sulla base della stessa normativa di secondo livello (circolari, pareri, indicazioni ispettive) che ho studiato esattamente cinquant’anni fa per superare il concorso ed approdare alla Pretura di Milano come, appunto, vice-cancelliere in prova.

In proposito, mi è rimasta impressa nella mente una frase contenuta in uno dei primi volumi sull’informatica che ho letto e di cui non ricordo l’autore, che diceva più o meno così: «E’ inutile continuare a lastricare d’oro i sentieri percorsi dalle mucche», nel senso che è inutile informatizzare se ci si limita a trasferire sul PC i dati e i provvedimenti che venivano immessi nel cartaceo. Questo in realtà è quanto avvenuto in questi ultimi venticinque anni, da quando nel 1996 è stata costituita nel Ministero della Giustizia la DGSIA, ovvero la struttura responsabile della diffusione degli strumenti informatici all’interno degli uffici giudiziari.

Perché dobbiamo parlarne oggi? Perché il Piano nazionale di ripresa e resilienza approvato dal Governo e trasmesso agli organismi UE per ottenere i miliardi previsti nel Recovery Fund contiene alcuni specifici progetti relativi all’organizzazione dei settori amministrativo e civile degli uffici giudiziari sui quali ritengo opportuno svolgere qualche considerazione. Nell’ambito di tale visione va inserita anche la recente iniziativa di un gruppo di operatori e studiosi del sistema giudiziario italiano che ha pubblicato Giustizia 2030 – Libro bianco per la giustizia e il suo futuro.

Le mie considerazioni si limiteranno ai settori trattati in via prioritaria dai due documenti sopra indicati, e quindi quello del processo civile e quello amministrativo/gestionale degli uffici giudiziari.

Per quanto riguarda il processo civile, la prima domanda che mi pongo è se abbiano ancora un effettivo valore non solo normativo, ma anche pratico, gli artt. 57 e 58 c.p.c. che elencano le “attività del cancelliere”. Mi chiedo cioè se il passaggio dal sistema “cartaceo” a quello “digitale” non abbia modificato nella sostanza la funzione “notarile” del cancelliere, rendendo ampiamente superato il sistema organizzativo delle cancellerie basato sulle fasi processuali (iscrizione a ruolo, cancelleria di sezione, pubblicazione sentenze) o sulle diverse tipologie dei riti (decreti ingiuntivi, contenzioso ordinario), e se abbia ancora una qualche giustificazione l’esistenza di ben cinque diversi profili professionali (operatori, assistenti, cancellieri, cancellieri esperti, funzionari) per lo svolgimento delle attività di supporto alla giurisdizione in ambito civilistico.   

Ricordo che il prof. Stefano Zan parlava spesso del processo civile come di un processo abbandonato a se stesso perché i diversi attori (avvocati, cancellieri, giudici, ufficiali giudiziari) operano in base alle proprie competenze, come disciplinate dalla normativa, senza però avere tutti insieme l’obiettivo di definire il processo stesso in tempi ragionevoli.     

Ebbene, la centralità del PCT dovrebbe servire proprio a superare questo problema. Ogni “attore” del processo infatti può adempiere autonomamente e direttamente ai propri compiti lavorando sulla stessa “scrivania”, insieme e in contemporanea con gli altri. Ciascuno ha la possibilità di vedere tutti gli atti e i documenti a lui destinati nel momento stesso in cui vengono immessi a sistema, senza che vi sia la necessità che l’evento “deposito” gli venga comunicato da un soggetto terzo. Così come non vi è più la necessità di avere un operatore per l’immissione di dati, in quanto ogni “attore” deve implementare il sistema con la propria attività; anche il cosiddetto “scarico dell’udienza” può essere fatto direttamente alla chiusura del singolo verbale. Tutto quindi può avvenire all’interno dell’Ufficio per il processo, e ciascuno dei suoi componenti è responsabile della correttezza dei dati che inserisce nel sistema informatico.

Da quanto sopra esposto deriva come conseguenza diretta che il “cancelliere” non è più il depositario del fascicolo e che la sua funzione “notarile” non ha più le caratteristiche indicate nella normativa processuale. Copie e certificazioni infatti vengono rilasciate sulla base non più di eventi o documenti di cui chi le rilascia è il depositario, bensì di quanto risulta ed è reperibile nel PCT e da questo può essere estratto.

Resta quindi da chiedersi se all’interno dell’Ufficio per il processo sia necessaria/opportuna la presenza di una o più unità di personale dipendente dal Ministero della Giustizia e, in caso affermativo, quali compiti dovrebbero essergli attribuiti e, di conseguenza, quali competenze dovrebbe avere questo personale.

Alla prima domanda dobbiamo sicuramente rispondere in senso affermativo in ottemperanza di quanto previsto dalla nostra Costituzione all’art. 110, poiché “spettano” al Ministro della Giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi giudiziari. L’espressione letterale fa comprendere che non si tratta qui di un obbligo generico, bensì di una assunzione di responsabilità dalla quale discende necessariamente il potere di controllo su tali servizi (come evidenziato dalla presenza del servizio ispettivo ministeriale con specifica competenza in merito). La previsione costituzionale rientra evidentemente tra quelle elaborate allo scopo di assicurare l’equilibrio fra i diversi poteri dello Stato e in quest’ottica il personale che opera negli uffici giudiziari assicura agli utenti che le procedure si svolgono nel rispetto della normativa e che i provvedimenti provengono effettivamente da magistrati. Il personale giudiziario deve quindi essere incardinato nella struttura gerarchica ministeriale e di conseguenza anche quello inserito nell’ dell’Ufficio per il processo non può essere considerato “indipendente” dalla struttura amministrativa del tribunale.

Ho fatto queste considerazioni perché l’Investimento 3.1 del PNRR prevede che:

1. siano assunti a tempo determinato (per un triennio) circa 16.500 laureati in legge, economia e commercio e scienze politiche che formeranno lo staff dell’Ufficio del processo;

2. l’assunzione avvenga mediante concorsi pubblici per soli titoli, da svolgere su base distrettuale;

3. questo personale avrà il compito di «collaborare allo studio della controversia e della giurisprudenza pertinente, di predisporre le bozze di provvedimenti, di collaborare alla raccolta della prova dichiarativa nel processo civile»;

4. tali risorse saranno «impiegate dai Capi degli Uffici giudiziari secondo un mirato programma di gestione idoneo a misurare e controllare gli obiettivi di smaltimento individuati»;

5. saranno create 1.500 posizioni di «coordinatori esperti» tra il personale già in forza presso il Ministero della Giustizia «con il compito di gestire e organizzare le nuove risorse»;

6. sarà predisposto uno specifico «piano di formazione e change management in collaborazione con la Scuola Nazionale dell’Amministrazione e la Scuola Superiore della Magistratura per favorire l’inserimento delle nuove risorse e garantire la tempestiva esecuzione dei progetti»;

7. al termine del rapporto di lavoro a tempo determinato sarà rilasciata una attestazione di lodevole servizio (se la prestazione lavorativa è stata svolta per l’intero triennio nella sede di prima assegnazione), che costituirà:

     a) titolo di preferenza a parità di merito nei concorsi indetti dalle Amministrazioni dello Stato;

     b) titolo per l’accesso al concorso per magistrato ordinario;

     c) titolo per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo nelle procedure di selezione per il personale a tempo indeterminato effettuate dal Ministero della Giustizia.

Ebbene, sui singoli punti di questo “progetto”, come sopra elencati, osservo:

1. considerato che il ruolo organico della magistratura ordinaria prevede circa 10.000 unità, il numero dei nuovi assunti indica che mediamente ogni magistrato potrebbe averne a disposizione quasi due (con conseguenti problemi logistici e funzionali, come locali, scrivanie, strumentazione informatica);

2. l’assunzione per soli titoli non garantirà in modo sufficiente la preparazione e l’attitudine degli assunti a svolgere il lavoro a cui sono destinati, per cui sarebbe opportuna almeno una preselezione con quiz a risposta multipla;

3. i compiti attribuiti a questo personale sono strettamente connessi all’attività giurisdizionale, ma non è indicato con quale tipo di contratto saranno assunti e se sarà costituito un nuovo specifico profilo professionale;

4. non si comprende come il Capo dell’Ufficio potrà «misurare e controllare gli obiettivi di smaltimento individuati» a carico dei nuovi assunti, in quanto lo smaltimento dell’arretrato deve necessariamente essere effettuato dai magistrati sulla base dei singoli ruoli che, come sappiamo, non sono assolutamente omogenei tra loro, sia in relazione all’oggetto delle cause sia in rapporto alla connotazione territoriale dell’ufficio giudiziario;

5. si vorrebbero distogliere n. 1500 unità di personale (presumibilmente di alto livello, funzionari/direttori) dai compiti che attualmente svolgono per affidare loro la «gestione e l’organizzazione delle nuove risorse», ma non si comprende come sia possibile coordinare dall’esterno il personale inserito in più “uffici per il processo” (forse affiancando in questo compito i presidenti di sezione?);

6. è sicuramente opportuno il piano di formazione in collaborazione con la Scuola Superiore della Magistratura, considerato che saranno prima di tutto i magistrati a dover imparare ad operare all’interno di un gruppo di lavoro, poiché oggi nella gran parte sono abituati a svolgere le loro funzioni da soli e spesso non si coordinano nemmeno con le cancellerie di riferimento, quasi fossero “liberi professionisti” e non una parte (anche se la più importante) di una struttura organizzata;

7. l’attestato di lodevole servizio e il suo ipotetico valore in altri concorsi pubblici, potrebbe forse provocare  problemi di natura sindacale e anche qualche ricorso in sede amministrativa, tranne che per quanto riguarda l’accesso al concorso per la magistratura ordinaria (cosa del resto già oggi prevista per posizioni analoghe), e per la progressione in carriera all’interno del Ministero della Giustizia.

In sostanza ritengo che il progetto di riforma della Giustizia contenuto nel PNRR per la parte sopra esposta sia di difficile attuazione per la ristrettezza dei tempi previsti (in un triennio al massimo si potranno porre le basi per modificare le modalità operative degli uffici giudiziari), perché sarà difficile alla fine del periodo valutare gli effetti della riforma, per l’inutile macchinosità dell’operazione e il rischio di trovare all’interno degli uffici giudiziari una forte resistenza sia da parte del personale, sia da parte della stessa magistratura. Temo cioè che molte risorse rimangano sotto utilizzate o addirittura inutilizzate, come è accaduto qualche anno fa in Francia dove era stato introdotto nei tribunali il profilo professionale del “greffier redacteur”, innovazione fallita miseramente per opposizione proprio della magistratura.

Teniamo presente poi che l’ dell’Ufficio per il processo è stato in gran parte sperimentato solo per la gestione del processo civile; non vi è alcuna certezza che possa essere introdotto, e con quali modalità operative, anche nel settore penale dei tribunali, negli uffici giudiziari minorili e nel settore della sorveglianza.

Forse sarebbe più semplice e corretto assumere direttamente a tempo indeterminato un congruo numero di funzionari giudiziari, ampliando il relativo profilo professionale con i compiti di supporto diretto alla giurisdizione, da destinare obbligatoriamente per il primo triennio all’ dell’Ufficio per il processo, prevedendo uno specifico organico all’interno di ogni ufficio giudiziario sulla base delle proposte avanzate in collaborazione con i giudici disponibili da subito ad operare con la nuova modalità.

Ritengo invece assolutamente condivisibile la previsione contenuta nel PNRR di rafforzare la struttura amministrativa e tecnica a supporto degli uffici giudiziari assumendo circa 5.000 unità di personale specializzato. Infatti è sicuramente necessario costituire a livello distrettuale (come proposto anche dalla ricerca Giustizia 2030) un ufficio tecnico che assicuri l’amministrazione del personale, risolva tutti i problemi relativi alla logistica e provveda alla manutenzione/implementazione del sistema informatico. Anche in questo caso appare tuttavia incongruente la previsione di assumere tale personale con contratto triennale; simili risorse tecnico/specialistiche non andrebbero disperse proprio nel momento in cui potrebbero aver raggiunto un effettivo consolidamento.

Nell’ambito del progetto di Riforma 2.2 del PNRR (buona amministrazione e semplificazione) sarebbe inoltre opportuno prevedere che presso tutti gli uffici giudiziari, compatibilmente con la loro dimensione, siano istituiti sportelli unificati e polifunzionali per fornire informazioni e servizi all’utenza (soprattutto quella non professionale).

Infine va considerato che i servizi giudiziari vengono svolti da ogni ufficio secondo prassi locali, tenendo conto delle circolari ministeriali e dei rilievi ispettivi, che spesso non coincidono. Anche in materia fiscale ci sono interpretazioni diverse da ufficio a ufficio. Tutto questo comporta incertezze, incomprensioni con l’utenza e perdite di tempo. Ogni dipendente invece dovrebbe poter sapere esattamente quale procedura deve seguire nel servizio che gli è stato affidato. Sarebbe quindi opportuno prevedere che le competenti articolazioni del Ministero della giustizia provvedano ad una completa revisione dei servizi di cancelleria in base alla normativa vigente, individuando le procedure strettamente necessarie allo svolgimento dei compiti istituzionali e adeguandone le modalità operative al pieno utilizzo delle tecnologie informatiche già disponibili. Per ogni servizio dovrebbe essere redatta una scheda tecnica, aggiornata periodicamente, contenente: 1) tutte le disposizioni normative e regolamentari, anche di natura fiscale, relative a quel servizio; 2) una sintetica descrizione delle attività che il personale deve svolgere relativamente a quel servizio. Tali schede dovrebbero essere trasmesse a tutti gli uffici giudiziari in cui il servizio al quale si riferiscono deve essere svolto, con obbligo per il personale di attenersi alle disposizioni in esse contenute. Infine, le schede contenenti informazioni utili per gli utenti del servizio giustizia dovrebbero essere rese disponibili al pubblico sul sito internet dell’Amministrazione.

20/05/2021
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