1. Il contesto
I fatti, noti nella loro essenzialità, risalgono al mese di gennaio 2025, quando il giorno 19 fu arrestato in Italia il sig. Osama Elmasri (o Almasri) Njeem, cittadino libico su cui pendeva un mandato di arresto (nonché ordine di perquisizione e sequestro) emesso il 18/1/2025 dalla Corte Penale Internazionale (CPI) per crimini contro l’umanità e crimini di guerra commessi in danno di persone migranti trattenute in strutture esistenti su territorio libico.
L’arresto fu seguito dal provvedimento della Corte di Appello di Roma che, preso atto della mancanza dell’atto di impulso ministeriale previsto dalla legge n.237 del 20 dicembre 2012, il 21 gennaio dispose la rimessione in libertà dell’arrestato, che fu rapidamente espulso e trasferito in Libia con volo di Stato.
Alle immediate e inevitabili polemiche, i rappresentanti del Governo risposero con versioni non univoche e talvolta contraddittorie giungendo a rimproverare la CPI per errori presenti nel provvedimento e nelle procedure seguite e perfino ipotizzando che la scelta di interessare lo Stato italiano, e non altri ove l’indagato aveva soggiornato, avesse la remota finalità di mettere in difficoltà proprio il nostro Governo[1].
Al di là del modo in cui le nostre istituzioni giustificarono inizialmente l’accaduto in sedi ufficiali e non ufficiali, non fu poi fatto mistero che esistevano «ragioni di sicurezza nazionale» che sconsigliavano di dare corso alla richiesta di arresto e consegna.
Ricordiamo anche che a seguito di denuncia presentata dall’avv. Li Gotti, della vicenda fu successivamente interessato il Tribunale dei Ministri romano che, al termine dell’esame del caso, considerò esistenti, a carico del Ministro Nordio, le ipotesi aggravate di reato di rifiuto di atti d’ufficio e concorso in favoreggiamento personale, e, a carico del Ministro Piantedosi e del Sottosegretario Mantovano, le ipotesi aggravate di concorso in favoreggiamento personale e concorso in peculato. A seguito di richiesta di autorizzazione a procedere ai sensi dell’art. 96 Costituzione, il Parlamento ha negato l’autorizzazione. Parallelamente, la procura della Repubblica di Roma ha chiesto il rinvio a giudizio della capo di gabinetto del Ministero della Giustizia, Giusi Bartolozzi, perché ritenuta responsabile del reato di false dichiarazioni commesso nel corso dell’assunzione quale persona informata sui fatti oggetto della vicenda Elmasri Njeem. Rispetto a tale procedimento, il 14 aprile 2026 la Camera dei Deputati ha deciso a maggioranza di proporre conflitto di attribuzione avanti la Corte costituzionale, sul presupposto che le garanzie applicate ai due ministri e al sottosegretario dovrebbero essere estese alle condotte concorrenti della capo di gabinetto. Sul punto mi limito a osservare che il reato contestato a quest’ultima non è qualificato come concorso nei reati ministeriali, ma come successiva e indipendente condotta di false dichiarazioni all’autorità giudiziaria. La futura decisione della Corte Costituzionale dovrà dirci se le condotte illegali commesse da funzionari pubblici al fine di favorire il mancato accertamento di quelle commesse da organi ministeriali vanno ritenute per sé immuni da responsabilità, aprendo così uno spazio di immunità ulteriore relativo a persone che non ricoprono incarichi ministeriali e potenzialmente riferibile a qualsiasi condotta illecita, contestuale o successiva, diversa dai reati ministeriali e strumentale all’obiettivo di favore.
Esiste, infine un ulteriore fronte giudiziario aperto dalla Corte di Appello di Roma. Questa, su istanza dei difensori di persona offesa dai crimini del cittadino libico, ha proposto avanti la Corte costituzionale la questione se sia compatibile con il nostro sistema costituzionale e con gli obblighi internazionali assunti dallo Stato una procedura che, ai sensi della legge n. 237 del 2012, prevede un atto d’impulso ministeriale quale condizione per l’esecuzione in Italia di ordini di arresto emessi da un organismo giudiziario internazionale, quale la CPI. Come accenneremo, tale questione, la cui trattazione prende avvio in questi giorni, riveste rilievo specifico nel contesto del provvedimento di cui andiamo ad occuparci, con il quale la Camera Pre-Dibattimentale della CPI ha disposto il deferimento dell’Italia all’Assemblea degli Stati Parte del Trattato di Roma per non avere rispettato gli obblighi previsti dallo Statuto stesso.
2. Il provvedimento 17 ottobre 2025 della Camera Pre-Dibattimentale
Il provvedimento di deferimento adottato dalla Camera Pre-Dibattimentale (di seguito la Camera) il 26 gennaio 2026, e conosciuto solo recentemente, si fonda su un precedente provvedimento del 17 ottobre 2025, con il quale il medesimo organo aveva unanimemente riconosciuto l’esistenza del mancato rispetto da parte dello Stato italiano degli obblighi derivanti dallo Statuto di Roma. A tale riconoscimento, il provvedimento faceva seguire una richiesta all’Italia di informazioni e cooperazione prima di valutare se fosse necessario deferire lo Stato stesso all’Assemblea degli Stati Parte o al Consiglio di Sicurezza ONU; tale decisione fu assunta a maggioranza dalle giudici Iulia Antoanella Motoc e Reine Adelaide Sophie Alapini-Gansou, mentre la giudice Maria del Socorro Flores Liera aveva manifestato un diverso orientamento, sintetizzato in opinione dissenziente, secondo il quale non era necessario inoltrare richieste allo Stato italiano, dato che l’evidenza della violazione commessa avrebbe imposto l’immediato deferimento.
Nel provvedimento, la Camera, dopo avere ricostruito i passaggi tecnici della vicenda (ricordando, fra l’altro, che nei giorni 19-21 gennaio non riuscì ad avere contatti con il Ministero della Giustizia e che questi trasmise notizie sulla vicenda e sull’ormai avvenuto rilascio, solo il 27 gennaio, tre giorni dopo avere ricevuto una richiesta specifica da parte della Cancelleria della Corte), osserva che per il deferimento di uno Stato l’art. 87(7) dello Statuto richiede non solo l’esistenza di una mancata cooperazione, ma anche che questa sia di gravità tale da impedire alla Corte di esercitare le proprie funzioni in concreto. Premesso che la mancata cooperazione risultava del tutto evidente, la Camera evidenzia come rilevanti alcune condotte tenute dalle autorità italiane: a) la mancata interlocuzione con la Corte: pur rendendo alla Cancelleria e alla Corte plurime, diverse e non coerenti spiegazioni circa la gestione del caso, l’Italia non ha mai esplicitato quali fossero le reali e sostanziali criticità dell’ordine di arresto, né spiegato come mai non le abbia tempestivamente rappresentate. Ciò viola chiaramente l’obbligo di leale collaborazione e di tempestive consultazioni fissato dall’art. 97 dello Statuto; b) la mancata informazione tempestiva circa lo svolgimento del procedimento davanti la Corte di Appello e il suo esito: dopo l’iniziale notizia dell’arresto, il Ministero della Giustizia ha cessato ogni contatto con la Corte fino a vicenda processuale conclusa; c) la mancata informazione tempestiva circa l’espulsione di Elmasri Njeem verso la Libia, circostanza comunicata solo alcuni giorni dopo.
Il provvedimento passa, quindi, ad esaminare le ragioni tecniche addotte dall’Italia a giustificazione della mancata cooperazione. Esse consisterebbero: 1) nella assenza di un potere di arresto d’iniziativa della P.G.; nella disciplina circa la gestione di tali situazioni prevista dalla legge n.237 del 2012; nell’autonoma decisione di rimessione in libertà della Corte di Appello, organo giudiziario indipendente e non influenzato dal Ministero; 2) nell’esistenza di una concomitante richiesta di estradizione avanzata dalle autorità libiche, che imponeva al Ministro di dare priorità a questa, con il che sarebbe stata la Corte Penale Internazionale ad avere omesso di coordinarsi con dette autorità in violazione del principio di complementarietà tra le giurisdizioni. E’ appena il caso di osservare, come ha fatto la Procura presso la Corte, che alla richiesta libica di estradizione il Ministero non ha dato alcun seguito in sede giudiziale e che Elmasri Njeem è rientrato in Libia in stato di libertà. E, infatti, la Camera nel suo provvedimento osserva che, nessuna procedura di estradizione verso la Libia è stata avviata e che l’esistenza della richiesta libica viene menzionata dall’Italia soltanto il 7 maggio 2026, e che, in ogni caso, l’art. 90 dello Statuto avrebbe imposto all’Italia di notificare subito la circostanza alla Corte, cosa che non ha fatto; 3) nell’esistenza di alcune incoerenze nel mandato di arresto, quali il riferimento al 2011 come data dei crimini commessi, con conseguente esigenza per la Corte di emettere alcuni giorni dopo un provvedimento emendativo (sul punto la Corte osserva che la scarcerazione e il rientro in Libia dell’arrestato datano 21 gennaio, con il che deve escludersi che il provvedimento di correzione del mandato emesso in data successiva abbia potuto influire sulle decisioni adottate dall’Italia); 4) nella circostanza che il mandato di arresto fu emesso a maggioranza (sul punto, la Corte al punto 49 del provvedimento a buon diritto osserva: «L’Italia non può, in buona fede, mettere in discussione la validità di una decisione che fu emessa in accordo con la disciplina legale della Corte solo perché la decisione non è stata unanime»).
Giungiamo così al profilo centrale della vicenda: l’allegata giustificazione dell’esistenza di un interesse pubblico e di ragioni di sicurezza nazionale che imponevano di non dare corso all’arresto di Elmasri Njeem. In particolare, l’Italia ha trasmesso alla Corte documenti riservati da cui emergeva il rischio di azioni di ritorsioni libiche nei confronti di cittadini italiani presenti in quel territorio (punti 51-53). Sul punto, la Corte osserva, in fatto, che qualora l’Italia avesse ritenuto necessario non trattenere Njeem, non si comprenderebbe perché non limitarsi ad espellerlo e, invece, trasferirlo direttamente in Libia; infine, sulla necessità di riportare lo stesso in Libia, l’Italia «ha fornito soltanto informazioni molto limitate che supportino tale soluzione». In punto di diritto ricorda che ragioni di legislazione interna non possono essere invocate come giustificazione della non cooperazione con la Corte stessa.
Il tema è in realtà complesso, e include l’esame dell’argomento ulteriore presentato dall’Italia circa l’applicazione dell’art. 25 della «Responsabilità degli Stati per Atti Illegali Internazionali» adottata nel 2001 dalla “Law Commission” delle Nazioni Unite. Ma sul punto dovremo tornare.
In conclusione, il Collegio ha ritenuto che l’Italia abbia intenzionalmente omesso di cooperare con la Corte e che questo abbia comportato l’impossibilità per la Corte di esercitare le funzioni e i poteri ad essa affidati[2]. Ciò ha fatto senza agire con «due diligence», negandosi a una interlocuzione con la Corte e senza fare il possibile per cooperare e risolvere eventuali problemi; inoltre, non ha fornito spiegazioni reali sulle scelte di rimpatrio di Elmasri Njeem direttamente in Libia senza neppure consultare la Corte circa l’esecuzione del mandato di arresto.
Pur sussistendo entrambi i requisiti sopra ricordati per il deferimento dell’Italia, la maggioranza del Collegio considera che la Camera di appello presso la CPI ha interpretato le norme dello Statuto nel senso che il deferimento non è un atto automatico e va operata una valutazione se esso sia la soluzione migliore per garantire la cooperazione dello Stato o se, invece, una interlocuzione ulteriore con lo Stato inadempiente oppure il ricorso a soggetti terzi possa offrire una migliore garanzia in tal senso. A tale proposito, la Camera rileva che nelle informazioni fornite dall’Italia nel mese di marzo 2025 si dà atto dell’esistenza di procedimenti interni che potrebbero avere rilevanza sulla decisione da prendere. Il riferimento è al procedimento avanti il Tribunale dei Ministri per potenziali illegalità commesse nella gestione del caso Elmasri Njeem. A tale proposito, il provvedimento della Camera rinvia alla precedente vicenda dello Stato del Sudafrica, nel corso della quale l’autorità giudiziaria del Paese aveva riconosciuto sia che il governo aveva agito in violazione degli obblighi derivanti dallo Statuto di Roma, sia che l’art. 10 della legge sudafricana 27/2002 di attuazione dello Statuto di Roma era «illegale»; tale decisione era divenuta definitiva a seguito della rinuncia del governo a impugnarla.
La maggioranza del Collegio ha così deciso di posporre la decisione sul deferimento dell’Italia, anche considerando che la richiesta di arresto e consegna di Elmasri Njeem da parte della Corte rappresentavano per l’Italia una novità e che l’intervento di più autorità nazionali potevano avere creato una certa confusione: circostanze che non eliminavano la gravità della mancata cooperazione, ma dovevano essere considerate nella valutazione sulla opportunità di deferire il Paese.
3. Il deferimento disposto in data 26 gennaio 2026
Il provvedimento del 26 gennaio, molto più sintetico, è anch’esso adottato a maggioranza. Questa volta l’opinione dissenziente è stata espressa dalla giudice Motoc, che presiede il collegio.
Il provvedimento, dopo avere ricostruito i passaggi procedurali successivi al 17 ottobre 2025 e dato atto che lo Stato italiano aveva depositato (in sola forma cartacea) le proprie osservazioni aggiuntive richieste, chiarisce che all’Italia era stato chiesto di indicare se esistessero procedimenti domestici rilevanti rispetto alla vicenda, e quale ne fosse l’impatto sul caso in esame, nonché rispetto alla futura cooperazione con la Corte nell’ipotesi di nuove richieste di arresto e consegna di un indagato.
Il testo prosegue individuando l’art. 87(7) dello Statuto come la principale norma applicabile al caso[3] e ribadisce la natura non obbligatoria del deferimento dello Stato inadempiente.
A tale proposito, si dà atto che l’Italia nei documenti più recenti prodotti alla Corte conferma la volontà di «rispettare gli obblighi internazionali» assunti e di «cooperare positivamente».
Richiesta di indicare l’esistenza di procedimenti interni rilevanti, l’Italia ha indicato sia l’indagine contro due ministri e un sottosegretario, sia quella contro un «alto funzionario» del Ministero della Giustizia. Con riferimento alla prima indagine, l’Italia ha dato atto che il Parlamento ha chiuso il caso nei confronti dei rappresentanti ministeriali perché «le loro azioni […] miravano a salvaguardare interessi dello Stato costituzionalmente rilevanti e perseguivano un preminente interesse pubblico»; aggiungendo che l’autorità giudiziaria italiana ha il potere di sollevare conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale. Sul punto la Camera osserva che le informazioni sono incomplete, perché: a) non dicono se il conflitto di attribuzione è stato sollevato dall’autorità giudiziaria, oppure no; b) non chiariscono se la vicenda sottoposta al Parlamento avesse a oggetto la mancata cooperazione dello Stato con la Corte o, piuttosto, «il blocco dell’azione penale contro i ministri e il sottosegretario». Analogo giudizio riguarda la seconda indagine. In conclusione, afferma la Camera (punto12) l’Italia non ha chiarito se questi procedimenti avranno impatto sulla futura cooperazione dell’Italia e che questa, pur invocando difficoltà obiettive nel dare esecuzione al mandato di arresto, non ha fatto ricorso alla procedura prevista dall’art. 97 dello Statuto che regola tale problematicità.
La Camera dà atto che l’Italia ha introdotto tra le proprie argomentazioni la possibilità di rivedere la disciplina attuativa prevista dalla legge n. 237 del 2012 (si comprende che è evidente alla Camera che alla data del 26 gennaio 2026, e cioè a un anno di distanza dai fatti, tale possibilità non è stata ancora concretizzata o avviata, come ricordato nel punto 18 del provvedimento).
Di particolare rilievo il contenuto dei punti 14-18. Innanzitutto, si legge nel provvedimento che eventuali problemi derivanti dalla legge nazionale devono fare i conti con l’art. 88 dello Statuto, che richiede agli Stati Parte di dotarsi di norma interne che consentano di dare corso alle diverse forme di cooperazione previste ed espressamente stabilisce che «questioni di diritto interno», compresi provvedimenti di espulsione, «non possono essere invocate […] per giustificare la non cooperazione»; con il che la Camera conclude che gli obblighi di cooperazione con la Corte «non possono essere condizionati da argomenti basati sulla legislazione costituzionale e ordinaria» del Paese.
In secondo luogo, assumono rilievo la mancata produzione di informazioni complete e la circostanza che «alcune delle informazioni fornite dall’Italia alla Corte appaiono contraddette da altre informazioni disponibili».
In terzo luogo, viene segnalata la differenza con la condotta del Sudafrica: questo Stato, mediante la ricordata rinuncia all’appello da parte delle autorità politiche contro la decisione giudiziale sfavorevole, dimostrò l’accettazione da parte del governo dell’obbligo di cooperare con la Corte «nel contesto del sistema legale nazionale». Non così l’Italia, che nelle informazioni aggiuntive ha indicato il permanere di limitazioni alla propria disponibilità a cooperare, dipendendo ciò «da eventuali future modifiche della legislazione e delle procedure nazionali».
Sulla base di tali elementi e considerato «il contenuto ambiguo delle assicurazioni fornite» dall’Italia, la Camera ritiene non sicuro che l’Italia in futuro manifesterebbe «la capacità e la volontà di cooperare nell’arresto e nella consegna di un sospetto […], indipendentemente dalla nazionalità di tale persona». Di qui il deferimento all’Assemblea degli Stati Parte.
4. L’opinione dissenziente
Assai articolata e complessa l’opinione dissenziente della giudice Iulia Antoanella Motoc, che presiedeva il collegio.
Premessa la piena condivisione della precedente decisione circa l’esistenza di un grave inadempimento da parte dell’Italia, la giudice Motoc non ritiene sufficientemente motivata la decisione di deferire l’Italia, tanto con riferimento ad alcune questioni sollevate dal Paese, quanto con riferimento a questioni giuridicamente complesse che hanno «messo in difficoltà alcuni tra coloro che hanno dovuto affrontarle».
Al cuore del problema si pone la questione che l’obbligo di cooperazione cui l’Italia è vincolata va oltre lo Statuto di Roma e si dirige «alla comunità globale nel suo complesso», così che può parlarsi di una obbligazione strutturalmente «erga omnes» (come dimostra la vicenda della richiesta di cooperazione rivolta alla Mongolia in relazione all’arresto e consegna di Vladimir Putin). Ma la maggioranza del collegio non avrebbe affrontato la questione sotto tale prospettiva.
Un secondo aspetto riguarda l’organo cui il deferimento è destinato, posto che fu il Consiglio di Sicurezza ad assegnare alla Corte l’esame della situazione libica: l’art. 87(7) espressamente afferma che il deferimento va indirizzato all’Assemblea degli Stati Parte oppure al Consiglio di Sicurezza «a seconda di come il caso fu iniziato».
Un terzo argomento riguarda l’inadeguata risposta della maggioranza del collegio alle indicazioni italiane circa i procedimenti aperti in sede nazionale. Considerato che nel diritto internazionale «lo Stato» deve essere inteso nella sua interezza, l’attivazione da parte del sistema giudiziario italiano non può essere ignorata. Ciò comporta un errore di fatto in cui la maggioranza è incorsa: la rilevanza obiettiva della presenza di due procedimenti pendenti, uno riguardante un alto ufficiale ministeriale, l’altro riguardante la questione di costituzionalità sollevata dalla Corte di Appello di Roma con riferimento ai limiti e alle forme di cooperazione previste dalla legge n. 237 del 2012. Mentre la giudice Motoc ignora il procedimento trattato dal Tribunale dei Ministri e chiuso dal Parlamento con il diniego di autorizzazione, è soprattutto il procedimento inviato alla Corte costituzionale che sembra avere impatti potenziali decisivi per la futura cooperazione italiana e avrebbe meritato, come avvenuto in altri casi, di consentire all’Italia di fornire informazioni sull’esito del giudizio costituzionale, anche se questo avrebbe comportato un tempo non breve di attesa. A tale proposito, l’opinione dissenziente ritiene che il confronto con la vicenda del Sudafrica sia stato erroneamente posto dalla maggioranza del collegio.
Un ulteriore aspetto critico viene proposto come problema generale: mentre l’art. 21 dello Statuto prevede che, quando opportuno, le regole fissate dall’art. 87(7) vadano lette alla luce «dei principi e delle regole di diritto internazionale», la maggioranza ha adottata una visione ristretta e trattato-centrica, che ignora il contesto più vasto richiamato dall’art. 21(1)b e che può condurre alla cattiva applicazione dello Statuto stesso. In particolare, l’art. 87(7) dello Statuto va collocato all’interno dei principi generali fissati dall’art. 1 della Carta delle Nazioni Unite, tra i quali assume carattere essenziale l’obbligo di cooperazione previsto al par. 3. Da ciò deve ricavarsi, secondo la giudice Motoc, che le conseguenze non obbligate che seguono alla violazione prevista dall’art. 87 (il deferimento, ricordiamo, è infatti non automatico) vadano valutate e decise alla luce delle regole secondarie fissate in termini generali dalla «Responsability of States for Internationally Wrongful Acts». La coerente interpretazione del sistema legale internazionale richiede, difettando di una corte suprema che lo armonizzi, che i diversi attori giudiziali adottino una grammatica comune e sappiamo rispettare il contesto istituzionale. Non possono, così, essere ignorate le «Circumstances Precluding Wrongfulness», il cui apporto è vitale per una valutazione bilanciata delle vicende, soprattutto in caso di «stato di necessità» o di «stress negativo» che obbligano lo Stato a trovare un equilibrio tra il rispetto degli obblighi internazionali e situazioni di «sopravvivenza» della propria sovranità oppure di tutela della vita umana.
Si giunge così al tema centrale cui abbiamo fatto riferimento in precedenza. La giudice Motoc ritiene che la maggioranza del collegio abbia immotivatamente ignorato la possibile esistenza di uno stato di necessità alla base delle scelte italiane. Viene in luce, a questo punto, la natura non punitiva del deferimento, che non costituisce una sanzione della violazione, ma uno strumento a tutela della integrità della Corte. Esso serve a superare situazioni di impasse e va oltre la semplice sanzione di una violazione per adottare la prospettiva di favorire ogni futura cooperazione e di «rimuovere gli ostacoli che limitano l’amministrazione della giustizia internazionale».
In conclusione, per la giudice Motoc la questione posta dalla vicenda Elmasri Njeem - che ella ricorda come abbia dato luogo a un acceso e complesso dibattito in Italia, coinvolgendo anche la società civile, su temi che per la prima volta venivano a galla in tale forma - avrebbe meritato un approccio diverso da quello adottato dalla maggioranza del collegio. Se i crimini contro l’umanità offendono l’intero genere umano, e non solo gli interessi di una singola nazione, non possono essere ridotti al contesto della sola CPI e delle sue regole e la cooperazione va affrontata alla luce dell’intero sistema del diritto internazionale.
5. Qualche osservazione conclusiva
Il deferimento dell’Italia, Paese promotore dello Trattato di Roma e fino ad oggi attore importante dell’attività della CPI e dell’effettività dello Statuto, rappresenta un precedente che non ci fa onore, anche per le modalità con cui è maturato a far data dal 19 gennaio 2025. E, tuttavia, la discussione che la condotta italiana ha generato e il futuro confronto in sede di Assemblea degli Stati Parte (o di Consiglio di Sicurezza…) costituiscono opportunità per sottolineare la perdurante importanza del diritto internazionale in una fase di profonda difficoltà del multilateralismo e degli organismi sovranazionali. Certo, la vicenda ci dice molto anche sulla cultura di governo e di relazione che caratterizza l’attuale maggioranza.
5.1. Cominciamo col dire che alcune condotte delle autorità italiane possono, da noi giuristi (e non solo) italiani, essere considerate avvilenti e sono state, probabilmente, vissute dalla CPI come offensive. A tal proposito si può osservare:
· Il silenzio mantenuto con la Corte nei giorni 19-21 gennaio, la mancata interlocuzione tempestiva e la tardiva trasmissione di informazioni essenziali sono circostanze che gettano una luce negativa sull’intera gestione, oltre a essere uno serio sgarbo istituzionale. Difficile negare che tutto questo appaia a un osservatore esterno come una condotta consapevole e artificiosa per far trascorrere il tempo, mettere la controparte davanti a fatto compiuto e, possibilmente, scaricare parte delle responsabilità su un soggetto terzo, come la Corte di Appello.
· Il richiamo a errori contenuti nel mandato come elemento che ne inficiava la validità appare ai più un escamotage, che mal si concilia con la scelta di non procedere con una tempestiva interlocuzione che, a maggior ragione, un atteggiamento di buona fede avrebbe dovuto imporre nel rispetto dell’obbligo giuridico di leale collaborazione.
· Il richiamo da parte italiana alla circostanza che il mandato di arresto fu emesso a maggioranza del collegio e non all’unanimità è, francamente, imbarazzante e merita la risposta che la Camera dà al punto 49 del provvedimento del 17 ottobre 2025.
· Forse ancora più imbarazzante è l’enfasi data alla richiesta di estradizione libica, accompagnata addirittura dal rimprovero alla Corte di non essersi coordinata con le autorità di quel Paese. La tempestività con cui giunse dalla Libia la richiesta di estradizione desta perplessità e non si comprende come la richiesta stessa possa essere opposta al mandato della CPI se le autorità italiane omisero di darvi seguito e restituirono Elmasri Njemm al suo Paese in stato di libertà e con volo di Stato a seguito di espulsione. Il fatto che tale argomento sia stato speso con la Corte solo nel mese di marzo 2025 non è passato sotto silenzio ed è stato giustamente sottolineato.
L’insieme di tali condotte e di tali giustificazioni non può non dare l’impressione che le autorità politiche italiane abbiano fin dal primo momento provato grande imbarazzo nel dover gestire la posizione di Elmasri Njeem e abbiano deciso di lasciar andare le cose fino al loro esito indolore per i rapporti con la Libia, cercando a posteriori argomenti che sostenessero la correttezza della gestione stessa sia davanti all’opinione pubblica italiana (di qui alcuni argomenti a effetto sulle irregolarità commesse dalla Corte e la mancanza di fondamento giuridico della richiesta) sia davanti alla stessa Corte.
A questo si è accompagnata, infine, la vera motivazione delle scelte fatte: la ragion di Stato e quel refrain così spesso utilizzato, cioè “la sicurezza nazionale”, che rappresenta un ombrello sotto cui si può collocare ogni cosa, visto che spesso si accompagna a notizie ed elementi coperti da segreto.
E’ agevole pensare che la scelta di ricorrere a giustificazioni imbarazzanti non sia stata felice agli occhi della controparte, che non a caso ha espressamente richiamato il criterio della «buona fede» e a quello della «due diligence» come chiavi di lettura critica dell’intera gestione italiana. Molto meglio sarebbe stato avere il coraggio di porre sul tappeto la scelta politica reale e concentrare le osservazioni sul problema giuridico della sicurezza nazionale, che ha poi trovato un indiretto riferimento nella opinione dissenziente della giudice Motoc.
5.2. Va rilevato, a tale proposito, che il richiamo contenuto nell’opinione dissenziente al dibattito avvenuto in Italia sulle scelte del governo ha trovato una prima risposta interna nella decisione parlamentare di “scudare” gli attori ministeriali, così rendendo palese che le condotte poste in essere, ritenute dalla Camera Pre-Dibattimentale in chiara violazione dello Statuto di Roma, sarebbero coperte dalla giustificazione politica del preminente interesse della «sicurezza nazionale».
Ora, la stessa giudice Motoc nel pur perplesso parere dissenziente non ha esitato a sottolineare che i crimini contro l’umanità non operano all’interno del singolo contesto e offendono l’intero genere umano. Tale carattere universale si pone alla radice dell’azione della CPI e mette, paradossalmente, in luce lo stretto legame che esiste fra diritto internazionale e i tanti diritti nazionali. Questi, come ricordato nel provvedimento del 26 gennaio, non possono strutturarsi in modo da ostacolare la cooperazione con la Corte, pena la perdita di effettività non solo dello Statuto, ma dell’intero sistema giuridico internazionale.
Emerge, allora, tutta la delicatezza di posizioni che farebbero discendere la giustificazione dell’inottemperanza dall’esistenza di interessi nazionali sul territorio dello Stato di cittadinanza della persona su cui pende il mandato di arresto, oppure dalla presenza di propri cittadini in quel territorio o, ancora, dall’esistenza di relazioni politiche o di sicurezza che potrebbero essere messe in pericolo da scelte non gradite.
5.3. La rilevanza dei temi che abbiamo ricordato porta a concludere come opportunamente la Camera Pre-Dibattimentale mediante il deferimento abbia deciso di sottoporre il caso italiano, certamente emblematico, all’organo internazionale che dovrà valutare la condotta tenuta dall’Italia e le giustificazioni da essa presentate. Vedremo, a tal proposito, se l’Assemblea degli Stati Parte il prossimo mese di ottobre si riterrà l’organismo correttamente interessato o giungerà a conclusione diversa in relazione al ruolo avuto dal Consiglio di Sicurezza.
Spiace, a maggior ragione, che la condotta improvvida delle nostre autorità, le spiegazioni non lineari e l’approccio opportunistico manifestato possano risultare elementi inquinanti il futuro dibattito su un tema cruciale quale le circostanze che possono giustificare l’inadempimento, dibattito che avrà luogo nella sede internazionale propria. Confidiamo che non sia così e che dalla vicenda possano derivare un approfondimento e passi in avanti sulla via del rafforzamento del diritto internazionale e della sua effettività.
[1] Forse anche per rispondere a simili insinuazioni, nel provvedimento del 17 ottobre 2025, in seguito esaminato, la Camera dava atto che, avendo ricevuto notizia della presenza di Elmasri Njeem in area Schengen, ma non conoscendone l’esatta ubicazione al momento dell’emissione del mandato di arresto, la richiesta di cooperazione era stata inoltrata a sei diversi Paesi, tra cui l’Italia.
[2] «54. On the basis of the foregoing, the Chamber unanimously finds that Italy did not act with due diligence and did not use all reasonable means at its disposal to comply with the request for cooperation. Italy has not advanced any argument to explain its failure to communicate and cooperate with the Court to resolve any issues arising from the formulation of the Arrest Warrant or the national procedure for surrender. Italy has also not provided any valid legal reason or reasonable justification for having immediately transferred Mr Njeem back to Libya, instead of first consulting with the Court or seeking to rectify any perceived flaws in the process of arrest. Consequently, Italy failed to comply with the Request for Cooperation contrary to the provisions of the Statute. As found above, in doing so, Italy prevented the Court from exercising its functions and powers under the Statute».
[3] Il testo del paragrafo 7 afferma che «Quando uno Stato Parte in modo contrario alle previsioni dello Statuto omette di dare attuazione a una richiesta di cooperazione della Corte, così impedendo alla Corte di esercitare le proprie funzioni e attribuzioni secondo lo Statuto, la Corte provvede a compiere un proprio accertamento e riferisce la materia all’Assemblea degli Stati parte o, in caso il Consiglio di Sicurezza abbia assegnato la materia alla Corte, allo stesso consiglio di Sicurezza». Merita sottolineare che il Tribunale dei Ministri di Roma al punto III della richiesta di autorizzazione a procedere dà atto che la CPI fu interessata della materia (situazione in Libia) dal Consiglio di Sicurezza in data 26/2/2011.