Nel dibattito sulla riforma costituzionale che sarà oggetto del referendum del 22-23 marzo 2026, ci si divide sul rischio che essa produca una diminuzione della indipendenza del pubblico ministero e una sua sottoposizione, minore o maggiore, al potere politico-governativo, secondo l’ordinamento del periodo fascista[1]. È facile comprendere che l’indipendenza degli uffici del pubblico ministero è essenziale per il controllo di legalità penale attribuito dalla Costituzione al sistema giudiziario: il monopolio dell’azione penale in capo al P.M. fa sì che arrivino al giudice soltanto i fatti su quali si eserciti l’iniziativa degli uffici del P.M.. Perciò l’indipendenza del P.M. è più importante di quella del giudice ed è molto più temuta dal potere politico, specie quando esso non può, in qualche modo, influenzare le iniziative del P.M..
Di fronte alla prospettiva di questo rischio i fautori della riforma ribattono che si tratta di un processo alle intenzioni perché l’indipendenza del P.M. è espressamente affermata dal nuovo testo dell’art.104, primo comma, Cost., che riferisce l’autonomia e l’indipendenza anche ai magistrati «della carriera requirente» (e cioè ai magistrati addetti alle funzioni di P.M.). Ritengono, perciò, che ogni diminuzione di autonomia e indipendenza del P.M. possa essere il risultato solo di una successiva modifica costituzionale. Accusano, quindi, gli oppositori della riforma di non tenere conto del suo testo, inventando critiche del tutto infondate.
Ma anche questo è un inganno.
La maggioranza di Governo, infatti, ha già “messo le mani” sul P.M. presso un giudice speciale e lo ha fatto con la legge di riforma della Corte dei conti, configurando il sistema delle procure di questa Corte (una procura generale e le procure territoriali) in modo estremamente accentrato, negando ogni indipendenza e autonomia alle procure territoriali e attribuendo poteri processuali enormi alla figura individuale del procuratore generale della Corte.
Prima, una facile considerazione. Già il testo originario del primo comma dell’art.104 Cost., nel sancire che la «magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere», ha parificato, nel riferimento alla «magistratura», le garanzie di indipendenza per tutti i magistrati, siano essi giudici o P.M., onde le parole aggiunte allo stesso comma dalla riforma[2] non modificano in alcuno modo la precedente previsione di indipendenza del P.M.[3]. Nessun senso ha, quindi, l’affermazione che l’indipendenza dei magistrati del P.M. è stata affermata in modo espresso, e quindi con maggiore forza, dalla riforma oggetto del referendum.
Ma non sarei intervenuto solo per prospettare questa evidente considerazione. Vi è, invece, una ragione ben diversa, ed è, come ho detto, la recente e importante riforma della Corte dei conti, elaborata dalla maggioranza governativa e approvata non solo con il dissenso della opposizione parlamentare, ma anche con le proteste insistite e vivaci della categoria di magistrati coinvolti. Questa legge è la prova della concezione che gli autori della riforma costituzionale hanno della indipendenza del pubblico ministero.
Qualche premessa per i non addetti ai lavori. L’art.108, secondo comma, Cost. prevede le giurisdizioni speciali (che affiancano quella ordinaria, oggetto esclusivo della attuale riforma costituzionale) e si preoccupa di garantire l’indipendenza non solo dei giudici delle giurisdizioni speciali, ma altresì del «pubblico ministero presso di esse»[4]. La figura del pubblico ministero è, nel nostro ordinamento, prevista soltanto presso due giurisdizioni speciali: quella militare e quella della Corte dei conti.
L’ordinamento della Corte dei Conti ha formato oggetto delle modifiche apportate dalla legge 7 gennaio 2026 n.1, entrata in vigore il 22 gennaio scorso (è la legge a cui si è fatto prima cenno)[5]. L’art.3 della legge reca una delega al Governo in materia di riorganizzazione e riordino delle funzioni della Corte dei conti, da esercitarsi entro un anno. Nel comma 2, lettere d-e), sono indicati i principi e criteri direttivi che dovranno essere seguiti nell’elaborare la nuova disciplina della funzione requirente presso la Corte.
Come dicevo prima, il nuovo sistema viene organizzato in modo accentrato perché sono attribuiti poteri del tutto anomali e pregnanti al procuratore generale che, come si dirà, è di nomina governativa.
Vediamo analiticamente il contenuto della delega. Le procure territoriali sono rette da un viceprocuratore generale soggetto al coordinamento del procuratore generale. Questo coordinamento del procuratore generale si esplica sul piano processuale nei seguenti tre poteri:
1) «accedere in tempo reale, anche tramite strumenti informatici, agli atti dei procedimenti istruttori svolti anche in sede territoriale»;
2) «avocazione delle istruttorie in casi tassativamente previsti in sede di attuazione della delega», oltre i due casi indicati già dalla stessa delega;
3) dovere del procuratore generale di «sottoscrivere congiuntamente con il procuratore territoriale, a pena di nullità, gli atti di invito a dedurre, di citazione a giudizio e di disposizione di misure cautelari» e potere dello stesso procuratore generale di «affiancare al magistrato assegnatario del fascicolo in sede territoriale uno o più magistrati addetti all’ufficio della procura generale». Questi poteri del procuratore generale sono previsti nelle ipotesi di «istruttorie che si caratterizzino per particolare rilevanza o per particolare complessità o novità delle questioni». Si nota subito la estrema genericità dei presupposti previsti per l’esercizio di questa terza categoria di poteri, di una intensità tale che, secondo le mie conoscenze, non ha riscontri nei rapporti tra uffici giudiziari inerenti allo svolgimento di processi.
Il legislatore delegante è andato molto al di là del coordinamento tra organo centrale e organi periferici. Si è configurata una struttura degli uffici di P.M. che nullifica l’indipendenza interna degli uffici e dei magistrati addettivi, tutti soggetti al potere assoluto del procuratore generale, che ha il potere-dovere di firmare gli atti processuali delle procure territoriali sol che ritenga che il processo abbia una «particolare rilevanza». Va notato che questo potere “di seconda firma” è previsto a pena di nullità dell’atto processuale, in modo che il suo mancato rispetto non abbia soltanto una rilevanza interna e disciplinare, ma produca anche gravi conseguenze processuali e possa perciò essere rilevato d’ufficio e da qualunque parte. Evidente è la perdita di indipendenza interna dei pubblici ministeri operanti sul territorio regionale, effetto di una visione gerarchizzata e romanocentrica dell’ordinamento del P.M..
Anche l’indipendenza esterna del P.M. presso la Corte dei conti non può ritenersi rispettata nella misura in cui fa dipendere da poteri estranei all’apparato giudiziario la scelta della persona fisica nominata alla carica di procuratore generale. Questa nomina, attualmente, è disposta con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su designazione del Consiglio di presidenza della Corte dei conti[6]. La scelta è, in ultima istanza, del Governo, e quindi politica.
Si potrebbe dire che il procuratore generale si pone quasi come capo gerarchico rispetto ai dirigenti delle procure territoriali e a tutti i magistrati addetti agli uffici di P.M. (generale e territoriali). La configurazione del P.M. presso la Corte dei conti, costruita dalla legge n.1/2026, mi appare, perciò, incompatibile con la garanzia della indipendenza posta dal citato art.108 Cost... Non sarà facile il lavoro di chi sarà chiamato a elaborare il decreto legislativo attuativo di una delega che appare in contrasto con la Costituzione.
Ma in questa sede le vicende del pubblico ministero presso la Corte dei conti meritano di essere considerate come chiare espressioni della concezione che del P.M. hanno gli autori della riforma costituzionale della magistratura ordinaria. Essi, evidentemente, ritengono compatibile con l’indipendenza della magistratura requirente un assetto della stessa che si pone in contraddizione netta con tale garanzia costituzionale, la quale è essenziale per restare nell’ambito dello stato di diritto, valore fondativo sia della nostra Costituzione sia della Unione europea (art. 2 del relativo Trattato).
Come si fa a non ipotizzare che questa concezione dei revisori costituzionali sarà l’obiettivo al quale punteranno le leggi attuative della riforma, e soprattutto della Alta Corte disciplinare? Sono tante le disposizioni legislative che dovranno essere emanate, in attuazione dell’ultimo comma dell’art.107 Cost., per riempire la “scatola vuota” della nuova disciplina della materia disciplinare (sempre che la riforma sia approvata nel referendum).
Peraltro, voglio anche qui confermare la mia opinione che la riforma costituzionale va giudicata soprattutto dal suo contesto. Ai tanti elementi significativi di questo contesto che ho indicato nei precedenti interventi, si devono aggiungere quelli derivanti dalla riforma del P.M. presso la Corte dei conti: siamo di fronte a una legge voluta dalla stessa maggioranza che “firma” la riforma costituzionale della magistratura (ordinaria), e con la quale essa ha anticipato la sua visione della indipendenza del P.M.. Altro che processo alle intenzioni! Questi sono fatti.
[1] L’art.69 dell’ordinamento Grandi del 1941, riprendendo la formulazione del T.U. del 1923, poneva il P.M. «sotto la direzione» del Ministro di grazia e giustizia. Questa previsione fu sostituita dall’art.39 del r. d.lgs. 31 maggio 1946 n.511 (sulle guarentigie della magistratura) con le parole “sotto l vigilanza” del Ministro. Il vigente art.56 del d. P. R. 16 settembre 1958 n.910 attribuisce al Ministro «la sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari», ivi compresi quelli del P.M.
[2] Le parole con cui continua il primo comma dell’art.104 Cost., secondo il testo riformato, sono le seguenti, che hanno come soggetto sempre la magistratura: «ed è composta dai magistrati della carriere giudicante e della carriera requirente».
[3] Rimane ovviamente il problema del rapporto tra l’indipendenza paritaria di tutti i magistrati (e quindi anche di quelli del P.M.) posta dell’art.104 Cost. e la previsione (specifica per i P.M.) dell’ultimo comma dell’art.107 Cost., non modificato dalla riforma. Questo problema, quindi, posto già dal testo originario della Costituzione, non subisce alcuna modifica per effetto della riforma.
[4] Si trascrive il secondo comma dell’arr.108 Cost.: «La legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia». Va tenuto presente anche l’art.100, ultimo comma, Cost., secondo cui «la legge assicura l’indipendenza» del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, nonché «dei loro componenti di fronte al Governo» (quest’ultima disposizione concerne, però, i due istituti nelle loro funzioni non giurisdizionali, di organi ausiliari del Governo). La riforma ha tenuto in vita l’unità della magistratura della Corte dei conti, limitandosi a disporre che la legge delega (menzionata nel testo subito dopo) prevederà “il divieto di passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti”, e non anche il passaggio contrario (art.3, comma 2, lettera f della legge n.1/2026).
[5] Sulla riforma della Corte dei conti realizzata dalla legge n.1/2026 v., in senso critico, M.T. Polito, La riforma della Corte dei conti e la riforma della giustizia a confronto, in Giustizia Insieme, 2 marzo 2026; V. Tenore, Riforma della Corte dei conti, in LexItalia.it, 21 gennaio 2026.
[6] Cort cost. n.242/1990 ha dichiarato inammissibile (perché irrilevante per il giudizio a quo) la questione di costituzionalità sollevata dal Tar Lazio nel 1989 delle norme che attribuivano al Governo una larga discrezionalità nella nomina a procuratore generale della Corte dei conti. Secondo L. Caso, Magistrati e avvocati dello Stato, in Il pubblico impiego non privatizzato, a cura di F. Carinci e V. Tenore, Giuffré, p.582, i dubbi di costituzionalità prospettati dal Tar Lazio (e, all’epoca, non risolti dal giudice costituzionale) devono ritenersi superati a seguito della sopravvenuta competenza del Consiglio di Presidenza a designare il magistrato da nominare Procuratore generale. Va, però, osservato che questa designazione potrebbe non essere condivisa dal Governo, alla cui decisione finale rimane comunque attribuita la scelta definitiva del Procuratore generale.