Il d.lgs n. 25 del 27 gennaio 2006 (come modificato poi dall’art. 4, commi da 8 a 12 della legge. n. 111/2007) ha ridisegnato nella composizione, nella durata e nelle attribuzioni i Consigli giudiziari presso le Corti di appello. Accanto alle tradizionali funzioni consultive assegnate ai consigli territoriali, ne sono state introdotte altre di decisiva importanza nella vita professionale di ogni magistrato.
Si è parlato poi di un Consiglio giudiziario “a geometria variabile” [1]; lavora infatti in composizione ristretta ai soli membri togati quando formula pareri in materia di incompatibilità parentale, incarichi extragiudiziari, passaggi di funzioni, valutazioni quadriennali, conferimento o conferma di incarichi direttivi o semidirettivi e proposte al comitato direttivo della Scuola superiore della magistratura; opera invece con la partecipazione del foro e dell’accademia quando valuta l’organizzazione degli uffici, vigila sul loro corretto funzionamento ed esprime pareri su richiesta del Csm (vds. piante organiche, assegnazione di risorse umane e materiali etc.).
La prima elezione dei CG nella rinnovata veste si è tenuta nell’aprile del 2008; a distanza di quasi dieci anni è allora possibile riflettere sull’esperienza maturata, anche in vista delle proposte di riforma che provengono da più parti.
Pur con le debite distinzioni, anche nei CG si registrano dunque tensioni analoghe a quelle segnalate all’interno del Consiglio superiore nell’interazione fra componente togata e componente laica.
Pressanti richieste giungono da parte dell’avvocatura per un maggiore coinvolgimento dei propri rappresentanti anche nelle pratiche attualmente riservata alla cd. “composizione ristretta” (non solo valutazioni di professionalità, ma anche e soprattutto pratiche di incompatibilità ex artt. 18 e 19 RD n. 12/1941 ed incarichi extragiudiziari). L’Anm si è invece espressa in senso nettamente contrario e il dibattito risulta a tutt’oggi aperto.
Lo stesso Csm ha valutato favorevolmente la possibilità di un ampliamento della partecipazione degli avvocati ai lavori dei CG estendendola anche ad ulteriori materie, mutuando proprio le prassi maturate in alcune realtà territoriali con riferimento al cd. “diritto di tribuna” che consente ai componenti laici di assistere alle sedute concernenti materie escluse dalla loro competenza, laddove ne faccia richiesta il presidente del Consiglio dell’Ordine del capoluogo del distretto [2]. Il 13 luglio 2016 è stato al riguardo anche siglato un Protocollo di intesa fra Consiglio nazionale forense e Csm diretto anche a valorizzare il ruolo dell’avvocatura all’interno dei Consiglio giudiziario (vds. art. 4).
Le modifiche al d.lgs n. 25/2006 suggerite dalla commissione Vietti [3] al riguardo appaiono però del tutto insoddisfacenti e di fatto elusive rispetto ai temi che vengono contrapposti. La Commissione si limita infatti a proporre la mera eliminazione della doppia composizione, di fatto consentendo ai membri “laici” la partecipazione alla discussione e alla deliberazione di tutte le pratiche, anche relative allo status e alla valutazione dei magistrati, accogliendo così di fatto acriticamente le richieste dell’avvocatura [4], senza apparentemente considerare le ragioni di chi evidenzia i rischi per l’indipendenza della magistratura.
Il coinvolgimento del foro e dell’accademia nelle pratiche attribuite alla composizione “ordinaria” consente, innegabilmente, una visione più completa, aperta ed imparziale di molte questioni. Anche, il riconoscimento del diritto di tribuna durante le sedute del CG in composizione ristretta, previsto in molti regolamenti locali, e la stessa partecipazione degli avvocati alla commissione flussi prevista dalla nuova circolare sulle tabelle degli uffici giudicanti [5] hanno consentito di raggiungere obiettivi di massima trasparenza nelle scelte organizzative e di raccogliere a volte contributi utili al dibattito e alla comprensione di problemi complessi.
Più di recente, poi, la legge delega sulla riforma della magistratura onoraria (legge n. 57 del 28 aprile 2016) e i successivi decreti delegati (in primis il d.lgs n. 92 del 2016 e il d.lgs n. 116 del 13 luglio 2017) hanno riformato la composizione e i compiti della sezione “autonoma” del CG dedicata all’attività dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari: ne fanno oggi parte, oltre ai due componenti di diritto, rappresentanti dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari eletti fra quelli in servizio nel distretto, anche magistrati ordinari e avvocati eletti fra i componenti del Consiglio giudiziario stesso. Alla sezione sono oggi attribuiti, oltre ai compiti già in precedenza previsti e alla vigilanza sui provvedimenti organizzativi relativi agli uffici del giudice di pace, anche le pratiche relative alle procedure concorsuali per la nomina dei magistrati onorari, all’organizzazione del loro tirocinio negli uffici, alla conferma nell’incarico e, soprattutto, alla delicatissima materia dei procedimenti disciplinari, che vengono dunque istruiti a livello locale [6].
In questi nuovi, pregnanti ed evidentemente sensibili compiti, la sezione autonoma decide dunque con la partecipazione dei rappresentanti dell’avvocatura, in una comunanza di intenti per il migliore funzionamento degli uffici e per la salvaguardia dell’autonomia, dell’indipendenza e del prestigio dei magistrati onorari che potrebbe essere presa d’esempio anche per ulteriori aperture.
Risulta però indifferibile affrontare il nodo cruciale della selezione e della rappresentanza dei membri laici, nominati per designazione diretta del Consiglio nazionale forense e del Consiglio universitario nazionale senza che debbano essere indicati i criteri di scelta e senza che costoro siano mai chiamati a rendere conto del proprio operato a chicchessia. Parimenti irrisolto è il tema della mancata previsione della sospensione dall’esercizio della professione nel corso del mandato per i consiglieri giudiziari del libero foro.
In concreto, può essere positivamente valutato lo stretto collegamento che alcuni componenti laici hanno con i consigli dell’Ordine del territorio [7]: questo consente loro di essere maggiormente rappresentativi (ancorché, come noto, non eletti) e di spendere una parola autorevole, impegnando − almeno a livello morale − il foro locale. Con l’università tutto questo non avviene e i professori presenti sembrano portare un contributo meramente personale e di esperienza all’attività del consiglio.
Il Csm pare invece leggere con fastidio questo dato, giungendo perfino ad adombrare una possibile causa di incompatibilità per gli avvocati che siano anche componenti dei consigli dell’Ordine o che rivestano cariche all’interno degli stessi [8].
Se dunque il tema della partecipazione degli avvocati alle valutazioni di professionalità presenta evidenti problemi di compatibilità con il principio di indipendenza della magistratura costituzionalmente tutelato, su altri temi il loro contributo potrebbe invece essere maggiormente valorizzato.
L’esperienza di alcuni consigli giudiziari potrebbe essere utilizzata come laboratorio di prassi condivise anche in un’ottica di revisione generale della disciplina, tesa a valorizzare l’apporto conoscitivo del foro e dell’accademia, introducendo anche profili di corresponsabilità nell’organizzazione della macchina giudiziaria.
Ulteriori sollecitazioni provengono poi dalla relazione conclusiva dei lavori della Commissione ministeriale per le modifiche al funzionamento del Consiglio superiore della magistratura istituita con dm 12 agosto 2015 (cd. “commissione Scotti”).
Come noto, i consigli giudiziari sono definiti organi “ausiliari” del Consiglio superiore della magistratura, nella convinzione che possano fornire importanti elementi di conoscenza derivanti dal contatto diretto con il magistrato o con l’ufficio interessato.
La commissione propone allora di concentrare sui CG l’attività valutativa in ordine alle proposte o alle modifiche tabellari (con immediata trasmissione al Ministro per l’approvazione), considerandoli «organismi più vicini alle specifiche esigenze territoriali e alle eventuali difficoltà che incontra il servizio giudiziario nel distretto».
Il Csm, nel parere assunto con la delibera del 7 settembre 2016, valorizza a sua volta il ruolo del CG quale organo di prossimità «che, in quanto tale, è in grado di meglio valutare le esigenze che hanno portato alla adozione delle singole proposte» tabellari; nella delibera del 13 settembre 2016, poi, «condivide la filosofia di fondo del decentramento organizzativo attraverso la promozione del governo autonomo di prossimità, in una logica di valorizzazione e responsabilizzazione delle collettività distribuite sul territorio, a più diretto contatto con le singole realtà locali, in tutte le loro componenti».
Ed effettivamente, nel corso delle sedute del CG lo spazio maggiore viene dedicato all’analisi delle proposte e alle variazioni tabellari (assegnazione o riassegnazione degli affari, provvedimenti di perequazione dei ruoli, trasferimenti interni, esoneri, applicazioni e supplenze). In queste materie spesso il Consiglio giudiziario agisce come struttura di “prossimità” per i colleghi, che ad esso si rivolgono per avere una prima ed immediata risposta alle proprie esigenze, contando anche sull’effetto di moral suasion che un eventuale parere contrario è in grado di esercitare sui dirigenti.
La stessa vicinanza viene evidentemente avvertita anche dal foro e dai cittadini, visto che è sempre più frequente la ricezione di segnalazioni ed esposti di varia natura da parte di avvocati, parti o semplici utenti, che in taluni caso possono anche indurre il CG all’apertura di una pratica di vigilanza sull’ufficio.
De iure condendo potrebbe dunque essere potenziato ulteriormente il ruolo dei consigli giudiziari, operando anche un primo effettivo tentativo di decentramento amministrativo dell’autogoverno, ritenendo che a ciò non osti il disposto dell’art. 105 Cost.; potrebbero essere delegati a livello locale la valutazione dei progetti organizzativi presentati dagli aspiranti dirigenti, l’istruttoria, le audizioni preliminari e la valutazione dei risultati conseguiti dai direttivi e semidirettivi al termine del primo quadriennio in sede di conferma o in vista dell’auspicata semplificazione del procedimento di approvazione del progetto tabellare auspicata dalla Commissione Scotti, riservando al Csm l’indicazione dei principi e dei criteri generali cui ispirarsi.
Perché questo ruolo possa essere efficacemente svolto, tuttavia, occorre in primo luogo che si costruisca un rapporto più stretto e diretto fra i consigli giudiziari ed il Consiglio superiore della magistratura. I canali di comunicazione risultano oggi scarsi e poco efficienti e spesso sostituiti dal rapporto personale con alcuni consiglieri superiori.
Risulta infatti ancora molto difficile e faticoso seguire l’iter e conoscere l’esito delle pratiche che, trasmesse dal CG, approdano al Csm per l’approvazione (e ciò anche dopo l’introduzione dell’applicativo Cosmapp, che pure dovrebbe facilitare il compito).
Di evidente importanza sarebbe anche il confronto “orizzontale” fra consigli giudiziari al fine di uniformare le prassi, i criteri di valutazione, le stesse modalità di funzionamento interno (a tutt’oggi rimesse esclusivamente ai regolamenti locali, spesso molto diversi fra loro). Al riguardo si registra invece una totale disattenzione, salvo poi lamentare una imbarazzante disomogeneità di stile e contenuti nella redazione dei pareri.
Oltre agli indubbi benefici in termini di efficienza, potrebbe anche essere la strada vincente per riavvicinare i colleghi ai temi dell’autogoverno, nella consapevolezza che solo da una maggiore condivisione anche delle responsabilità che da ciò discendono può giungere un rafforzamento dell’autonomia e dell’indipendenza reale della magistratura.
*L’intervento è a titolo meramente personale
[1] Vds. relazione illustrativa al d.lgs n. 25/2006.
[2] Così il Csm nella delibera del 13 settembre 2016.
[3] Commissione ministeriale per la riforma dell’ordinamento giudiziario, istituita con dm 12 agosto 2015.
[4] Vds. relazione finale, depositata il 17 marzo 2016.
[5] Prevista dall’art. 31 della Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti per il triennio 2017/2019 n. P-1318.
[6] Ogni competenza disciplinare sui magistrati ordinari in capo ai CG è stata invece abrogata dalla riforma “Mastella” (legge n. 111/07).
[7] Si ricorda che il testo originario dell’art. 9 d.lgs n. 25/06 prevedeva che anche il presidente del Consiglio dell’Ordine degli avvocati avente sede nel capoluogo del distretto fosse membro di diritto del Consiglio giudiziario, al pari del presidente della Corte d’appello e del procuratore generale presso la Corte d’appello; la previsione è stata poi abrogata con la legge n. 111/07.
[8] Vds. la recente delibera Fasc. 12/PP/2017 dell’11 ottobre 2017.