Magistratura democratica
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Discrezionalità, rappresentanza, dirigenza e legittimità. La dirigenza degli uffici giudiziari *

di Gaetano Campo
giudice presso il Tribunale di Vicenza

Indipendenza e responsabilità sono i due riferimenti inscindibili del modello di giurisdizione disegnato dalla Carta Costituzionale. La loro declinazione investe sempre più direttamente l’esercizio della giurisdizione nella contemporaneità. È quindi necessaria una riflessione su come questi principi debbano essere declinati nel delineare una delle figure su cui più si è incentrato il dibattito negli ultimi anni e che più ha visto all’opera distorsioni, forzature e vere e proprie deformazioni del principio costituzionale stabilito dal terzo comma dell’art. 107 della Costituzione. Una figura sotto tensione, tra le sfide del PNRR e il ruolo sempre più incisivo e orientante del Ministero e, per esso, dell’esecutivo, il rapporto con l’autogoverno, la necessaria orizzontalità dell’organizzazione giudiziaria e il rapporto con la collettività nel cui nome la giustizia viene esercitata. Un ruolo che richiede profonda consapevolezza dei profondi mutamenti della giurisdizione, della necessaria dimensione collettiva e orizzontale dell’organizzazione, dei contenuti della legittimazione democratica della giurisdizione, dei contenuti del principio di responsabilità.

Una sia pure breve rassegna della letteratura in tema di dirigenza degli uffici giudiziari [1] può lasciare un senso di vertigine, non solo per la torrenziale elaborazione di idee, analisi e proposte, ma anche per lo scarto che si avverte tra il livello di questa produzione e le pratiche clientelari che si sono succedute nel tempo, com’è emerso dalle vicende originate dalla cena all’hotel Champagne, peraltro anticipate dalle precedenti applicazioni della “regola del 17” prima e della “regola del 13” dopo [2].

Peraltro, ancor prima di questi episodi, la diffusione di richieste di protezione e intercessioni per la carriera portò già nel 1908 il legislatore a vietare il ricorso a raccomandazioni di politici e avvocati per avanzamenti di carriera addirittura con legge, la n. 438, art. 10; il divieto venne successivamente ribadito nel 1930 e nel 1940 in ben due circolari di due diversi ministri, per vietare ai magistrati di stazionare a Roma nei periodi destinati alle sessioni del consiglio superiore della magistratura dell’epoca [3].

Si tratta quindi di uno dei temi che più ha segnato, e segna tuttora, il costume del corpo giudiziario, fondando timori, aspettative, traguardi personali e, alla fine, differenti visioni della magistratura.

Il confronto tra l’idea del dirigente più risalente nel tempo, ancorata al criterio di nomina per anzianità, al termine del percorso interno alla corporazione, e quella più contemporanea rispecchia indubbiamente la profonda modificazione che ha interessato la stessa attività degli uffici giudiziari negli ultimi decenni, la complessità delle strutture organizzative, l’emersione e il consolidamento di un approccio diretto ad ancorare l’efficienza della giurisdizione all’effettività di tutela dei diritti.

È peraltro significativo come da alcune voci esterne alla magistratura, in particolare Luigi Ferrajoli e Andrea Proto Pisani, siano venute proposte dirette ad un cambiamento netto di prospettiva, rispettivamente con la drastica riduzione del potere dei dirigenti, perché il magistrato, nella previsione dell’art. 107 della Costituzione, semplicemente non dev’essere diretto, o con la drastica riduzione del potere discrezionale del Consiglio Superiore della Magistratura, chiamato a intervenire quando la nomina del capo dell’ufficio dal basso, da parte dei componenti dell’ufficio, presenti irregolarità o pericoli di inquinamento ambientale [4].

Un discorso sulla dirigenza degli uffici giudiziari non può che partire da una riflessione indirizzata a individuare quali debbano essere le virtù che una magistratura costituzionalmente orientata vuole che il dirigente possieda, le qualità che devono conformare la sua attività. Si tratta di domande che non sono neutre, perché è dalle risposte che si danno che emerge anche il modello di magistratura perseguito.

La figura del dirigente-manager è sorta negli scorsi decenni anche come risposta alla sostanziale diminuzione delle risorse assegnate alla giustizia dai governi che si sono via via succeduti negli ultimi decenni, dal blocco ventennale delle assunzioni del personale amministrativo, a quello dei processi di riqualificazione professionale previsti dalla contrattazione collettiva, all’esiguità delle risorse finanziarie previste dai bilanci dello stato, se si pensa che a partire dalla seconda metà degli anni 70 e quanto meno fino al primo decennio del 2000, la percentuale del bilancio dello stato destinato all’amministrazione della giustizia si è sostanzialmente dimezzato, passando dal 6% del 1978 al 2,3/3% dei decenni successivi [5].

La necessità di rendere più efficiente una macchina con poche risorse ha portato a sviluppare percorsi di gestione a volte fantasiosi, ad esempio per recuperare personale esterno, attraverso convenzioni con soggetti che a loro volta ricavano utilità dalla collaborazione con gli uffici giudiziari. Ma questa esigenza ha anche portato in diverse realtà a fare ricorso a saperi esterni, propri delle scienze dell’organizzazione e criteri di tipo economicistico, per ancorare la gestione degli uffici giudiziari a tecniche proprie di altri settori dell’economia dei servizi.

Si sono quindi affacciate due diverse interpretazione di questo ruolo, dal capo dell’ufficio-manager al magistrato-dirigente, figura quest’ultima con un’attività essenzialmente diretta a favorire il confronto e il coordinamento giurisprudenziale a fini della prevedibilità delle decisioni, all’organizzazione in stretto contatto con la dirigenza amministrativa e con forme di consultazione con gli avvocati ed il personale, alla vigilanza deontologica, una figura forse assai vicina a quella prefigurata da Luigi Ferrajoli.

L’attuale situazione vede accentuarsi un legame sempre più stretto tra organizzazione degli uffici giudiziari e competenze ministeriali, riconducibili quindi agli organi di governo.

Le prime manifestazioni di questo rapporto sempre più stretto si sono avute con i “Progetti Strasburgo”, diretti alla definizione dell’arretrato civile più risalente, laddove l’approccio statistico numerico ha nettamente prevalso, se non del tutto oscurato, quello valoriale diretto alla selezione delle priorità fondata sulla natura e rango costituzionale dei diritti coinvolti.

Con il recente varo del PNRR per il settore della giustizia, il ruolo del ministero è diventato ancor più incisivo e si è segnato un deciso salto di qualità rispetto al passato.

Il Ministero ha richiesto ad ogni ufficio giudiziario coinvolto nell’erogazione delle risorse specifici progetti organizzativi, realizzati in affiancamento a quelli ordinari previsti nell’ambito dell’autogoverno, ha obbligato gli uffici giudiziari ad un rapporto diretto di rendicontazione dei risultati raggiunti. In questo contesto il ruolo dell’autogoverno è risultato finora del tutto marginale e secondario. Si è creato un doppio canale di riferimento per l’organizzazione degli uffici giudiziari e, pertanto, per gli stessi percorsi della giurisdizione, uno di pertinenza del CSM e l’altro che vede un rapporto diretto e immediato tra dirigenti degli uffici giudiziari coinvolti e Ministero, di verifica dei risultati stabiliti dall’organo di governo. Anche sul piano delle fonti, il PNRR ha portato ad un affiancamento, se non a una vera e propria preminenza, di quelle ministeriali rispetto a quelle del CSM. 

Con il PNRR il Ministero non si limita a fornire agli uffici giudiziari le risorse per funzionare, come stabilito dall’art. 110 della Costituzione, ma indirizza le risorse a obiettivi ben precisi, istituendo un sistema di controllo periodico, di carattere quantitativo e qualitativo (quest’ultimo legato alla creazione delle banche dati di giurisprudenza in funzione della realizzazione di forme di giustizia predittiva, su cui va aperta una riflessione in una sede diversa), che tagliano fuori settori che riguardano interessi “deboli”.

Il collegamento con gli obiettivi della Commissione europea, espressione dei governi dei paesi dell’Unione, taglia fuori dalle risorse del piano tutti quei settori che non sono ritenuti direttamente funzionali all’economia. Sentiamo dire da tempo che il funzionamento della giustizia è un fattore di attrazione di capitali ed essenziale per il Pil e oggi vediamo realizzata un’attribuzione delle risorse selettiva, decisa dal Governo, ai settori che più interessano per questo obiettivo.

Restano fuori, significativamente, aree come la volontaria giurisdizione non contenziosa (tutele, amministrazioni di sostegno), destinata ad un’utenza fragile, via via crescente per il progressivo invecchiamento della popolazione, così come queste risorse non toccano, ad esempio, la magistratura di sorveglianza. 

Ora, l’assunzione così importante di un compito selettivo da parte del Ministero cambia il rapporto con gli uffici giudiziari e le sue dirigenze, porta ad un controllo su come le risorse vengono utilizzate e sul degli obiettivi stabiliti dal Ministero, condizionando così in modo deciso l’attività dei tribunali e delle corti, e potrebbe portare, ed è questo uno dei rischi che va evitato, ad una giustizia di serie A, dotata di risorse, e ad una di serie B, che dovrà arrangiarsi con quelle che ha.

Si tratta di una torsione del rapporto tra organizzazione degli uffici giudiziari e ruolo e competenze del Ministero di cui è necessario essere consapevoli, soprattutto per non depotenziare ulteriormente, e su un tema così decisivo per la giurisdizione, il ruolo dell’autogoverno, che rischia di essere un semplice convitato nel tavolo imbandito da altri e non reale protagonista di scelte così importanti e incidenti sulle tutele dei diritti.

Nell’individuare le virtù che la magistratura costituzionalmente orientata richiede a chi è chiamato a svolgere compiti di direzione degli uffici giudiziari, occorre muovere dalle sfide che la contemporaneità ci lancia sul ruolo del giudice e della giurisdizione nei nostri sistemi democratici. 

Su questo aspetto sarebbe impossibile, nello spazio di questo intervento, richiamare l’amplissima letteratura giuridica che ha sottolineato il profondo cambiamento del ruolo del giudice rispetto all’immagine più tradizionale dei nostri sistemi giuridici[6].

Oggi sempre più il giudice è fonte tra le fonti del diritto. L’esistenza di fonti normative di diverso livello, anche sovranazionale, formulate per principi generali, il ruolo delle corti nazionali e sovranazionali e l’efficacia dei loro precedenti, la debolezza della politica, che non riesce spesso a dare rappresentanza e voce al riconoscimento di diritti che emergono nella società ma che chiedono tutela, portano a sottolineare il carattere non meramente cognitivo, ma creativo dell’attività interpretativa da parte dei giudici. È stato sottolineato efficacemente come oggi l’oggetto dell’attività interpretativa del giudice non siano solo le norme di legge, ma anche, e forse soprattutto, le sentenze e i precedenti di altri giudici.

Su un diverso piano, al tradizionale ruolo giudicante, si affiancano sempre più compiti non strettamente riferibili a quelli decisori tradizionali, ma di componimento conciliativo o gestori, come ad esempio nei settori delle esecuzioni forzate civili, in quello delle procedure per la crisi d’impresa o per la definizione delle crisi da sovraindebitamento, nelle procedure di volontaria giurisdizione non contenziosa o nell’esperienza della magistratura di sorveglianza nell’ambito dell’esecuzione della pena.

La declinazione contemporanea del ruolo della giurisdizione porta con sé il tema della legittimazione democratica del suo esercizio. Proprio in questi giorni ricordiamo uno dei più grandi giuristi italiani, Stefano Rodotà, che, nel suo bellissimo Repertorio di fine secolo, ha dato una risposta assolutamente convincente a questa domanda. Nell’escludere che la legittimazione democratica nell’esercizio di una qualsiasi funzione di “governo”, come appunto quella affidata ai giudici, possa dipendere esclusivamente dall’investitura popolare, la legittimazione democratica può fondarsi, e va fondata, sulla esposizione al controllo e sulla trasparenza istituzionale: «La presentazione di una decisione giudiziaria in tutta la sua ricchezza e complessità favorisce la comprensione e il controllo diffuso da parte dell’opinione pubblica, che costituisce sicuramente un forte strumento di legittimazione della decisione e dell’organo che l’ha presa»[7].

La complessità delle forme della giurisdizione, delle sue modalità di esercizio, dei ruoli che il giudice è chiamato a svolgere in rapporto agli interessi sottostanti deve necessariamente comportare una scrittura adeguata delle virtù del dirigente dell’ufficio giudiziario, anzitutto sotto il profilo della consapevolezza della complessità e dell’assoluta inadeguatezza di una concezione piramidale e burocratica dell’organizzazione.

La relazione tra questa complessità e l’esigenza di una legittimazione democratica all’esercizio della giurisdizione devono delineare un ruolo nuovo, capace di integrare un circuito virtuoso tra ruolo della giurisdizione, suo esercizio indipendente e assunzione di responsabilità.

Ed è proprio su quest’ultimo aspetto che occorre soffermarsi[8], La responsabilità, il respondeo del diritto romano, caratterizzato dall’assunzione di impegni e garanzie per il futuro, attraverso un collegamento tra “responsabilità” e “risposta”, significa assumere un impegno di garanzia e di dare conto dell’attività dell’ufficio giudiziario anzitutto all’opinione pubblica, secondo i principi di trasparenza e di comprensibilità. Il modello più vicino può essere quello del bilancio sociale, ma non nelle versioni fasulle, autocelebrative e autoreferenziali che sempre più spesso si incontrano. Per cercare di dare corpo a discorsi che rischiano di restare su un piano astratto, ci si riferisce anzitutto all’esigenza di dar conto di come un determinato ufficio giudiziario abbia inteso dare risposte alla tutela di determinati diritti, di comunicare e rendere trasparenti e comprensibili gli indirizzi giurisprudenziali a cui abbia aderito, anche attraverso la diffusione delle decisioni più significative, di quali risultati abbia perseguito nelle attività giurisdizionali gestorie o conciliative. Il primo esempio è quello della spiegazione degli indirizzi interpretativi, attuata in forma trasparente, chiara, che dia conto del percorso culturale e delle opinioni dissenzienti; un ufficio giudiziario non può sottrarsi a questo compito, che presuppone investimenti e percorsi formativi continui. Il secondo esempio può essere tratto dalla materia delle esecuzioni immobiliari; le prassi di uffici giudiziari hanno anticipato e indirizzato i successivi interventi del legislatore, rendendo queste procedure più efficaci nel perseguire tutelare il diritto di credito del creditore, ma anche l’interesse del debitore a non restare incatenato per sempre al proprio debito; oggi si pone una domanda diversa e ulteriore, a fronte di un costo che queste procedure hanno raggiunto, per l’accuratezza e livello di specializzazione tecnica, costituita dall’accessibilità da parte di creditori non muniti di particolari risorse, in grado di anticipare fondi spese consistenti (si pensi a lavoratori autonomi, piccoli imprenditori, artigiani). Il tema dei costi della giustizia è un tema democratico a cui un ufficio giudiziario è tenuto a dare risposta e a rendere conto di come questo obiettivo viene perseguito e quali risultati sono stati raggiunti. 

È a questo tipo di responsabilità che occorre fare riferimento, fondata sull’individuazione e il raggiungimento di precisi obiettivi di tutela di diritti e interessi della collettività che l’ufficio giudiziario, nelle sue diverse articolazioni, è chiamato a perseguire, sulla trasparenza, comunicazione e comprensibilità esterna dei percorsi intrapresi. È l’antitesi di una visione fondata su obiettivi esclusivamente statistici e numerici, è invece un percorso che valorizza l’individuazione di mete, finalità e scopi strettamente funzionali alle esigenze di tutela dei diritti in gioco nello svolgimento dell’attività giurisdizionale.

Una responsabilità di questo tipo è incompatibile con l’idea di un uomo solo al comando. Solo una gestione realmente partecipata da parte di tutti i magistrati dell’ufficio può darvi credibilità e autorevolezza, può sostenerne il peso anche nella sua dimensione pubblica, è l’espressione di un’organizzazione realmente orizzontale e partecipata, di cui il dirigente dev’essere il garante e il promotore.

Proprio questa considerazione apre una finestra su un secondo elemento fondamentale nell’individuazione della figura del dirigente dell’ufficio giudiziario.

È opportuno riprendere le due tesi di Luigi Ferrajoli e Andrea Proto Pisani, basate rispettivamente sul depotenziamento del dirigente e sulla partecipazione dal basso dei magistrati dell’ufficio fin dal momento della sua nomina.

Queste due tesi vanno rimodellate in vista di una sintesi: il depotenziamento del dirigente e la sua legittimazione dal basso devono muovere dal potenziamento della partecipazione dei magistrati dell’ufficio alle decisioni più significative e caratterizzanti gli obiettivi perseguiti dall’ufficio, perché la responsabilità non può che essere partecipata.

E qui si apre un territorio che meriterebbe uno spazio e una lettura ben diversi. Le domande possono riassumersi nelle seguenti: quale il senso di autonomia e indipendenza interna realmente praticati? Quale la spinta ad una gestione partecipata, a farsi carico, per il singolo magistrato, delle esigenze di organizzazione, dell’individuazione degli obiettivi da perseguire e delle modalità per giungervi?

La risposta a queste domande deve muovere da quel ritorno di fiamma della tendenza sempre più accentuata alla “carriera” che avvolge l’esperienza professionale. «Oggi giorno si discute della carriera che via via che passano gli anni è la preoccupazione dominante. Lentamente si diventa quasi tutti burocrati…», così scriveva nel 1955 Dante Troisi nel suo Diario di un giudice.

È questo il terreno su cui Magistratura Democratica è chiamata a destinare energie, come del resto ha sempre fatto nella sua storia. Solo un paziente lavoro che si faccia carico di spezzare le strette maglie della burocratizzazione può eliminare il soffocante clientelismo che si accompagna ad ogni interpretazione burocratica di questa funzione. 

Solo un paziente lavoro condotto in questa direzione, che sappia superare quel frazionamento dei giudici tra ottimi bravi e discreti, come voluto dalla recente riforma, non in un’ottica corporativa diretta a sfumare differenze per un principio di autoconservazione della specie, ma attraverso pratiche formative e culturali che innalzino il livello complessivo della magistratura e contrastino la competitività e il conformismo giudiziario, può conseguire questo obiettivo. Occorre un impegno quotidiano per affermare «il rifiuto del conformismo, come gerarchia, come logica di carriera, come giurisprudenza imposta dall’alto, in una parola come passività culturale»[9].

E, ancora, occorre restituire centralità alla forza dell’esempio e della pratica quotidiana delle virtù che devono connotare e rendere riconoscibile il magistrato disegnato dalla nostra Costituzione. Voglio concludere con le parole di un magistrato democratico e giurista di grande cultura e profondità di pensiero come Pino Borrè: «Ma il presupposto essenziale perché veramente maturi, e si diffonda, una cultura di uguaglianza delle funzioni, è che la magistratura, nel suo complesso, cresca di qualità, sia migliore e più preparata. Quando il livello è alto per tutti, l’ uguaglianza diventa un fatto abbastanza naturale, mentre in una magistratura in cui esistono zone d’ ombra, tendenza alla routine, imboscamenti, provincialismi corporativi, sacche di pigrizia e di inefficienza, vi sarà inevitabilmente il pericolo di burocratizzazione e, con esso, la logica della diversità, il tarlo di un verticalismo che fa da schermo all’ insufficienza dei contenuti e delle gratificazioni culturali: e ciò tanto da parte dei peggiori, che tendono a veder compensato dal carrierismo (sperato o realizzato) le loro frustrazioni, quanto da parte dei migliori, che tendono a difendere con sterili fughe in avanti la propria stima di sé».[10]

È quindi molteplice ma strettamente intrecciato il raggio di intervento di Magistratura Democratica, disegnato dal costante aggiornamento dello statuto della dirigenza degli uffici giudiziari e dalla tenace e perseverante diffusione della cultura dell’eguaglianza delle funzioni, del pluralismo culturale, della dimensione collettiva e orizzontale della giurisdizione, della responsabilità inscindibilmente legata all’indipendenza.

 

 

[1] Si richiamano, per la completezza e la profondità dell’analisi il numero monografico di Questione Giustizia, n. 2-2/2013, Quali dirigenti servono alla giustizia?, e il n. 4/2017, dedicato ai 60 anni dell’autogoverno.

[2] Su queste “regole” G. Scarpari, La crisi del CSM, Il Ponte, 9 agosto 2019, in https://www.ilponterivista.com/blog/2019/08/09/la-crisi-del-csm/  

[3] L. Pepino, CSM, il falso obiettivo delle correnti e il vero male italiano delle clientele, in Il Manifesto, 17 giugno 2020. Ma vanno richiamate, in epoca postfascista, le pagine del Diario di un giudice di Dante Troisi, Torino, 1955, segnate da ironia amara, che descriveva una magistratura ancora precostituzionale e anche precorrentizia.

[4] L. Ferrajoli, Carrierismo dei magistrati e associazionismo giudiziario, https://www.costituzionalismo.it/carrierismo-dei-magistrati-e-associazionismo-giudiziario/;  N. Giallongo, A. Proto Pisani, Nomina dei direttivi e semidirettivi, in Il giusto processo civile, 4/2020.

[5] Fonte: MEF, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, La spesa dello Stato.

[6] La letteratura sul tema è amplissima e i richiami che seguono trascureranno certamente contributi importanti e approfonditi. Per tutti: S. Rodotà, Repertorio di fine secolo, Bari, 1992; P. Grossi, Ritorno al diritto, Bari, 2015; P. Rescigno e S. Patti, La genesi della sentenza, Bologna, 2016; di recente, G. Zaccaria, Postdiritto, Bologna, 2022.

[7] S. Rodotà, Repertorio di fine secolo, cit., pag. 175.

[8] Sul tema, di recente, E. Scoditti, L’ora della responsabilità per la magistratura, in Questione Giustizia online, https://www.questionegiustizia.it/articolo/l-ora-della-responsabilita-per-la-magistratura  

[9] G. Borrè, Le scelte di Magistratura Democratica, Relazione introduttiva per il seminario Giudici e democrazia, organizzato da Magistratura democratica a Frascati nel novembre 1992. Da N. Rossi (a cura di), Giudici e democrazia. La magistratura progressista nel mutamento istituzionale, Angeli, Milano, 1994, p. 41.

[10] G. Borrè, C’è ancora una carriera in magistratura?, in A. Pignatelli, G. Viazzi (a cura di), La professione del Giudice. Analisi e proposte di Magistratura Democratica, Milano, 1986, richiamato da L. Pepino, Appunti per una storia di Magistratura Democratica, in Questione Giustizia, 2002, pag. 33.

[*]

Il presente contributo riprende, con modifiche, l'intervento svolto dall'A. durante il Consiglio Nazionale di Magistratura democratica, svoltosi a Roma il 19 e 20 giugno 2022

05/07/2022
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