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Uffici per il processo e modelli organizzativi nelle sezioni della Corte d’Appello di Milano. Una prima analisi a seguito dell’inserimento degli addetti finanziati dal PNRR

di Giancarlo Vecchi
docente di Analisi delle politiche pubbliche presso il Politecnico di Milano, Dipartimento di ingegneria gestionale

Questo articolo avvia una serie di interventi per documentare alcune delle attività in corso realizzate da diverse Università presso gli Uffici giudiziari, con l’obiettivo di migliorare l’organizzazione degli uffici per il processo e per fornire modelli e strumenti di supporto per la riduzione dell’arretrato e dei tempi dei procedimenti. Si tratta di interventi finanziati dal Ministero della giustizia attraverso il PON Governance e capacità istituzionale, sulla base di una articolazione del Paese in sei macro-aree territoriali.

1. Introduzione

Questo breve contributo presenta i primi risultati delle analisi sull’organizzazione degli addetti UPP (AUPP) presso la Corte d’Appello di Milano, realizzate da un gruppo di lavoro del Politecnico di Milano[1] tra luglio e ottobre 2022, nell’ambito del progetto PON Governance e Capacità istituzionale 2014-20[2]; la collaborazione del personale togato e non togato è stata ovviamente indispensabile per la realizzazione dell’indagine.

L’ipotesi adottata per queste analisi è che l’efficacia dell’Ufficio per il processo, perlomeno in molte realtà, sia da valutare sulla base dell’apporto fornito alle attività delle sezioni, e non solo a livello complessivo di Ufficio. In questo modo si possono rilevare più analiticamente i modelli organizzativi adottati nelle diverse articolazioni, così come le mansioni attribuite agli AUPP, aumentando le informazioni utili a valutare il contributo degli AUPP all’andamento dei flussi dei fascicoli, nelle diverse fasi procedimentali (al netto – ovviamente – di altri fattori).

Il risultato di questo primo monitoraggio rivela la sostanziale adesione, pur con qualche criticità, al modello di UPP come team a supporto dell’intera attività delle sezioni, comprendendo sia quella giurisdizionale che quella di cancelleria, così come quelle fasi collegate al ruolo del presidente di sezione.  

 

2. L’ufficio per il processo presso la Corte d’Appello di Milano

Alla Corte d’Appello di Milano sono stati attribuiti 128 AUPP, 97 in prima assegnazione (febbraio 2022) e 27 in seconda (giugno 2022). Ne sono arrivati 124, ma di questi 11 si sono dimessi o trasferiti già entro luglio 2022 (due hanno vinto il concorso per funzionario presso la stessa Corte). A metà settembre 2022 i presenti sono ulteriormente diminuiti a 105 unità. Questa, seppure limitata, variabilità costituisce uno dei fattori di attenzione anche per la scelta e valutazione dei modelli organizzativi da adottare.

Sotto il profilo organizzativo, la scelta del Progetto organizzativo per l’UPP della Corte d’Appello di Milano (dicembre 2021) è stata quella dell’articolazione per sezioni: «L’unità base per la costituzione dell’Ufficio per il processo è stata individuata nella sezione perché nella maggior parte dei casi la sezione va considerata come unità produttiva di base: la sezione, infatti, non solo ha una sua specializzazione che comporta un’omogeneità di decisione e di trattazione dei processi, ma ha anche una dimensione organizzativa comprendente sia la magistratura togata, sia quella onoraria, nonché il personale amministrativo, articolato nella sua dirigenza, nel funzionariato e nel rimanente numero degli impiegati. … La Corte di Appello, quindi, avrà tanti uffici del processo quante sono le sue sezioni ad eccezione delle due sezioni di Corte di Assise per le quali viene costituito un unico ufficio per il processo in ragione del basso numero delle pendenze». (pp. 5-6).

Delle 105 unità a disposizione, 52 sono allocate all’area civile e 50 a quella penale, mentre 3 sono state attribuite, in ordine, all’ufficio statistico, a supporto del Magrif e alla Segreteria dell’ufficio del personale.

 

3. I modelli organizzativo-gestionali nelle sezioni

Le interviste effettuate ai/alle Presidenti di sezione e nelle cancellerie hanno fatto emergere una realtà diversificata: a volte in ragione di specifici problemi delle unità organizzative, altre volte con argomentazioni che rivelano ancora il disagio dei magistrati nell’interazione con gli AUPP.

I modelli organizzativi individuati sono sette, di cui vengono di seguito presentate le caratteristiche.

· Modello AUPP/fascicolo, adottato da una sezione civile. Gli addetti sono assegnati di volta in volta ad un fascicolo di prima udienza; in questo modo, ogni AUPP può lavorare con diversi magistrati. In seguito all’assegnazione del fascicolo, in base alle competenze del singolo AUPP e alla complessità della causa, il consigliere relatore sceglie il tipo di compiti da affidargli. Oltre a collaborare con diversi magistrati, questa soluzione permette di seguire per intero il percorso del fascicolo, dalla sua istruzione alla sua definizione. L’aspetto critico è relativo alle diverse competenze degli addetti (perlomeno nel periodo iniziale) che limita la standardizzazione del loro contributo.

· Modello a rotazione sulle mansioni, adottato da una sezione penale. In questo sistema tutti gli AUPP svolgono diverse mansioni puntuali e verticali, a sostegno del lavoro di tutti i magistrati. Il principale vantaggio della rotazione continua è il pieno utilizzo della forza lavoro degli AUPP che, non occupandosi a tuttotondo del percorso di un singolo fascicolo, completano le mansioni assegnate in serie. In secondo luogo, questo sistema consente di integrare in maniera graduale la lista di mansioni svolte dagli AUPP, aumentando di riflesso lo sgravio per i magistrati e l’acquisizione di competenze degli addetti. L’aspetto critico riguarda l’esigenza di un coordinamento puntuale che deve essere assicurato dal presidente di sezione o suo delegato, così come la capacità dei singoli magistrati di coordinarsi con tutti gli AUPP coinvolti, anche con una funzione di mentorship.

· Modello dei “mini-pool”, adottato da una sezione penale. In questo sistema gli AUPP sono assegnati non a un magistrato ma a una triade di magistrati (il mini-pool), dei quali uno svolge la funzione di referente principale per l’AUPP. Anche in questo caso gli AUPP ruotano sulle triadi. Questa organizzazione consente una supervisione costante da parte di un singolo magistrato, ma evita il rischio di “personalizzazione” dell’operato dell’AUPP. Una possibile criticità riguarda l’effettivo coordinamento da parte dei magistrati.

· Modello assegnazione ai Collegi d’udienza, adottato da una sezione civile. Simile al modello dei “mini-pool”, prevede l’assegnazione a turno degli AUPP ai Collegi. Visto che i Collegi possono essere considerati dei pool “a geometria variabile”, in quanto la loro composizione cambia secondo un meccanismo di turnazione, questo modello permette agli addetti di lavorare di volta in volta con tutti i Consiglieri della Sezione e di seguire l’intero percorso dei fascicoli definiti dai Collegi.

· Modello ibrido. Due sezioni civili adottano un sistema ibrido secondo cui: a ciascun presidente di Sezione è assegnato un AUPP secondo il modello one-to-one, mentre i restanti AUPP vengono assegnati secondo il modello dei “mini-pool”.

· Modello Cancelleria, adottato dalla Sezione III civile. Secondo questo modello, gli AUPP svolgono per gran parte compiti di supporto alla Cancelleria. A questi fini, gli AUPP vengono formati all’attività di supporto alla giurisdizione on field, ma al contenuto delle materie di competenza della Sezione. L’aspetto critico è connesso al mancato supporto all’attività giurisdizionale dei magistrati, pur se in termini congiunturali la scelta può essere motivata da problemi specifici delle cancellerie.

· Il modello one-to-one è stato adottato in una sezione civile ed in una sezione penale, come modalità provvisoria di primo inserimento degli AUPP, ora in fase di superamento. In questo sistema un addetto è associato in modo esclusivo e continuativo un magistrato, per svolgere funzioni di assistenza all’attività giurisdizionale. È una soluzione chiaramente disincentivata dal Progetto di organizzazione della Corte. La giustificazione è quella di permettere agli addetti un periodo di formazione approfondita sul lavoro a diretto contatto con il giudice; la prossimità fisica e la constante supervisione dell’operato dell’AUPP possono consentire l’acquisizione rapida delle competenze di base, ad es. coinvolgendo gli AUPP nella stesura delle bozze di sentenza, in coerenza con le modalità di stesura del magistrato relatore. In ogni caso, il ricorso prolungato a questo modello si presta a diverse controindicazioni. Innanzitutto, AUPP non è così in grado di conoscere il complesso delle attività della sezione, di interagire con la cancelleria, di seguire il completo flusso dei fascicoli; ne consegue una preparazione molto circoscritta. Inoltre, in caso di assenza prolungata (ferie, malattie, ecc.) o trasferimento, il numero limitato di AUPP non consente il rimpiazzo e il magistrato rimane solo. In alcuni casi, per ovviare al problema della formazione circoscritta, si prevede un’assegnazione one-to-one non fissa, e cioè una turnazione degli AUPP che in questo modo hanno la possibilità di lavorare progressivamente con tutti i consiglieri, trattando materie di volta in volta differenti ed evitando un fenomeno di eccessiva personalizzazione del rapporto Consigliere/AUPP. Rimane, tuttavia, molto ridimensionato l’obiettivo di considerare l’UPP come team in grado di gestire varie attività in relazione alle esigenze nel tempo di una sezione, superando anche problemi di gestione organizzativa delle assenze o carenze nelle diverse mansioni.  

Infine, è da considerare un particolare UPP costituita presso la Corte d’Appello di Milano; si tratta di un ufficio trasversale, composta da un addetto UPP per ogni sezione civile e penale, con il compito di verificare (in collaborazione con le cancellerie) le sentenze riformate dalla Corte, così da segnalarle ai giudici di primo grado.

 

4. Considerazioni finali

Il quadro che emerge permette di sviluppare alcune riflessioni sul periodo di prima attuazione dell’UPP a seguito del reclutamento degli addetti finanziato dal PNRR.

Una prima riflessione sottolinea l’importanza di analizzare i modelli organizzativi adottati a livello di sezione, e non solo a livello di ufficio giudiziario: le sezioni hanno compiti specifici definiti dalle materie attribuite, un proprio spazio discrezionale per quanto riguarda le modalità gestionali, un carico di lavoro che deriva sia dalle materie che dalla storia della sezione stessa, oltre che una dotazione.

Una seconda lezione riguarda il fatto che le soluzioni individuate sono in gran parte in linea con quanto programmato nel Progetto organizzativo del dicembre 2021; tuttavia, le interviste hanno permesso di far emergere, in alcune situazioni, il permanere di alcune criticità sia culturali che di capacità organizzative, poiché la presenza degli addetti implica uno sforzo aggiuntivo in termini prima di tutto di interazione, e poi di coordinamento, monitoraggio, formazione sul lavoro, gestione logistica, ecc. Un ulteriore aspetto da approfondire è costituito dall’effettiva interazione fra le varie componenti, compresi il personale in tirocinio/borsa, gli ausiliari, ecc.

Infine, rimane da trattare il ruolo e il contributo degli addetti con competenza informatica e statistica. Il loro numero presso la Corte d’Appello di Milano non è ancora tale da prefigurare UPP che possano costituire una vera e propria ‘tecnostruttura’ (in collaborazione con Magrif e RID, ufficio statistica, ecc.) a servizio di tutto l’Ufficio.

Sulla base di queste analisi, il passaggio successivo sarà quello di stimare il contributo che gli AUPP (e del modello organizzativo adottato) forniscono ai risultati di performance delle sezioni (durata prognostica/disposition time, indice di ricambio/clearance rate, risultati di specifiche fasi del percorso del fascicolo, ecc.) tenendo conto delle altre variabili che concorrono a questi esiti (dotazione di personale, ammontare dell’arretrato, caratteristiche delle materie, eventi congiunturali, ecc.). Presso la Corte d’Appello di Milano è stato adottata una rappresentazione a ‘semaforo’ per comunicare ai presidenti di sezione l’andamento del flusso dei procedimenti rispetto agli obiettivi di riduzione dell’arretrato ultra-biennale e del disposition time; inoltre, questi indicatori sono stati proiettati al 2026 sulla base della produttività attuale, fornendo così indicazioni sui miglioramenti eventualmente da introdurre.

I risultati rilevati evidenziano un sostanziale miglioramento degli indicatori; si tratta, tuttavia, di analisi che ancora risentono del breve periodo di attività degli UPP, per cui non possono essere tratte conclusioni affrettate. L’obiettivo è quello di approfondire le analisi per poter isolare in modo più preciso il reale apporto di questa innovazione.


 
[1] Il gruppo di lavoro è composto da Michele Benedetti, Alessandra Bucci, Alfredo De Meo, Tommaso Giaccardi, Jonathan Kamkhaji, Alessandra Thi Mandelli, Irene Vanini. Le analisi hanno potuto trarre beneficio dal contributo di Marco Di Giulio e Giancarlo Vecchi Mission: Impossible? The Organizational Changes of the Judiciary in Italy, presentato al Congresso della Società Italiana di Scienza Politica, Roma 8-10 settembre 2022, e dai commenti di Cristina Dallara e Luca Verzelloni.

[2] La ricerca fa parte delle attività delle università appartenenti alla macro-area Nord-Ovest nell’ambito del Progetto unitario per la diffusione dell’Ufficio per il Processo e l’implementazione di modelli operativi innovativi negli Uffici giudiziari per lo smaltimento dell’arretrato, finanziato dal Ministero della giustizia, PON Governance e Capacità Istituzionale. Si ringraziano il Presidente della Corte d’appello di Milano dott. G. Ondei, la dott.ssa M.C. Chiulli (coordinatrice Area civile) e la dott.ssa C.G. Martini (coordinatrice Area penale), il dott. Stellato, e tutti i magistrati, cancellieri e addetti UPP che stanno collaborando alle attività di analisi.

15/12/2022
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