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Il diritto a respirare aria pulita, una questione di uguaglianza sostanziale

di Sara Cocchi
avvocata in Firenze, consulente UE e OCSE

Una pronuncia della London Inner South Coroner’s Court è l’occasione per riflettere su uno specifico aspetto del diritto ad un ambiente salubre, sullo sfondo di una concezione sostanziale di Stato di diritto.

1. La morte di Ella Adoo Kissi-Debrah e la pronuncia della London Inner South Coroner’s Court

Il 15 febbraio 2013, Ella Adoo Kissi-Debrah, 9 anni, moriva presso l’ospedale universitario di Lewisham (sud-est di Londra), a seguito di un’insufficienza respiratoria acuta con conseguente arresto cardiaco, provocati da un fortissimo attacco d’asma. La malattia la affliggeva in forma particolarmente grave fin dall’età di 6 anni. Nel tempo, aveva reso necessari ripetuti ricoveri ospedalieri e, in un’occasione, persino l’induzione del coma farmacologico, unica possibilità, secondo i medici, di stabilizzare le condizioni della bambina dopo una violenta esacerbazione. 

Quando nel 2014, un’inchiesta del Coroner[1] sull’adeguatezza delle cure mediche ricevute dalla figlia rileva che la qualità dell’aria del sobborgo londinese di Lewisham, dove Ella risiedeva, avrebbe potuto contribuire a scatenarle l’attacco d’asma fatale, la madre Rosamund chiede invano che fra le medical causes of death elencate sul certificato di morte della figlia sia incluso l’inquinamento dell’aria. Avviata intanto una campagna di sensibilizzazione in memoria della figlia, Rosamund Adoo si rivolge nel 2015 all’illustre immunologo Prof. Stephen Holgate. La sua indagine sul caso di Ella e il relativo report del 2018 si rivelano decisivi. Nel dicembre 2019, la High Court annulla l’inchiesta svolta dal Coroner nel 2014 e ne ordina la ripetizione[2]

Il 16 dicembre 2020, la London Inner South Coroner’s Court ha riconosciuto che l’inquinamento atmosferico ha contribuito in misura significativa allo sviluppo iniziale e alle successive esacerbazioni dell’asma in Ella, che, fra il 2010 e il 2013, è stata esposta a livelli di diossido di azoto e particolato eccedenti le linee guida dell’Organizzazione Mondiale della Sanità. Le emissioni conseguenti al traffico automobilistico – prosegue il Coroner - hanno rappresentato la principale fonte di esposizione a tali sostanze. Proprio nel periodo in cui Ella ha sviluppato la malattia, infatti, si è riscontrata la mancanza di misure volte ad abbassare i livelli di NO2 entro i limiti fissati dalle normative europee e nazionali, fatto che probabilmente ha contribuito alla morte della bambina. Il Coroner rileva inoltre che la madre di Ella non ha ricevuto informazioni circa i rischi che l’inquinamento dell’aria avrebbe potuto avere sulla salute della figlia, nonché sugli specifici effetti che esso avrebbe potuto produrre sulla sua malattia. Qualora avesse avuto accesso a tali informazioni, la madre avrebbe preso decisioni a riguardo tali da poter evitare la morte della figlia[3]

Oggi il certificato di morte di Ella Adoo Kissi-Debrah elenca pertanto le seguenti causes of death: «Acute Respiratory Failure», «Severe Asthma» e «Air Pollution Exposure».

 

2. Qualche spunto ricostruttivo dal rapporto The Right to Breathe Clean Air delle Nazioni Unite

Che l’esposizione ad agenti inquinanti possa produrre effetti anche gravissimi sulla salute umana è ormai nient’altro che una semplice constatazione, rafforzata peraltro negli ultimi anni da ricerche sempre più numerose, accurate ed esaustive. Inoltre, è conclamato che l’inquinamento atmosferico in particolare comporti un aumento considerevole anche solo del rischio - specialmente per i bambini[4] - di sviluppare patologie respiratorie croniche. 

In tale contesto, la sentenza ricordata nel paragrafo precedente va ad aggiungersi al già ricco mosaico di norme, indicazioni, rapporti e studi che delineano i contorni per un possibile enforcement del diritto ad un ambiente salubre, ed in particolare del suo risvolto specifico rappresentato dal diritto a respirare aria pulita. Da un lato, infatti, il riconoscimento della «air pollution exposure» quale concausa della morte di Ella Adoo Kissi-Debrah costituisce una svolta significativa nell’accertamento anche giuridico del nesso di causalità fra esposizione prolungata ad agenti inquinanti e decesso per esacerbazione di quelle stesse patologie alla cui insorgenza tali agenti inquinanti hanno contribuito. Dall’altro, tuttavia, molto sembra ancora potersi fare per individuare ed eventualmente sanzionare le condotte (chissà, commissive, ma anche omissive) che abbiano facilitato (o persino non impedito?) il verificarsi dell’evento. Senza voler addentrarsi in terre sconfinate (accertamento del nesso di causalità, leggi scientifiche di copertura, giudizi di probabilità logica), ciò che è maggiormente degno di nota nella sentenza del Coroner londinese è il riconoscimento - quasi a contrario - del diritto a respirare aria pulita. 

Infatti, se ad oggi, oltre 150 Paesi e numerose giurisdizioni internazionali e sovranazionali riconoscono una qualche forma di protezione giuridica al diritto ad un ambiente salubre, in quanto tale o nelle sue connessioni con il diritto alla vita o con altri diritti fondamentali, un discorso in parte diverso pare potersi fare per il diritto a respirare aria pulita, che difficilmente appare protetto come tale. E’ dunque significativo che proprio delle sue peculiarità e della loro rilevanza si sia occupato il recente rapporto The Right to Breathe Clean Air (2019) a firma dello UN Special Rapporteur on Human Rights and Environment, che offre alcuni interessanti spunti di riflessione. 

In primo luogo, vale la pena soffermarsi sugli obblighi assunti dagli Stati che abbiano ratificato le diverse convenzioni elencate nel rapporto, ciascuna delle quali, alla luce degli effetti deleteri che la pessima qualità dell’aria produce sul godimento dei diritti umani, comporta «extensive duties» - sostanziali e procedimentali - «to take immediate actions to protect against those effects» (par. 57). Gli obblighi di natura sostanziale sono successivamente dettagliati in sette punti fondamentali: monitorare la qualità dell’aria e il suo impatto sulla salute umana; identificare le fonti di inquinamento atmosferico; rendere le informazioni disponibili al pubblico, comprese quelle relative alla salute pubblica; definire norme di legge e regolamentari, standard e politiche sulla qualità dell’aria; sviluppare piani d’azione per la qualità dell'aria a livello locale, nazionale e, se necessario, regionale; attuare tali piani ed applicare tali standard; valutare i progressi e, se necessario, rafforzare il piano per garantire che gli standard siano rispettati (par. 61). Gli obblighi di natura procedimentale completano quelli sostanziali introducendo un profilo informativo-partecipativo. Essi includono la promozione di informazione e consapevolezza sull’argomento, il coinvolgimento della società civile nei processi decisionali e nella valutazione delle politiche ambientali, la garanzia della libertà di espressione e di un accesso tempestivo ai rimedi disponibili in caso di violazioni del diritto in questione. 

In secondo luogo, il rapporto in esame non manca di evidenziare come l’impatto dell’inquinamento atmosferico sia maggiore su quei segmenti della popolazione variamente caratterizzati da profili di vulnerabilità: le donne, i bambini, gli anziani, le minoranze, le comunità che vivono in povertà (par. 31). In particolare, rileva il rapporto, «[a]ir pollution disproportionately harms poor people and poor communities», anche in considerazione del fatto che spesso le maggiori fonti di inquinamento atmosferico (dagli impianti industriali alle arterie stradali più trafficate) sono collocate proprio presso le aree di insediamento più povere, connotate spesso da condizioni abitative precarie (par. 35). Infine, la condizione di povertà lato sensu intesa influenza negativamente l’accesso all’informazione e quindi la consapevolezza sui rischi che l’inquinamento comporta per la salute, nonché sulla possibilità di accedere a cure sanitarie e ad altre risorse e rimedi - stante quanto detto sopra, verrebbe da pensare, anche giudiziali - eventualmente disponibili. 

E’ dunque proprio nella previsione di una justiciability del diritto a respirare aria pulita che vengono a saldarsi i due punti di vista, procedimentale e sostanziale, sorretti entrambi dall’accesso ad una informazione trasparente, capace di condurre a scelte autonome e consapevoli. 

Un simile inquadramento appare del resto perfettamente coerente con quella Environmental Rule of Law che il Programma Ambiente delle Nazioni Unite ha messo a punto fin dal 2015, identificando, fra i caratteri essenziali, non soltanto la previsione di norme a protezione dell’ambiente chiare, giuste ed applicabili, ma anche una serie di diritti di informazione, partecipazione e accesso alla giustizia e a meccanismi efficaci di risoluzione delle controversie, l’accountability dei decisori pubblici (dotati di responsabilità chiare e ben definite) e, infine, il riconoscimento delle relazioni intercorrenti fra diritti fondamentali e questa stessa environmental rule of law, destinate a rafforzarsi reciprocamente[5]

 

3. Brevi riflessioni nella prospettiva di una rule of law sostanziale

Come ricordato, il procedimento di fronte alla London Inner South Coroner’s Court ha rilevato che la madre di Ella Adoo, all’epoca dei fatti, non era a conoscenza delle conseguenze fatali che l’inquinamento atmosferico stava producendo sulla già fragile salute della figlia, e che, se solo ne avesse avuto contezza, avrebbe preso i necessari provvedimenti. 

In un’epoca di costanti (e difficilmente evitabili) flussi informativi sui più disparati argomenti, potrebbe essere persino legittimo domandarsi quanto, davvero, la famiglia Adoo Kissi-Debrah potesse non essere al corrente del fatto che vivere in una zona altamente inquinata - come le adiacenze della South Circular, una delle strade ad alta percorrenza più trafficate di Londra - potesse avere effetti deleteri su una bambina affetta da una patologia respiratoria particolarmente grave. 

Tuttavia, è altrettanto legittimo chiedersi se, qualora avessero saputo, i genitori di Ella avrebbero potuto effettivamente, liberamente, scegliere le migliori soluzioni per tutelarne la salute. Avrebbero potuto, diciamo, decidere di rivolgersi a specialisti quotati, cercare cure sperimentali, o svolgere accertamenti diagnostici più approfonditi? O ancora, avrebbero potuto trasferirsi da un giorno all’altro in un diverso quartiere di Londra, meno densamente abitato, meno esposto al traffico e ai fumi industriali, e quindi più consono alle esigenze di salute della figlia? 

Qualche indizio per elaborare una risposta può essere cercato nei molti studi che, anche prima del Rapporto ONU citato sopra, hanno evidenziato il maggiore impatto che proprio l’inquinamento atmosferico produce sulla salute delle minoranze etniche e degli appartenenti a categorie socio-economicamente vulnerabili[6]. Oppure, per estensione, ma neanche troppo, in quei contributi relativi ai primissimi mesi della pandemia in corso, che hanno suggerito come il rischio di contrarre l’infezione da Covid-19 incida maggiormente su quelle fasce della popolazione, economicamente deboli, che vivono in condizioni igienico-abitative difficili, o che siano impossibilitate a rispettare eventuali misure di lockdown, poiché impiegate in occupazioni precarie, magari “a giornata”, dalle quali pure dipende la sussistenza della propria famiglia[7]. Ma anche negli studi scientifici che, con particolare riferimento al nostro Paese, hanno individuato una correlazione fra inquinamento atmosferico e incidenza dell’infezione da Covid-19 (stavolta in aree ad intensa produzione industriale)[8], o in quelli che hanno rilevato un più alto numero di vittime all’interno di specifiche minoranze[9]

Non è un caso che proprio alcuni adolescenti, fra cui una ex compagna di classe di Ella Adoo Kissi-Debrah, abbiano dato vita all’associazione ChokedUp, che si propone di sensibilizzare la popolazione e le autorità affinché al diritto a respirare aria pulita sia conferita adeguata protezione giuridica[10]. Significativamente, ChokedUp si presenta al pubblico come un’associazione di «black & brown teens living in areas affected by air pollution». Una simile autodefinizione indubbiamente rimarca le correlazioni appena ricordate, ma suggerisce anche che la piena protezione e promozione dei diritti fondamentali passa anche per la conoscenza ed il riconoscimento effettivo delle specificità multiple, sovrapposte, stratificate, delle diverse categorie di individui, e dei gruppi più vulnerabili in particolare. 

In questo contesto, vale la pena segnalare una recentissima pronuncia francese, certamente destinata ad ampliare il dibattito sul tema e ad ulteriormente intrecciarlo con gli attuali, intensi fenomeni migratori globali. Il 18 dicembre 2020, la Corte amministrativa d’appello di Bordeaux ha rigettato il ricorso in appello della Prefettura dell’Alta Garonna, che aveva visto negarsi un provvedimento di espulsione nei confronti di un cittadino bengalese affetto da una grave patologia respiratoria, residente su suolo francese dal 2015 e in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo per malattia. Il giudice d’appello, ha infatti ritenuto[11] che l’espulsione e il conseguente rimpatrio del quarantenne bengalese nel Paese d’origine (il 179° al mondo per qualità dell’aria, secondo l’Environmental Performance Index sviluppato dalle Università di Yale e Columbia) avrebbe comportato un inaccettabile rischio di aggravamento della sua patologia respiratoria, proprio in ragione dell’inquinamento atmosferico. Se proprio un anno fa, una decisione dello UN Human Rights Committee aveva affermato, pure nell’obiter dictum di una pronuncia comunque non vincolante, che «in assenza di un imponente sforzo a livello nazionale e internazionale, gli effetti del cambiamento climatico negli Stati destinatari dei rimpatri potrebbero esporre alla violazione dei diritti individuali riconosciuti dagli articoli 6 e 7 della Convenzione [internazionale sui diritti civili e politici, 1966], in tal modo attivando l’obbligo di non respingimento in capo agli Stati invianti[12]», una decisione come quella della Corte amministrativa d’appello di Bordeaux potrebbe aprire ad una riflessione più strutturata sulla definizione di “rifugiato climatico”[13].

Quanto detto fin qui pone dunque all’attenzione (anche) dei giuristi che si confrontino con lo strumentario dello Stato costituzionale, sociale e democratico di diritto, una serie di questioni che in epoca di pandemia possono assumere, come si è accennato, un’urgenza rinnovata. In una prospettiva più ampia, non sfugge infatti come la proposta ricostruttiva offerta sopra con riferimento ai diritti ambientali, e al diritto a respirare aria pulita in particolare, si inserisca in una nozione sempre più sostanziale e complessa di Stato di diritto. Siamo ormai distanti da quelle inziali concezioni “sottili” di una rule of law incentrata principalmente sulle garanzie procedimentali. Al contrario, lungi dal diventare un contenitore omnibus, da riempire di principi, diritti, persino aspirazioni sempre più ampi (quando non vaghi), la rule of law è oggi e sempre più caratterizzata da una sostanzialità composta di contenuti normativi irrinunciabili, democraticità dei processi decisionali e finalità protettive, redistributive e promozionali che appaiono inscindibilmente connesse con il principio di uguaglianza sostanziale[14]

Il caso di Ella Adoo suscita interrogativi persino paradossali: quanto la possibilità di tutelare la propria salute dipende dalla (affatto scontata e certamente non raggiunta) equità nell’accesso ai servizi sanitari, anche pubblici, e quanto anche dalla opportunità di mantenere uno stile di vita che consenta – nei limiti del possibile – di non trovarsi nelle condizioni di dover accedere a tali servizi? In questo senso, il diritto a respirare aria pulita può diventare emblematico di un intendimento rinnovato del principio di uguaglianza sostanziale, secondo il quale anche la prevenzione e la piena informazione assumono il ruolo di primari strumenti di protezione e promozione della persona concretamente considerata, in una prospettiva auspicabilmente tesa all’uguaglianza delle opportunità di scelta consapevole. 


 
[1] Le Coroner’s courts sono organi giudiziari con competenza a svolgere indagini per i casi di morte improvvisa, violenta o per cause non naturali (si veda https://www.judiciary.uk/about-the-judiciary/the-justice-system/coroners/).

[2] Per una ricostruzione dei fatti, W. Jazrawi, Landmark Air Pollution Decision in the Ella Roberta Adoo Kissi-Debrah Case, 17 dicembre 2020, in https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=97992882-c694-47e2-8869-c6ad9da87147;  S. Laville, Air pollution a cause in girl’s death, coroner rules in landmark case, in The Guardian, 16 dicembre 2020, https://www.theguardian.com/environment/2020/dec/16/girls-death-contributed-to-by-air-pollution-coroner-rules-in-landmark-case 

[3] La decisione della London Inner South Coroner’s Court è consultabile alla pagina https://www.innersouthlondoncoroner.org.uk/news/2020/nov/inquest-touching-the-death-of-ella-roberta-adoo-kissi-debrah  

[4] Ricordando in più punti che l’esposizione indoor e outdoor ad agenti atmosferici inquinanti comporta forti rischi per lo sviluppo e il peggioramento dell’asma e di altre malattie respiratorie, il rapporto 2020 Global Strategy for Asthma Management and Prevention a cura della Global Initiative for Asthma (GINA) (https://ginasthma.org/wp-content/uploads/2020/06/GINA-2020-report_20_06_04-1-wms.pdf) evidenzia che circa il 13% dei nuovi casi di asma diagnosticati nei bambini a livello globale sia da attribuirsi all’esposizione ad agenti atmosferici inquinanti correlati al traffico stradale (p. 166).

[5] UN Environment, Environmental Rule of Law. First Global Report, 2019, pp. 20 ss., https://www.unenvironment.org/resources/assessment/environmental-rule-law-first-global-report

[6] Ad es., il rapporto elaborato nel 2015 dall’Imperial College di Londra con l’Istituto Nazionale per la Salute Pubblica e l’Ambiente olandese, del quale si discute diffusamente a questo link: https://www.imperial.ac.uk/news/163408/ethnic-minorities-deprived-communities-hardest-pollution/ 

[7] Per approfondimenti, sia permesso di rimandare ai numerosi contributi al webinar Freedom v. Risk. Social Control and the Idea of Law in the Covid-19 Emergency, organizzato a cura di A. Simoni e di chi scrive per il Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università di Firenze e svoltosi il 29 e 30 giugno 2020, i cui atti sono in preparazione per i tipi di Giappichelli (in particolare, sul punto rilevano i contributi di E. Tedeschini, con riferimento all’Albania, T. Goletiani, per la Georgia, A. Cocchi, per una prospettiva generale sull’America Latina, L. Dal Rì e Rafael Köche riguardo al Brasile, L. Álamo con riferimento al Perù, e I. Borrayo, per il Guatemala.

[8] Una presentazione dello studio guidato dal Centro Euro-Mediterraneo sui Cambiamenti Climatici (CEMCC) può leggersi qui https://www.cmcc.it/article/atmospheric-pollution-and-covid-19-spread-in-italy (per l’articolo completo: G. Accarino, S. Lorenzetti, G. Aloisio, Assessing correlations between short-term exposure to atmospheric pollutants and COVID-19 spread in all Italian territorial areas, in Environmental Pollution, Vol. 268, Part A, 21 Jan. 2021, può leggersi qui: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0269749120364034).

[9] D. Campbell, H. Siddique, Covid-19 death rate in England higher among BAME people, in The Guardian, 2 giugno 2020, https://www.theguardian.com/world/2020/jun/02/covid-19-death-rate-in-england-higher-among-bame-people 

[10] A. Raman-Middleton, I breathe the same polluted air that Ella Kissi-Debrah did. Change must be her legacy, in The Guardian, 17 dicembre 2020, https://www.theguardian.com/commentisfree/2020/dec/17/breathe-air-ella-kissi-debrah-ruling-pollution-death 

[11] C. Carrière, Non expulsion d’un "étranger malade" à Toulouse : le critère climatique retenu dans la décision de justice, 08 gennaio 2021, https://france3-regions.francetvinfo.fr/occitanie/haute-garonne/toulouse/non-expulsion-etranger-malade-toulouse-critere-climatique-retenu-decision-justice-1913014.html 

[12] UN Human Rights Committee, Views adopted by the Committee under article 5 (4) of the Optional Protocol, concerning communication No. 2728/2016, paragrafo 9.11, http://blogs2.law.columbia.edu/climate-change-litigation/wp-content/uploads/sites/16/non-us-case-documents/2020/20200107_CCPRC127D27282016-_opinion.pdf, pag. 15 (traduzione a cura di chi scrive).

[13] Sulla quale si vedano le ampie considerazioni dell’UNHCR, https://www.unhcr.org/climate-change-and-disasters.html  

[14] Si veda in proposito B.Z. Tamanaha, On the Rule of Law. History, Politics, Theory, Cambridge, 2004, pp. 91-113.

22/02/2021
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