La legge n. 114 del 9 agosto 2024, nota come "legge Nordio", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 187 del 10 agosto 2024, ha abrogato, nonostante le forti perplessità manifestate da tanti giuristi, il reato di abuso d'ufficio (articolo 323 c.p.).
Ora l'articolo 7 della direttiva anticorruzione, approvata il 25 marzo 2026 dal Parlamento europeo, prevede, per gli Stati membri, un obbligo di incriminazione «dell’esercizio illecito di funzioni pubbliche» e l’Italia potrebbe rischiare una procedura d’infrazione se entro 24 mesi non adegua la propria normativa interna, laddove necessario, alle indicazioni della direttiva.
Quella stessa normativa -legge 114/2024- prevede anche l’introduzione del gip collegiale (nuovo articolo 328, comma 1-quinquies c.p.p.) che assegna al giudice per le indagini preliminari in composizione collegiale la competenza esclusiva per decidere sulle richieste di custodia cautelare in carcere o misure detentive provvisorie (nuovo articolo 313, comma 1, c.p.p.), anche quando tale applicazione segue l’interrogatorio preventivo (articolo 291, comma 1-quinquies, cpp) o eventuali aggravamenti di misure cautelari non detentive già applicate con quelle custodiali (con un’interpolazione dell’articolo 299, comma 4, c.p.p.).
A dire dei proponenti della riforma, un collegio di giudici da maggiore garanzia di un esame più ponderato e meditato del materiale probatorio acquisito, minimizzando così i rischi di errore nella privazione della libertà personale, rispetto alla valutazione affidata a un singolo giudice.
Nessuna riflessione di carattere sistematico si ritrova però - nella relazione illustrativa della legge- in relazione alla scelta di affidare il giudizio cautelare a un collegio di giudici (nonostante l’architettura processuale preveda il giudizio cautelare collegiale in fase di riesame) in un sistema processuale che affida il giudizio di merito, per condanne fino a dieci anni di reclusione, a un giudice monocratico, oltre che per qualsiasi tipologia di reato quando il procedimento è definito dal giudice dell’udienza preliminare.
La norma crea plurime strade per il giudizio cautelare perché non prevede la competenza del nuovo gip collegiale in caso di richiesta del pubblico ministero di convalida dell’arresto o del fermo, quando si procede per rito direttissimo, quando la misura viene chiesta nel corso dell’udienza preliminare, in tutti questi casi infatti continuerà a operare la valutazione del singolo gip.
Con l’entrata in vigore della riforma particolarmente complessa diventerà la gestione dei procedimenti plurisoggettivi, già oggi non facile in caso di interrogatorio preventivo -introdotto sempre con la legge 114/2024 e che ha eliminato il c.d. effetto a sorpresa tipico della misura cautelare- dove la richiesta del pubblico ministero potrebbe riguardare l’applicazione di misure cautelari custodiali e non, o il giudice potrebbe arrivare a tale diversificazione nella decisione rispetto ai singoli indagati, con conseguenti stralci dal procedimento originario per l’invio al gip collegiale di alcune posizioni e con il rischio di perdere la visione complessiva del contesto illecito sotteso alla richiesta di misura cautelare.
Problematica la gestione dei tempi di emissione delle misure cautelari affidate al gip collegiale soprattutto per quei reati per cui, negli ultimi anni, il legislatore ha imposto termini particolarmente restrittivi per l’emissione delle ordinanze cautelari (tutti i reati compresi nel c.d. codice rosso) che rischiano inevitabilmente di allungarsi. La tempestività dell’intervento cautelare è cruciale, un intervento tardivo in presenza di forti situazioni di rischio, come spesso accade nei reati da codice rosso, rischia di rendere l’intervento cautelare del tutto vano e di non arrestare il possibile compimento di illeciti ancora più gravi, come nei casi dei femminicidi preceduti da altri reati spia.
Così come si moltiplicheranno le incompatibilità processuali oggi previste tra Gip e Gup ex articolo 34 c.p.p., che rallenteranno seriamente i tempi del processo, che sappiamo costituire la maggiore criticità della giurisdizione penale, accentuando il valore del giudizio cautelare (di per sé incidentale) rispetto al centrale accertamento della responsabilità.
Molteplici contraddizioni di sistema e di valori ma anche tra le diverse disposizioni di legge da ultimo approvate, con un quadro che si complica ulteriormente per la mancanza di risorse adeguate di cui da anni soffrono gli uffici giudiziari.
Di questo si è dimostrato consapevole lo stesso legislatore se si pensa che l’efficacia della nuova disposizione prevista dalla legge 114/2024 è stata differita al 25 agosto 2026, al fine di adeguare gli organici giudiziari.
Gli organici dei magistrati e del personale amministrativo non sono però mutati e migliorati, ma anzi sono ulteriormente peggiorati.
Ad esempio, la sezione Gip-Gup del Tribunale di Milano vede oggi la presenza di 34 giudici su una pianta organica, comunque inadeguata rispetto alla mole di lavoro complessivamente da gestire, di 43 magistrati, e la presenza di personale amministrativo a tempo indeterminato ormai ridotto all’osso (69 unità di ruolo a fronte di una scopertura complessiva del personale amministrativo dell’intero Tribunale pari al 50.6%, a cui devono aggiungersi al 31.12.2025 le dimissioni del 36,8% dei funzionari addetti all’ufficio per il processo).
Si tratta di una sezione con una produttività particolarmente significativa se si pensa che mentre nel 2016-2017 transitavano in dibattimento il 62% dei procedimenti trattati, nel 2025-2026 la definizione presso la sezione Gip-Gup raggiunge il 65% e solo il 35 % dei procedimenti transita al dibattimento penale per la definizione. Obiettivi raggiunti perché nella sede milanese è fortemente praticata la scelta di riti speciali[1] e si fa buon uso della nuova regola di giudizio introdotta con la c.d. riforma Cartabia per la transizione a giudizio dibattimentale della pretesa punitiva (articolo 425 c.p.p.) che ha condotto a un innalzamento sensibile delle sentenze di non luogo a procedere in esito alla udienza preliminare[2].
Un impegno importante, che si unisce a quello in materia cautelare[3], e che difficilmente potrà essere garantito nel futuro, a risorse invariate.
Negli ultimi anni il Legislatore ha ampliato notevolmente le competenze affidate alle sezioni Gip-Gup[4] e se neanche un tribunale metropolitano come quello milanese può reggere l'impatto di una riforma così dirompente, immaginiamo cosa accadrà negli uffici medio-piccoli che costituiscono la maggioranza degli uffici giudiziari nel nostro Paese.
Sarà inevitabile da un lato il rallentamento dei tempi necessari per la valutazione cautelare da parte del gip collegiale dall’altro sarà quasi impossibile riuscire a mantenere i livelli e i tempi di definizione dei procedimenti fino a oggi garantiti.
Il referendum costituzionale ha fatto emergere come la durata ragionevole dei giudizi, cautelari e di merito, costituisca una priorità molto sentita dal Paese.
Per rispondere a questo bisogno collettivo è indispensabile che il Ministro della Giustizia (a cui l’articolo 110 della Costituzione demanda una competenza esclusiva) fornisca agli uffici giudiziari le risorse necessarie a garantire un funzionamento efficace e tempestivo.
Sarebbe un segnale importante, un banco di prova della reale volontà di dialogo tra magistratura e politica in questi giorni annunciata da più esponenti istituzionali, riconoscere l’impraticabilità della riforma che istituisce il gip collegiale, che se entrerà in vigore il 25.8.2026, a risorse invariate, bloccherà del tutto il funzionamento della giustizia penale.
Diversamente registreremo una ulteriore grave disattenzione nell’ambito di quella stessa legge 114/2024 che ha abrogato il reato di abuso d’ufficio, nonostante da più parti venisse segnalata la necessità di mantenerlo, e che ha visto l’approvazione il 25 marzo 2026, da parte del Parlamento europeo, dell’articolo 7 della direttiva anticorruzione a cui ora gli Stati membri, e quindi anche l’Italia, dovranno adeguare le loro normative interne.
[1] I dati statistici elaborati dalla DGSTAT nell’ultimo triennio evidenziano che la giurisdizione milanese definisce un terzo in più dei procedimenti con riti alternativi rispetto a Napoli e Roma. Ad esempio nel 2024 risultano emesse 5409 sentenze a Milano a fronte di 3730 a Roma e 3200 a Napoli.
[2] Negli ultimi tre anni si registrano: 537 sentenze nel 2022-2023, 458 sentenze nel 2023-2024, 417 sentenze nel 2024-2025, raggiungendo il 26% dei provvedimenti definitori.
[3] Quanto alle misure cautelari personali e reali, elevato è l’intervento dei giudici con provvedimenti che incidono sulla libertà personale (nel 2022/2023: 4078; nel 2023/2024: 3881; nel 2024/2025: 3229) unitamente a quelli che attengono alla limitazione della disponibilità di beni (nel 2022/2023: 753; nel 2023/2024: 850; nel 2024/2025: 523). A cui si aggiungono i provvedimenti di convalida dei fermi/arresti (nel 2022/2023: 906; nel 2023/2024: 1181; nel 2024/2025: 1303).
[4] Sia consentito rinviare a quanto ho già evidenziato su questa Rivista on-line Il cantiere sempre aperto della giustizia penale. Primissime osservazioni al DDL Nordio ed all’impatto sulle sezioni gip-gup, pubblicato il 06/07/2023, disponibile al link https://www.questionegiustizia.it/articolo/cantiere-giustizia-penale