Magistratura democratica
Leggi e istituzioni

Commissione ministeriale per l'ordinamento giudiziario: cosa non è passato, ma di cui occorre comunque discutere

di Claudio Castelli
presidente della Corte d'appello di Brescia
I temi della seconda puntata di analisi dei lavori della commissione: mutamento funzioni, semi direttivi tabellarizzati, discontinuità degli incarichi direttivi

Accanto ai molti temi su cui la Commissione ministeriale per la riforma dell’ordinamento giudiziario è approdata a proposte, ve ne sono altri che, per lontananza di posizioni tra i commissari e per insufficiente maturazione culturale sono rimasti al palo, ma che non di meno richiederebbero una discussione ed una forte riflessione comune.

In particolare ciò riguarda il mutamento delle funzioni da giudicanti a requirenti da un lato e la possibile tabellarizzazione degli incarichi semi direttivi, oltre che la  possibile discontinuità tra conferimento di incarichi direttivi dall'altro.

 

Il mutamento delle funzioni.

Questo punto non è proprio stato affrontato, nonostante io abbia provato a depositare una proposta, per la presenza in Commissione di posizioni antitetiche: alcuni componenti sostenevano la separazione delle carriere, mentre altri volevano rendere più morbide le attuali incompatibilità. La realtà a mio avviso è che stiamo procedendo in modo ipocrita. Da un lato è stata realizzata una separazione delle carriere di fatto con interscambi estremamente limitati tra requirenti e giudicanti e quasi inesistenti tra giudicanti e requirenti: dal 20% dei trasferimenti totali del 2012 allo 0% del 2014 per il passaggio giudicante – requirente, ovvero da 14 a 0, e dal 7,06% del 2012 al 3,22% del 2014 da requirente a giudicante, ovvero da 18 a 5.

Questo non basta a soddisfare quella parte dell'avvocatura e della dottrina che ritiene che solo una formale separazione potrebbe eliminare quella colleganza che "inquinerebbe" il rapporto giudice – pubblico ministero. Dal punto di vista opposto la scarsa osmosi tra funzioni diverse non consente quella sana contaminazione che dovrebbe facilitare la creazione di una comune cultura della giurisdizione e far crescere un pubblico ministero attento ai diritti e alle garanzie più che alle pur esistenti ragioni di difesa sociale.

L'incompatibilità regionale ed i vincoli di permanenza nelle stesse funzioni per almeno cinque anni hanno cristallizzato l'appartenenza alle diverse funzioni. La scelta molto rigida effettuata dal legislatore del 2006 - 2007 è stata vieppiù peggiorata dall'inevitabile modifica operata con la legge 31 ottobre 2011 n.187. Difatti se il sistema come era stato pensato originariamente, con una prima assegnazione generalizzata ad uffici giudicanti, era coerente, la sua concreta impraticabilità ha aumentato l’irrazionalità del sistema.

La scelta iniziale delle funzioni rischia di far prevalere ragioni geografiche legate alla sede, piuttosto che professionali e tale scelta rischia poi di trascinarsi per il resto della carriera. Non solo, ma all’inizio andrebbe incoraggiata la varietà delle funzioni, sia per acquisire una più ampia e agile professionalità, sia per maturare capacità e scelte professionali relative a funzioni e specializzazioni.

L'assurdo è che in un paese come il nostro in cui le carriere sono distinte, ma non separate, l'interscambio in concreto viene ad essere molto meno significativo di altri paesi in cui vi è una rigida separazione, ma sono previste "passerelle" o possibilità predeterminate di passaggi tra requirente a giudicante, mentre è ovunque favorito il passaggio da giudicante a requirente, per le doti di imparzialità ed equilibrio riconosciute a chi da tempo ha svolto la funzione giudicante. 

Per questo a mio avviso, dimenticando gli ideologismi, sarebbe stato opportuno cambiare, andando nella direzione di incentivare i passaggi, ma nel contempo di renderli seri, limitati e ponderati, oltre che di coinvolgere con una funzione di supporto e, se necessario, allarme gli ordini degli avvocati. Da ciò nasceva una proposta che liberalizzava la fase iniziale della professione di magistrato, vincolando a pochi essenziali divieti (il G.I.P.) le assegnazioni, e consentendo il passaggio delle funzioni anche senza limiti territoriali. Invece nella fase successiva mentre nessun problema vi sarebbe stato per il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, i cui divieti derivano unicamente da ragioni ideologiche di simmetria, quanto al passaggio da funzioni requirenti a funzioni giudicanti veniva sottolineata l’importanza del passaggio che deve corrispondere ad una scelta adeguatamente ponderata e valutata.

Ciò comportava che il magistrato che svolgeva funzioni requirenti doveva fare domanda di mutamento delle funzioni in occasione delle valutazioni di professionalità sino ai venti anni di anzianità. Il limite territoriale delle incompatibilità tornava ad essere quello circondariale, per i comprensibili problemi di immagine che un passaggio nella stessa sede comporterebbe. Per tutti i passaggi veniva comunque previsto un parere obbligatorio “rafforzato” del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, onde valutare concrete situazioni di inopportunità o di inidoneità alle funzioni richieste, che poteva essere disatteso dal C.S.M. solo indicando gli elementi di fatto sulla base dei quali veniva espressa la valutazione di idoneità o inidoneità. 

Proposte e riflessioni che occorrerà sviluppare, se non vogliamo proseguire in questa ipocrita separazione strisciante delle carriere.

 

Incarichi semi direttivi tabellarizzati.

Quanto agli incarichi invece non sono passate due diverse proposte una relativa alla c.d. tabellarizzazione degli incarichi semi direttivi ed una sulla discontinuità nel conferimento degli incarichi direttivi.

La prima proposta vorrebbe far rientrare la scelta di presidenti di sezioni e procuratori aggiunti nella organizzazione tabellare degli uffici giudicanti o nei criteri organizzativi delle procure.

Lo scopo sarebbe di sdrammatizzare le nomine, mantenere i ruoli semi direttivi legati all’attività giudiziaria, assicurare un'adeguata platea di scelta, rendere più fisiologico il rientro nei ranghi una volta cessato l'incarico, semplificare l’attività del C.S.M. cui rimarrebbe il potere di nomina, ma tramite una procedura partecipata gestita a livello locale.

Per evitare equivoci tabellarizzazione non significa rotazione dato che la scelta avverrebbe sempre all'esito di una procedura concorsuale, sia pure in larga parte interna all'ufficio, e sulla base dei criteri di merito e attitudini.

La proposta era concretizzata in modo estremamente semplice.

Gli aspiranti ai posti semi direttivi dovevano avanzare la loro candidatura, corredata da autorelazione e parere del capo dell'ufficio sei mesi prima della scadenza di tabelle e criteri organizzativi. La domanda poteva essere avanzata da chiunque, appartenente o meno all'ufficio. Il Presidente o il Procuratore facevano una proposta che inserivano nella loro ipotesi di tabelle o di criteri organizzativi. Il consiglio giudiziario dava il parere con possibilità di avanzare altre candidature.

La decisione finale spettava comunque, nel rispetto della normativa costituzionale, al Csm, che poteva quindi recepire le proposte del Presidente o Procuratore, del Consiglio Giudiziario o nominare altro candidato. Venivano anche assicurati momenti di interlocuzione con tutti i magistrati, sia prima della proposta di nomina per verificare il profilo professionale che la sezione o dipartimento richiedeva, sia dopo la stessa nell'ambito della verifica delle scelte del dirigente e della formulazione di eventuali osservazioni. 

L'incarico era quadriennale, come la durata di tabelle e criteri organizzativi secondo la nuova proposta in materia, con una sola possibilità di conferma (quindi 4 anni + 4). Il tentativo era di unire ad ampi spazi di partecipazione una forte responsabilizzazione del dirigente, chiamato ad esprimere una propria opzione motivata sui suoi principali collaboratori.

La proposta, di cui sono stato il principale alfiere, non veniva accolta per ragioni, a mio avviso non convincenti, ma che richiedono una riflessione ed un affinamento.

Il primo timore era quello di dare troppo potere al capo dell'ufficio, che avrebbe la possibilità di avere una forte voce nella scelta degli incarichi della propria struttura. Timore sicuramente fondato, anche se molto temperato nella proposta, sia dalle necessarie interlocuzioni con giudici e pubblici ministeri interessati, sia dalla possibilità di candidature alternative da parte del Consiglio giudiziario, oltre che di una decisione finale, da parte del Csm, che poteva essere anche diversa.

D'altra parte siamo in un sistema che, giustamente, responsabilizza moltissimo i dirigenti chiedendo loro capacità gestionali e prestazionali. Dare loro almeno una voce nella scelta dello staff non è poi così assurdo.

D'altra parte il timore sollevato è stato quello di favorire solo soluzioni interne, disincentivando arrivi da altri uffici. Questo verrebbe ad essere particolarmente negativo per i piccoli uffici, incentivando i localismi e non agevolando quella osmosi tra diverse esperienze che si è dimostrata salutare.

Il rimedio di consentire la partecipazione al concorso di magistrati provenienti da altri uffici, di permettere al Consiglio giudiziario di proporre candidature diverse e, comunque, di lasciare la discrezionalità finale al Csm non è stata ritenuta sufficiente.

Non concordo con tale opzione, pur riconoscendo che i problemi posti, a mio avviso superabili, sono reali.

 

Discontinuità degli incarichi direttivi. 

L'ultima questione posta, estremamente attuale, era il divieto di conferimento in sequenza temporale di più incarichi direttivi, introducendo un obbligo di rientro come giudice o sostituto per un certo numero di anni, dopo l'espletamento di un incarico direttivo.

L'idea di fondo da cui si partiva era nobile ed era di disincentivare quel virus del carrierismo che, dopo il crollo del criterio dell'anzianità, si è diffuso tra ampie fasce di magistrati.

La concreta proposta poi emersa, al di là dei problemi tecnici, secondo me evidenzia l'ottica troppo spesso autoreferenziale in cui ci muoviamo.

La dirigenza degli uffici giudiziari, per l'impatto che ha sul servizio, è un problema degli uffici e della collettività che gli uffici servono, ben più che una questione interna di carriera del magistrato.

Non solo, ma l'idea che un dirigente, anche se abbia ben operato, debba poi "purificarsi" tornando a fare il giudice per due o tre anni, incentiva una visione del ruolo di dirigente come su un piano diverso e superiore rispetto alla normale attività giurisdizionale, quando dovremmo riuscire ad affermare che quella di dirigente è solo una funzione diversa, che, come tale, rientra pienamente in quel bellissimo principio costituzionale di cui all'art. 107 co. 3.

Vi sono poi problemi tecnici, perché una tale opzione presupporrebbe un obbligo del dirigente di svolgere interamente il periodo di incarico di 4 anni + 4, senza alcuna possibilità di passare, anche dopo il periodo di legittimazione (che secondo la proposta della Commissione diventerebbe di 4 anni), ad altri incarichi con una notevole ed inspiegabile rigidità. Quanto si rifiuta con la discontinuità è la possibilità di una creazione di un percorso di dirigente, nel timore che questo crei una sorta di casta, ambiziosa e separata. Ma ancora una volta quello che dovrebbe contare è il merito, ovvero come l'incarico dirigenziale è stato svolto, ed i risultati che ha prodotto non solo come efficienza ed efficacia del servizio, ma anche come benessere organizzativo. In realtà in questo modo esalteremmo ancora una volta il titolo, più che il suo contenuto.

Andare verso questa direzione porta inevitabilmente al Court manager di stampo anglosassone, ovvero ad una figura esterna alla magistratura che organizza servizi ed uffici. Pensare che questo non avrebbe un fortissimo impatto sulla stessa indipendenza ed autonomia della giurisdizione, vuol dire a mio avviso illudersi.

Il rischio è al consueto quello di costruirci da soli trappole ed insidie, quando la via maestra è quella di valutare davvero merito ed attitudini e non farsi abbindolare da titoli formali ed appartenenze.

Tra l'altro questa proposta di discontinuità degli incarichi direttivi in realtà risponde anche a istanze corporative di chi vuole estendere al massimo la platea dei potenziali dirigenti, per dare soddisfazione al più ampio numero dei magistrati, nella pericolosa e falsa idea che tutti siano in grado di fare tutto e quindi anche il dirigente.

L'abbassamento dell'età pensionabile sdrammatizza in larga parte la questione delle reiterazione degli incarichi direttivi, proprio perché difficilmente un magistrato, se non altro per motivi di età potrà avere più di due, massimo tre incarichi.

Il carrierismo è oggi una realtà nella magistratura e ciò contrasta con i nostri principi costituzionali, ma occorre trovare risposte diverse e, probabilmente, è sbagliato illudersi di risolvere tutto a livello normativo.

 

20/04/2016
Altri articoli di Claudio Castelli
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
Le norme del PNRR in tema di giustizia: opportunità e nuovi problemi

Va certamente salutato con favore il reclutamento, dopo un ventennio di blocco delle assunzioni, di nuovo personale da destinare all’Ufficio del processo. Ma vanno contemporaneamente affrontati i problemi di formazione e di corretto impiego dei nuovi assunti, resi più complicati dalla natura a tempo determinato delle assunzioni e dalle incerte prospettive di stabilizzazione. Inoltre la scelta legislativa di assumere personale amministrativo solo per gli uffici giudicanti rischia, da un lato, di determinare una giustizia a due velocità, con evidente privilegio per il settore civile e, dall’altro, di sottovalutare la necessità, in ambito penale, di una stretta interrelazione tra uffici requirenti e giudicanti ai fini di una efficiente gestione dei flussi di trattazione dei procedimenti.
Infine la razionalizzazione e l’efficientamento degli uffici giudiziari non devono puntare solo ad obiettivi quantitativi, quali l’abbattimento dell’arretrato e la riduzione dei tempi del processo, ma anche alla realizzazione di una giurisdizione meglio capace di tutelare i diritti in un’ottica di promozione dell’eguaglianza effettiva. 

14/10/2021
Brevi note sul nuovo istituto del rinvio pregiudiziale in cassazione

La necessità di rendere compatibile la vincolatività nel processo del principio di diritto enunciato in sede di rinvio pregiudiziale con la tendenza evolutiva della giurisprudenza impone di affidare la decisione sul rinvio alle sezioni unite. Ai fini dell’inerenza del rinvio pregiudiziale all’oggetto del processo, devono essere esposte nell’ordinanza di rinvio le circostanze di fatto che rendono necessario il rinvio e il primo presidente della Corte di cassazione deve avere il potere di dichiarare inammissibile il rinvio pregiudiziale quando risulti manifesto che la detta necessità non ricorre.

30/09/2021
Il pane, le rose, la concorrenza

Che cosa rende dissonanti, cacofoniche, le previsioni sulla giustizia, ed in particolare sulla giustizia civile, inserite nel Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza rispetto al resto dello spartito? Per cercare di dare una risposta a questo interrogativo e comprendere la natura della disarmonia, si analizzerà il contenuto del PNRR, proponendone una chiave interpretativa che aiuti a farsi un’idea del punto al quale è giunta la notte della separazione tra umanesimo giuridico e costituzione materiale.

28/09/2021
Il nuovo ufficio per il processo: proposte per la Corte di Cassazione

Dopo le analisi sviluppate per gli uffici di merito, dove l’Ufficio per il processo – pur caratterizzato dalle novità e dalle ampie risorse fornite dal PNRR per la giustizia - si avvale già di numerose sperimentazioni, occorre esaminarne l’impatto sul giudizio di legittimità, dove l’istituto rappresenta una novità, soprattutto in relazione all’impostazione di modalità di lavoro: l’esame della normativa, primaria e secondaria, consente di formulare qualche previsione sulle sue potenzialità e di individuarne i limiti.

27/09/2021
Ancora una volta i tribunali per i minorenni messi al margine della giurisdizione

Nella riforma del processo civile, per la parte minorile, emerge una non considerazione dei temi e delle modalità operative specifiche appartenenti alla giustizia minorile, ove è sempre presente un danno importante subito dal soggetto minore di età, che trova la sua origine nei gravi maltrattamenti posti in essere dagli stessi sui figli. Nella pratica operativa degli odierni tribunali per i minorenni alla necessità di una effettiva e urgente messa in protezione del minore fa seguito da parte dell’autorità giudiziaria di primo grado la costante attenzione alla evoluzione della vicenda esistenziale del minore e dei suoi genitori, con l’adozione di volta in volta di provvedimenti provvisori, fino ad individuare in via definitiva la soluzione sostanziale più confacente al soggetto minorenne. Forte è la relazione anche personale del giudice specializzato (togato e onorario) con le persone. Nel tentativo di garantire la prossimità, la riforma, sembra prestare maggiore attenzione ai diritti degli adulti, svuotando l’operato dei tribunali per i minorenni e svalutando le importanti prerogative di specifica multi-disciplinarietà.

20/09/2021
La riforma governativa del primo grado: il rischio di un suo fallimento e alcune proposte alternative

L’anticipazione dei mezzi istruttori negli atti introduttivi proposta con gli emendamenti governativi rende tendenzialmente possibile la definizione dei processi già nella prima udienza. La riforma richiede tuttavia alcuni correttivi idonei a calibrare la trattazione in base alla complessità della causa, e può avere qualche speranza di successo solo se accompagnata da profonde e radicali riforme organizzative e da un piano straordinario per la definizione del pesantissimo arretrato presente in molti tribunali. In un momento così buio per il sistema giudiziario, Il PNRR rappresenta un’occasione unica per restituire al paese una giustizia adeguata alle sfide che vengono da una realtà sociale e economica in rapida evoluzione e che presenta una domanda sempre più urgente di giustizia civile. La protezione dei soggetti deboli e vulnerabili passa da una rifondazione del nostro modo di lavorare, con il ritorno ai principi di oralità, immediatezza e concentrazione.

14/09/2021
Gli uffici per i processi: quattro nodi politici, un’incognita

Adesso che sono in vista risorse effettive – è arrivata la benzina – diventa necessario impegnarsi nella cantierizzazione degli uffici per i processi nelle singole sedi giudiziarie. Il che richiede partecipazione e capacità di coinvolgimento dei “pilastri” dell’organizzazione giudiziaria, cioè progettualità condivisa; interlocuzione, reale coordinamento e leale cooperazione tra Ministero e CSM; attenzione per le strutture intersezionali di auditing e rivisitazione delle statistiche giudiziarie nonché, da parte del legislatore, equilibrio nell’introdurre solo riforme indispensabili. A tali nodi politici, si aggiunge l’incognita sul concreto atteggiamento che assumerà l’Avvocatura rispetto all’UpP: torneranno di moda i protocolli di udienza?

13/09/2021
Note sparse vecchie e nuove sull'appello civile

La disciplina attuale del processo civile ordinario di cognizione, considerati i limiti all’ammissibilità di nuove prove in appello, non è tale da garantire i principi del giusto processo. Le proposte ministeriali di riforma della giustizia civile appaiono inidonee a tradursi in un progetto politico adeguato ai problemi concreti della giustizia italiana, anche perché ancorate all’obiettivo di “far presto a tutti i costi” cui l’Europa ha subordinato gli aiuti economici contemplati nel Next Generation Eu. Particolarmente grave, perché in contrasto con la garanzia dei diritti fondamentali riconosciuti alla persona dall’art. 2 della Cost., è la perdurante esclusione dell'appello riguardo alle decisioni di rigetto della domanda dello straniero volta ad ottenere il permesso di soggiorno in Italia. 

03/09/2021