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Giurisprudenza e documenti

La nuova frontiera della bonifica delle aziende coinvolte in contesti illeciti: l’amministrazione giudiziaria (art. 34 d.lgs. n. 159/2011)

di Francesco Menditto
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Tivoli

Il Tribunale di Milano accerta sufficienti indizi di approfittamento dello stato di bisogno di lavoratori “vulnerabili” ed applica a Uber Italy s.r.l. l'amministrazione giudiziaria ex art. 34 d.lgs. n. 159/2011. Sulla scorta del principio costituzionale espresso dall'art. 41, un istituto preventivo pensato per contenere la criminalità organizzata è applicato ad un'ipotesi di criminalità da profitto, consentendo la bonifica dell’azienda e il suo recupero all’economia legale. 

Il Tribunale di Milano, sezione misure di prevenzione, applica l'amministrazione giudiziaria prevista dall’art. 34 d.lgs. n. 159/2011 per avere la società Uber Italy s.r.l. posto in essere (almeno nella forma dell’omesso controllo da parte dei suoi dirigenti) un’attività di agevolazione di persone sottoposte a procedimento penale per il delitto di cui all’art. 603-bis c.p. - "intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro" (e 648-bis c.p.). Il tribunale, accertati — sulla base di elementi di fatto raccolti principalmente nel procedimento di penale e confluiti in quello di prevenzione — sufficienti indizi di sfruttamento lavorativo e di approfittamento dello stato di bisogno principalmente di lavoratori "vulnerabili" (migranti richiedenti asilo), fa corretta applicazione di un istituto previsto dal d.lgs. n. 159/2011, che si propone di bonificare le aziende, anche di grandi dimensioni, coinvolte in contesti illeciti. Un istituto in linea con la tendenza dell’ordinamento a incrementare gli strumenti di carattere preventivo diretti a salvaguardare l’attività aziendale, riportandola alla legalità in attuazione della Costituzione, in particolare dell’art. 41 per cui l’iniziativa economica privata, pur se libera, non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
 

1. L’amministrazione giudiziaria: l’origine, l’evoluzione, la concreta applicazione

Per collocare nel quadro giuridico il provvedimento del Tribunale di Milano è opportuno ricostruire, seppur in estrema sintesi, l’istituto dell’amministrazione giudiziaria, una misura di prevenzione patrimoniale oggi prevista dal d.lgs. n. 159/2011 che si affianca al sequestro e alla confisca di prevenzione e al controllo giudiziario[1].

L’amministrazione giudiziaria trova origine nell’art. 24 del d.l. n. 306/1992, conv. dalla l. n. 356/1992, approvato subito dopo la strage di Capaci. Per reagire all’efferato omicidio di Giovanni Falcone, Francesca Morvillo e degli uomini della scorta[2] venivano introdotti numerosi istituti diretti a contrastare più efficacemente la criminalità mafiosa. Molti di questi conservano grande attualità, pur con l’opportuna evoluzione che, anche grazie alla concreta applicazione da parte dei giudici, dimostrano un’indubbia modernità, in particolare nell’azione patrimoniale verso la criminalità da profitto[3].

Per arginare il proliferare del fenomeno mafioso e per prosciugarne i canali di accumulazione economica si affiancava al sequestro e alla confisca di prevenzione (introdotte nel 1982) un innovativo intervento su attività economiche esercitate con modalità, anche del tutto lecite, che non erano nella disponibilità nemmeno indiretta degli indiziati di mafia, ma che, comunque, potevano offrire un contributo agevolatore in favore di questi[4].

In estrema sintesi, in presenza di “sufficienti elementi” per ritenere che l'esercizio di determinate attività economiche fossero sottoposte alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall'articolo 416-bis c.p. o potessero  comunque, agevolare l'attività delle persone nei confronti delle quali fosse stata proposta o applicata una misure di prevenzione personale (indiziati di mafia) ovvero di persone sottoposte a procedimento penale per gravi delitti (artt. 416-bis, 629, 630, 648-bis e 648-ter c.p.), il tribunale misure di prevenzione poteva disporre «la sospensione temporanea dall'amministrazione dei beni» nominando  un amministratore ed il giudice delegato al fine di assumere la direzione dell’attività aziendale per riportarla nell’ambito della legalità. Nel caso in cui l’opera di bonifica non avesse avuto esito positivo poteva essere disposta la confisca dei beni.

L’istituto confluiva nell’’art. 34 d.lgs. n. 159/2011 e la l. n. 161/2017 lo razionalizzava e lo coordinava con il nuovo “controllo giudiziario”. Nel tempo i delitti che consentono l’applicazione dell’istituto sono stati incrementati, fino a ricomprendere il delitto di cui all’art. 603-bis c.p. "Intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro".

L’amministrazione giudiziaria ha trovato più volte applicazione. Il Tribunale di Milano è intervenuto, anche in passato, nei confronti di grandi aziende[5] con l’obiettivo «non ( ...) repressivo quanto preventivo, volta cioè non a punire l’imprenditore che sia intraneo all’associazione criminale, quanto a contrastare la contaminazione mafiosa di imprese sane, sottoponendole a controllo giudiziario con lo scopo di sottrarle, il più rapidamente possibile, all’infiltrazione criminale e restituirle al libero mercato una volta depurate dagli elementi inquinanti»[6]. I provvedimenti adottati sono stati revocati, anche dopo poco tempo, ritenendo raggiunto lo scopo attraverso la sterilizzazione dell’azienda e della sua attività economica dal "contagio", con l’avvio di un nuovo corso fondato su due operazioni fondamentali: a) la sospensione e poi il licenziamento non solo dei dirigenti direttamente coinvolti nelle relazioni con i soggetti mafiosi, ma anche di quelli rimproverabili per mancato controllo, fino alla sostituzione dei vertici gestori; b) l’adozione di un nuovo modello di organizzazione ex d.lgs. n. 231/2001, congegnato proprio per prevenire le intrusioni mafiose nell’area aziendale rivelatasi più esposta. 

 

2. La linea evolutiva della prevenzione e del contrasto all’economia criminale. Il ruolo del tribunale e del pubblico ministero 

Il provvedimento adottato dal Tribunale di Milano, oggi in esame, consente di focalizzare l’attenzione sul dibattito, da tempo in corso, sull’introduzione di incisivi istituti diretti a intervenire sull’economia criminale che, sempre più, opera attraverso attività imprenditoriali in cui non sempre è agevole l’individuazione dell’illecito penale e l’utilizzo dei relativi strumenti repressivi.

La riflessione, che coinvolge profili sociologici, è ben riassunta in alcune decisioni della Corte di cassazione che si sono occupate specificamente del rapporto mafia-imprenditoria e che possono essere estese al più ampio rapporto economia illegale/illecita-imprenditoria: l’impresa funge da strumento per il perseguimento di fini delittuosi, in quanto, pur svolgendo attività economiche lecite, opera attraverso modalità che consistono nell’alterazione delle regole generali della concorrenza[7].

La realtà non si esaurisce nell’alternativa impresa legale/impresa illecita (e nei casi più gravi mafiosa). Vi sono imprese che sono intrinsecamente illecite, che si alimentano dell’illegalità e che non possono operare senza di questa; imprese che hanno rapporti con organizzazioni criminali o che ne subiscono l’azione; imprese che agevolano attività illecite; imprese che si avvalgono di azioni illecite, anche costituenti reato, con graduazioni di varia natura[8].

A fronte di questa pluralità di azioni che alimentano l’illegalità e che inquinano il "mercato" non è sempre possibile, né utile, utilizzare strumenti radicali come il sequestro e la confisca (penale o di prevenzione) che, comunque, comportano gravi difficoltà di gestione e di legalizzazione[9]. Questa la ragione della tendenza all’ampliamento degli strumenti preventivi e repressivi nei confronti delle aziende, modulati in modo tale da privilegiare la legalizzazione attraverso nuovi istituti, riservando (il sequestro e) la confisca ai soli casi in cui questa non sia possibile ovvero l’impresa sia irreversibilmente e strutturalmente illecita (e/o mafiosa) perché sostenuta solo con denaro di illecita provenienza o in un contesto criminale.

In sintesi si possono individuare due linee evolutive del sistema di prevenzione e contrasto dell’economia criminale: da un lato, la consapevolezza che le politiche di prevenzione e repressione della criminalità da profitto non possono assumere mera natura demolitoria delle aziende frutto dell’attività illecita, ma, per quanto possibile, devono costituire occasione di recupero di queste all’economia legale; dall’altro, la necessità di incrementare gli strumenti di intervento che si possano adattare alle diverse realtà criminali e/o illecite, in una prospettiva di sempre maggiore anticipazione, anche con forme più o meno penetranti di controllo dell’azienda.

L’amministrazione giudiziaria applicata dal Tribunale di Milano si colloca tra gli interventi previsti dall’attuale ordinamento contro le infiltrazioni criminali e/o illecite nell’economia, in un intreccio continuo tra competenze di organi amministrativi e/o giudiziari per contrastare il sorgere e la diffusione delle imprese illecite o, comunque contaminate da attività illegali che, perciò, inquinano il mercato legale e si inseriscono a vario titolo nell’azione della criminalità da profitto. È utile elencarli a partire da quelli meno afflittivi.

L’art. 32 d.l. 90/2014, conv. dalla l. n. 114/2014 prevede la rinnovazione degli organi sociali ovvero la straordinaria e temporanea gestione dell’impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto o della concessione. È applicata dal prefetto, su proposta del presidente dell’ANAC, nell’ipotesi in cui si proceda per reati di corruzione o in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili a un’impresa aggiudicataria di un appalto per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o forniture, e in presenza di fatti gravi e accertati. Comporta lo spossessamento del titolare dell’impresa alle persone designate dal prefetto dei poteri spettanti agli amministratori limitatamente alle attività di impresa connesse a quegli specifici appalti.

Gli artt. 84 ss. d.lgs. n. 159/2011 prevedono la documentazione antimafia: le informazioni antimafia e la comunicazioni antimafia che costituiscono misure di prevenzione amministrative applicate dal prefetto[10]. L’informazione antimafia consiste nell’attestazione della sussistenza, o meno, di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto, di cui all’art. 67 (l’esistenza di un provvedimento di prevenzione definitivo), nonché nell’attestazione della sussistenza, o meno, di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte o gli indirizzi della società o delle imprese interessate (art. 84, co. 3, del d.lgs. cit.). L’informazione antimafia ha natura discrezionale, in quanto il prefetto deve verificare la sussistenza, o meno, di tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa, desumibili o dai provvedimenti e dagli elementi, tipizzati nell’art. 84, co. 4, d.lgs. cit., o dai provvedimenti di condanna anche non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche indirettamente, agevolare le attività criminose (contiguità concorrente) o esserne in qualche modo condizionata (contiguità soggiacente).

Gli artt. 13 ss. d.lgs. n. 231/2001 prevedono misure interdittive ai danni dell’Ente. L’istituto del Commissario giudiziale, di cui all’art. 15 d.lgs. n. 231/2001, è una misura sostitutiva dell’interdizione o in relazione ad enti che svolgono un pubblico servizio o un servizio di pubblica necessità, o quando si tratti di evitare “rilevanti ripercussioni sull’occupazione”. È applicata dal giudice penale nell’ambito del procedimento penale. 

"Il controllo giudiziario" (art. 34-bis d.lgs. n. 159/2011), introdotto nell’attuale fisionomia dalla l. n. 161/2017, è applicato dal tribunale, sezione misure di prevenzione. Si propone «…di promuovere il recupero delle imprese infiltrate dalle organizzazioni, nel quadro di una ammodernata disciplina tendente a bilanciare in maniera più equilibrata le diverse aspettative ed esigenze oggi in gioco in questo campo (ed è) destinato a trovare applicazione in luogo dell’amministrazione giudiziaria (e altresì del sequestro ai sensi dell’art. 20 e della confisca ai sensi dell’art. 24 cod. ant.) nei casi in cui l’agevolazione «risulti occasionale (...) e sussistano circostanze di fatto da cui si possa desumere il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionare» l’attività d’impresa». Si tratta di una “vigilanza prescrittiva” condotta da un commissario giudiziario nominato dal tribunale, al quale viene affidato il compito di monitorare dall’interno dell’azienda l’adempimento di una serie di obblighi di compliance imposti dall’autorità giudiziaria.     

"L’amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche" (art. 34 d.lgs. cit.), di cui si parlerà a breve, è applicata dal tribunale, sezione misure di prevenzione, quando l’agevolazione o l’infiltrazione mafiosa o criminale non è occasionale. 

Il rapporto tra controllo giudiziario e amministrazione giudiziaria è ben delineato dalla Corte di cassazione secondo la quale il primo ha «l’obiettivo di promuovere il recupero delle imprese infiltrate dalle organizzazioni criminali, nell’ottica di bilanciare in maniera più equilibrata gli interessi che si contrappongono in questa materia e che deve trovare applicazione, in luogo dell’amministrazione di cui all’art. 34 d.lgs. cit. nei casi in cui l’agevolazione mafiosa risulti occasionale»[11].

Infine, con carattere radicale, vi sono "sequestro" e "confisca di prevenzione" (artt. 20 e 24 d.lgs. cit.) e "penali" (previste dagli artt. 240 e 240-bis c.p.  e da numerose norme del codice penali e di leggi speciali) che spossessano provvisoriamente l’interessato e si concludono, nel caso di confisca, con l’acquisizione da parte dello Stato del bene.

L’esame, seppur sommario, degli istituti consente di porre in risalto il ruolo del tribunale, sezione misure di prevenzione, che è in condizione – quale giudice specializzato in sede distrettuale – di adottare sequestro e confisca di prevenzione, amministrazione giudiziaria e controllo giudiziario, anche secondo una graduazione che rientra nei suoi ampi poteri officiosi. In tutte queste ipotesi assume particolare rilievo il giudice delegato che dirige l’amministrazione o il controllo giudiziario e, dunque, impartisce le opportune disposizioni (e autorizzazioni) all’amministratore giudiziario che si sostituisce agli organi sociali o esercita su di essi un penetrante controllo. 

I poteri del tribunale, spesso di natura officiosa, trovano un limite nella necessaria proposta dell’organo proponente.  

Va sottolineato il ruolo del pubblico ministero tenuto anche conto del fatto che il procedimento penale e quello di prevenzione sono autonomi (art. 29 d.lgs. n. 159/2011) e che proprio lo svolgimento delle indagini penali per le determinazioni in ordine all’esercizio o meno dell’azione penale, con uno sguardo costante alle possibili azioni patrimoniali (penali o di prevenzione), rappresenta quella che dovrebbe essere l’ordinaria vocazione del pubblico ministero non più rivolto, come nel passato, al solo intervento personale, ma particolarmente attento a quello patrimoniale in presenza della criminalità da profitto che si alimenta e vive per l’accumulazione patrimoniale illecita. In altre parole, il pubblico ministero, unico organo titolare dell’azione (personale e/o patrimoniale) di prevenzione e penale, è in grado di cogliere, fin dall’avvio dell’attività d’indagine, gli elementi utili per un’efficace azione penale e/o di prevenzione utilizzando gli ampi strumenti a sua disposizione in precedenza indicati: sequestro e confisca penale; sequestro e confisca di prevenzione; amministrazione giudiziaria; controllo giudiziario; azione ex d.lgs. n.231/2001 (illecito dell’Ente). Potrà anche sollecitare il prefetto o l’ANAC per i provvedimenti di competenza o attivare i vari istituti (civili o amministrativi) connessi con la crisi dell’impresa (fallimento, amministrazione straordinaria, ecc.).   

 

3. L’amministrazione giudiziaria (cenni)

3.1. Premessa, la ratio della misura

Un breve cenno alla disciplina dell’amministrazione giudiziaria consente di cogliere le caratteristiche del condivisibile provvedimento adottato dal Tribunale di Milano.

La ratio della misura è agevolmente individuabile tenuto conto che il procedimento, come si vedrà oltre, si articola in due fasi[12]: a) l’amministrazione giudiziaria dei beni; b) l’eventuale successiva confisca.

"L’amministrazione giudiziaria dei beni", presupposto dell’eventuale futura confisca, è diretta a impedire che una determinata attività economica che presenta connotazioni di agevolazione e dunque opera in posizione di contiguità rispetto a soggetti previsti, realizzi o possa comunque realizzare un utile strumento di appoggio per l’attività di costoro sia sul piano strettamente economico, sia su quello di un più agevole

controllo del territorio e/o del mercato, con inevitabili riflessi espansivi. La misura, quindi, è destinata a svolgere una funzione meramente cautelare e si radica su un presupposto specifico, rappresentato dal carattere ausiliario che una certa attività economica presenta per la realizzazione degli interessi della persona sottoposta o proposta alla misura di prevenzione o sottoposta a procedimento penale per uno dei reati indicati.  Alla scelta, dunque, di svolgere un’attività che presenta le connotazioni agevolative si sovrappone la consapevolezza delle conseguenze che da ciò possono scaturire, consentendo di escludere una “sostanziale incolpevolezza” dell’interessato.

La "confisca" interviene solo qualora, all’esito della temporanea amministrazione giudiziaria, emergano elementi idonei a far ritenere che quei beni siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego e risulti realizzata un’obiettiva commistione di interessi tra attività d’impresa e attività illecita.

Si è già ricordato che l’amministrazione giudiziaria si affianca al controllo giudiziario quando l’agevolazione sia occasionale. Sono entrambe misure di prevenzione patrimoniali che rappresentano una risposta alternativa rispetto al sequestro e alla confisca: «non sono volte alla recisione del rapporto col proprietario ma al recupero della realtà aziendale alla libera concorrenza, a seguito di un percorso emendativo. Ne consegue il corretto suggerimento di un accostamento ad esse come ad un sotto-sistema omogeneo…» in cui vanno valutate le «concrete possibilità che la singola realtà aziendale (possano) compiere fruttuosamente il cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano, anche avvalendosi dei controlli e delle sollecitazioni (nel caso della amministrazione, anche vere intromissioni) che il giudice delegato può rivolgere nel guidare la impresa infiltrata»[13].

 

3.2. I presupposti

I presupposti dell’istituto sono delineati dall’art. 34, co. 1, d.lgs. n.159/2011 e consistono nell’esistenza di sufficienti indizi per ritenere che l’esercizio di determinate attività economiche, comprese quelle imprenditoriali subisca influenze negative e tali da comportare possibili vantaggi per persone pericolose.

Possono ricorrere, alternativamente, due situazione che si verificano entrambe solo in presenza di "sufficienti indizi".

In un primo caso, i "sufficienti indizi" consentono di ritenere che l’esercizio delle attività economiche sia direttamente o indirettamente sottoposto alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall’articolo 416-bis c.p., come delineati dalla giurisprudenza per il reato di partecipazione ad associazione di tipo mafioso. Il riferimento all’art. 416-bis consente di individuare agevolmente la condizione di intimidazione o di assoggettamento.

In un secondo caso i "sufficienti indizi" consentono di ritenere che l’esercizio dell’attività economica possa agevolare l’azione di due categorie di soggetti:

a) persone nei confronti delle quali è stata proposta o applicata una misura di prevenzione “personale o patrimoniale previste dagli articoli 6 e 24”. Il riferimento (rispetto al testo originario del d.l. n. 306/1992) riguarda tutte le pericolosità previste dal d.lgs. cit., non solo gli indiziati di mafia ma anche i cd. pericolosi generici, vale a dire persone che vivono anche in parte del provento di delitti, ivi compresi quelli tipici di criminalità da profitto (evasione fiscale costituente reato, corruzione, bancarotta, ecc.);

b) ovvero di persone sottoposte a procedimento penale per plurimi delitti, raggruppabili in due categorie:

— gravi delitti previsti dall’art. 4, co. 1, lett. a), b) e i-bis), d.lgs. cit., che, perciò, consentono di applicare misure di prevenzione personale e patrimoniale (delitti previsti dagli artt. 416-bis, 51, co. 3-bis, c.p.p., 512-bis c.p., già art. 12-quinquies d.l. n. 306/1992, conv. dalla l. n. 356/1992, 640-bis c.p. 416 c.p. finalizzato alla commissione di specifici delitti contro la pubblica amministrazione); 

— uno dei delitti di cui agli artt.  603-bis, 629, 644, 648-bis e 648-ter c.p.

È sufficiente, dunque, che la persona sia sottoposta a procedimento penale per uno dei delitti richiamati, tra i quali la l. n. 161/2017 ha inserito quello di cui all’art. 603-bis c.p. "Intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro". Tale requisito, che potrebbe apparire "labile" se riferito alla mera iscrizione da parte del pubblico ministero nel registro notizie di reato di cui all’art. 335 e alla qualità di "indagato", va coordinato con la necessità, come si vedrà a breve, che ricorrano «sufficienti elementi» in ordine al grado di responsabilità della persona indagata, identificati dalla più attenta giurisprudenza in indizi non solo sufficienti ma tali da avvicinarsi alla gravità indiziaria (infra par. 3.3).  

L’"agevolazione" non richiede necessariamente un’attività illecita, potendo riferirsi ad attività economiche esercitate con modalità anche del tutto lecite da imprese che, pur non essendo nella disponibilità (neanche indiretta) di soggetti pericolosi, sono comunque in grado di offrire un contributo in favore dei medesimi attraverso almeno una "obiettiva commistione d’interessi" tra le attività delittuose dell’agevolato e l’attività dell’impresa agevolante.

L’"attività agevolata" deve riferirsi all’attività delittuosa del soggetto agevolato, vale a dire esclusivamente le persone tassativamente indicate nei cui confronti è stata proposta o applicata una misura di prevenzione ovvero sottoposte a procedimento penale per i delitti ivi indicati.

 

3.2. L’attività dell’organo proponente

La titolarità della proposta è attribuita alle medesime autorità competenti per le misure patrimoniali, individuate sulla base del luogo di residenza della persona cui potrebbe applicarsi la misura di prevenzione

personale (art. 34, co. 1, d.lgs. n. 159/2011):

— il procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo di distretto;

— il questore;

— il direttore della Direzione investigativa antimafia.

La proposta può essere avanzata a seguito di plurime attività (che confluiscono presso gli organi proponenti) tali da evidenziare i presupposti applicativi dell’istituto (art. 34, co. 1, d.lgs. cit.):

—  indagini svolte dagli organi proponenti;

—  accertamenti compiuti per verificare i pericoli di infiltrazione mafiosa previsti dall’art. 92 d.lgs. cit.  Si tratta delle verifiche svolte dal prefetto per il rilascio dell’informazione antimafia prevista dall’art. 91 d.lgs. cit. per i soggetti che devono svolgere le attività indicate. Il prefetto, dunque, all’esito degli accertamenti, deliberata sommariamente la sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 34 d.lgs. cit. informa gli organi proponenti;

— accertamenti compiuti dall’Autorità nazionale anticorruzione ex art. 213, d.lgs. n. 50/2016

La proposta sarà avanzata, verificati i requisiti, sempre che — come oggi precisato dopo le modifiche apportate dalla l. n. 161/2017 — non ricorrano i presupposti per l’applicazione delle altre misure di prevenzione patrimoniale, sequestro e confisca o anche controllo giudiziario. Dunque, all’esito delle indagini l’organo proponente deve operare un’attenta valutazione degli elementi raccolti individuando la misura idonea (e proporzionata) rispetto al grado di "inquinamento" illecito dell’azienda.

 

3.3. L’attività del tribunale, l’applicazione della misura

La proposta viene avanzata al tribunale «competente per l’applicazione delle misure di prevenzione nei confronti delle persone sopraindicate», dunque del capoluogo di distretto. 

Il tribunale provvede sulla richiesta in presenza di “sufficienti indizi” (art. 34, co. 1, d.lgs cit.) che, prima della modifica apportata dalla l. n. 161/2017, consentivano solo lo svolgimento delle indagini, richiedendosi, invece, per l’applicazione della misura, “sufficienti elementi”. Pur se la modifica potrebbe fare ritenere attenuato lo standard probatorio richiesto, questo, in una interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata, va collocato almeno in una soglia superiore alla “sufficienza indiziaria”, richiedendosi per la migliore giurisprudenza relativa all’applicabilità della misura di prevenzione personale la “qualificata probabilità”, avvicinandosi alla gravità indiziaria richiesta per l’applicazione della misura cautelare personale nel procedimento penale[14]

La misura può essere (innovativamente) applicata dal tribunale, pur in assenza di proposta dell’organo proponente, quando non ritiene sussistenti i presupposti del richiesto sequestro (art. 20, co. 1, d.lgs. n. 159/2011) ovvero della confisca (art. 24, co. 1, d.lgs. cit.).

 

3.4. Il contenuto del provvedimento, la sua esecuzione

La misura dell’amministrazione giudiziaria consiste nello spossessamento dei beni utilizzabili, direttamente o indirettamente, per lo svolgimento delle attività aziendali. A differenza del sequestro e della confisca non sono coinvolti beni nella disponibilità, diretta o indiretta del prevenuto, ma beni che si innestano in particolari rapporti con gli scopi delle persone indicate, agevolandone l’operatività (ad esempio riciclaggio, sfruttamento illecito di manodopera, ecc.).

Il tribunale dispone la misura con decreto motivato nominando il giudice e l’amministratore giudiziario. Si precisano i poteri attribuiti a quest’ultimo consistenti (art. 34, co. 3):

—  nel caso di beni e aziende riferibili a imprese individuali, nell’esercizio di tutte le facoltà spettanti ai titolari;

— nel caso di imprese esercitate in forma societaria, nell’esercizio dei “poteri spettanti agli organi di amministrazione e agli altri organi sociali secondo le modalità stabilite dal tribunale, tenuto conto delle esigenze di prosecuzione dell’attività d’impresa, senza percepire emolumenti”. Dunque, l’amministratore giudiziario si sostituisca agli organi societari (secondo quanto specificamene indicato dal tribunale) che, perciò, sono privati dei relativi poteri. La nuova regolamentazione tende a chiarire plurimi aspetti non affrontati dalla norma previgente, tenendo conto opportunamente della distinzione tra impresa individuale e impresa collettiva spesso ignorata dal legislatore nonostante i rilevanti effetti di ordine applicativo. 

Il provvedimento è eseguito sui beni aziendali con l’immissione dell’amministratore nel possesso e con l’iscrizione nel registro tenuto dalla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura nel quale è iscritta l’impresa; nel caso di beni immobili o altri beni soggetti a iscrizione in pubblici registri, il provvedimento va trascritto nei medesimi pubblici registri (art. 34, co. 4, d.lgs. cit.).

L’amministratore giudiziario adempie agli obblighi di relazione e segnalazione di cui all’articolo 36, co 2, d.lgs. cit. anche nei confronti del pubblico ministero (art. 34, co. 5, d.lgs. cit.).

Si prevede opportunamente, colmando una lacuna contenuta nel testo originario del d.lgs. n. 159/2011, l’applicabilità, in quanto compatibili, delle disposizioni sull’amministrazione giudiziaria nel caso di sequestro. (di cui agli artt. 35 ss. d.lgs. cit.)

 

3.5. La durata, l’eventuale sequestro. L’esito, l’eventuale confisca

La misura ha una durata non superiore a un anno e può essere prorogata di ulteriori sei mesi per un periodo comunque non superiore complessivamente a due anni, a richiesta del pubblico ministero o d’ufficio, a seguito di relazione dell’amministratore giudiziario che evidenzi la necessità di completare il programma di sostegno e di aiuto alle imprese amministrate e la rimozione delle situazioni di fatto e di diritto che avevano determinato la misura. Il termine è perentorio[15].

È consentita la misura cautelare del sequestro, richiesto al tribunale dalle autorità proponenti, quando vi sia concreto pericolo che i beni sottoposti al provvedimento dell’amministrazione giudiziaria vengano dispersi, sottratti o alienati (art. 34, co. 7, d.lgs. n. 159/2011). Il sequestro è disposto per un periodo non superiore a quello

previsto per l’amministrazione giudiziaria come indicato in precedenza (un anno prorogabile a due).

Entro la data di scadenza dell’amministrazione giudiziaria, eventualmente prorogata, il tribunale delibera in camera di consiglio i provvedimenti finali.

Il procedimento segue le modalità previste dall’ordinario rito di prevenzione, con udienza camerale con partecipazione obbligatoria del pubblico ministero.

Il tribunale può adottare tre diverse tipologie di decisioni:

— la revoca della misura, disposta quando sono venuti meno i pericoli di agevolazione descritti. In questo caso l’amministrazione giudiziaria (e l’eventuale sequestro) hanno sortito il loro effetto, bonificando l’attività economica che non offre alcuna agevolazione alle persone pericolose ed è ormai ricondotta nel circuito economico legale[16];

— la revoca della misura con contestuale applicazione del controllo giudiziario di cui all’art. 34-bis d.lgs. cit., adottata qualora sussistano i relativi presupposti, vale a dire il pericolo dell’agevolazione non sia completamente escluso e non sussistano i presupposti della confisca;

— la confisca dei beni, disposta quando si ha motivo di ritenere che siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego. In questo caso, alla presumibile origine illecita dei beni, presupposto della confisca di prevenzione, si sostituisce l’obiettiva commistione di interessi dell’impresa in quanto divenuta «entità essa stessa produttiva di capitali illeciti»; si considera illecita la stessa attività produttiva di reddito, indipendentemente dal requisito della sproporzione. 

 

4. Il decreto del Tribunale di Milano: i principi di diritto applicati

In una breve premessa il tribunale espone i principi di diritto applicabili rispondenti a una prospettiva  “garantistica”, coerente con l’evoluzione delle misure di prevenzione patrimoniali che, oggi, all’esito degli interventi della Corte europea, della Corte costituzionale e della Corte di cassazione rispondono ai necessari requisiti di istituti che, seppur di natura preventiva (e non repressiva come gli istituti penali), devono assicurare la tipicità e la tassatività (o prevedibilità secondo il linguaggio della Corte europea), essere proporzionati ed essere applicati secondo standard probatori e procedimenti che assicurino il pieno rispetto delle garanzie difensive i il diritto al contraddittorio[17].

Il tribunale aderisce alla tesi già esposta (supra par. 3.3) per cui il diverso linguaggio adoperato per il presupposto applicativo («sufficienti indizi» e non più «sufficienti elementi») impone, comunque, di ancorare la decisione a «elementi fattuali dotati di un rilevante spessore probatorio”. Vedremo oltre che il giudice ritiene raggiunti indizi gravi precisi e concordanti (infra par. 5).

L'"attività agevolata" non deve avere carattere illecito, essendo sufficiente che il "soggetto agevolato" sia anche solo proposto per una misura di prevenzione o sottoposto a procedimento penale per uno dei reati indicati.

L’"attività di agevolazione" può essere realizzata anche con modalità lecite e colui che la pone in essere deve essere necessariamente soggetto terzo rispetto all'agevolato e le sue attività devono effettivamente rientrare nella sua disponibilità; se  fosse un mero prestanome del soggetto agevolato i suoi beni potrebbero essere assoggettati a sequestro e confisca di prevenzione e potrebbero interessare tutto il patrimonio di cui può direttamente o indirettamente (appunto tramite fittizie intestazioni) disporre.

La finalità dell'istituto non è repressiva ma preventiva, «volta, cioè, non a punire l'imprenditore che sia intraneo all'associazione criminale, quanto a contrastare la contaminazione antigiuridica di imprese sane, sottoponendole a controllo giudiziario con la finalità di sottrarle, il più rapidamente possibile, all'infiltrazione criminale e restituirle al libero mercato una volta depurate dagli elementi inquinanti».

Il tribunale si pone, opportunamente, il tema del profilo soggettivo richiesto per il terzo agevolatore — persona fisica o, nel caso di persona giuridica, alla luce dei comportamenti delle persone fisiche dotate di potere di decisione, rappresentanza e controllo —. Occorre che ponga in essere una condotta quantomeno colposa, quindi negligente, imprudente o imperita che riguardi cioè, «la violazione di normali regole di prudenza e buona amministrazione imprenditoriale che la stessa società si sia data (magari dotandosi di un codice etico) o che costituiscano norme di comportamento esigibili sul piano della legalità da un soggetto, che opera ad un livello medio-alto nel settore degli appalti di opere e/o servizi». La scelta del tribunale è coerente con l’evoluzione giurisprudenziale che, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 487/1995 richiede sempre una connotazione soggettiva in capo al terzo, necessariamente di natura colposa: se dolosa si configurerebbero estremi di reato, anche di favoreggiamento; se incolpevole non potrebbe subire alcuna conseguenza pregiudizievole.

Il tribunale, poi, coglie il profilo essenziale dell’amministrazione giudiziaria e la differenza col nuovo istituto del controllo giudiziario: quest’ultimo interviene «in maniera più mite ma maggiormente aderente alle esigenze specifiche di bonifica aziendale» e va adottato «in applicazione di un evidente principio di proporzionalità ordinamentale, quando l'infiltrazione non abbia contaminato in maniera diffusa l'impresa e sia facilmente sterilizzabile». L’occasionalità dell’agevolazione prevista dall’art. 34-bis d.lgs. cit. impone al tribunale della prevenzione il quale può agire anche d'ufficio «a valutare con attenzione il livello di compromissione della struttura societaria per scegliere, sempre secondo un criterio di proporzionalità e adeguatezza, lo strumento preventivo più adatto e maggiormente efficace alla risoluzione del problema». Il giudice, dunque, deve bilanciare e valutare i diversi interessi in conflitto: la libertà dell'esercizio del diritto di impresa e l’interesse pubblico «ad impedire che circuiti di illegalità infiltrati si nutrano delle risorse delle attività produttive parzialmente sane e la necessità che l'attività di impresa prosegua, seguendo un percorso efficace di (ri)legalizzazione, per il raggiungimento degli obiettivi produttivi e per la salvaguardia del potenziale occupazionale». 

 

5. Segue: l’accertamento dei presupposti dell’amministrazione giudiziaria

L’accertamento da parte del tribunale dei “sufficienti indizi” in ordine all’agevolazione dell’attività illecita di cui all’art. 603-bis c.p. (e dell’art. 648-bis c.p.) pone in risalto l’attività d’indagine dell’organo proponente, nel caso in esame la Procura della Repubblica di Milano, che nel corso del procedimento penale, utilizzando gli strumenti di indagine previsti dal codice di rito, ha acquisito plurimi elementi in ordine al reato nella prospettiva di un’utile azione verso la criminalità da profitto (supra par. 2).

In estrema sintesi, le indagini penali svolte dalla Procura, trasfuse nel procedimento di prevenzione, hanno consentito, secondo il tribunale, di accertare «una struttura organizzativa palesemente illecita sia nei rapporti lavorativi con il personale mai regolarmente assunto…, sia nei rapporti di collaborazione con una vasta schiera di fattorini, operanti in diverse città italiane, in nome e per conto di UBER… il focus investigativo si è concentrato sulla parte relativa alla gestione dei riders ….al fine di individuare le forme di intermediazione illecita poste in essere dagli indagati che hanno lucrato su un abbattimento abnorme dei costi del lavoro a danno dei lavoratori»[18].

Il tribunale, quale giudice della prevenzione, ha operato l’autonoma valutazione degli elementi raccolti esaminando tutte le circostanze di fatto accertate e, dunque, gli indici previsti dall’art. 603-bis c.p.: lo sfruttamento lavorativo e l’approfittamento dello stato di bisogno. Sono puntualmente ricostruite il collegamento tra l’intermediario e l’utilizzatore, il numero di lavoratori reclutati, le reali condizioni di lavoro, i metodi di sorveglianza e il mancato versamento delle ritenute d'acconto operate (ma non certificate) e non versate. A fronte dell’"apparente legalità" il tribunale ha accertato che veniva reclutata «manodopera costituita da numerosi migranti richiedenti asilo, per lo più dimoranti presso centri di accoglienza straordinaria, che si trovano in condizioni di vulnerabilità sociale tale da poter richiedere un permesso di soggiorno per motivi umanitari». Personale in stato di perenne bisogno in quanto «Il forte isolamento sociale in cui vivono questi lavoratori immigrati offre l'opportunità di reperire lavoro a bassissimo costo poiché si tratta di persone disposte a tutto per avere i soldi per sopravvivere, sfruttate e discriminate da datori di lavoro senza scrupoli che avvertono in loro il senso del sentirsi costretti a lavorare per non vedere fallito il proprio sogno migratorio e quindi disposti a fare non solo i lavori meno qualificati e più pesanti ma anche ad essere pagati poco e male»[19]

In conclusione, per il tribunale sussistono «sufficienti indizi — da ritenersi peraltro nel caso di specie gravi, precisi e concordanti in relazione al copioso materiale probatorio raccolto dall'attività dell'organo proponente —» per ritenere sussistente il delitto di cui all'art. 603-bis c.p. 

L’accertamento del primo presupposto consente al collegio di procedere alla «conseguente valutazione di una attività agevolatrice della condotta delittuosa posta in essere da un soggetto terzo, funzionalmente collegato rispetto all'autore, consistente nella galassia UBER e, precisamente UBER ITALY SRL».

Particolare cura è dedicata alla verifica del requisito dell’agevolazione offerta alle persone sottoposte a procedimento penale per l’art. 603-bis c.p. anche sotto il profilo soggettivo, dimostrando il tribunale un particolare rigore nell’esame degli elementi raccolti all’esito dei quali così conclude: «esistono poi numerosi elementi per ritenere che Uber International Holding P.V nelle sue diverse articolazioni giuridiche e di fatto italiane quali Uber Italy srl e Uber Eats Italy srl  fosse pienamente consapevole, malgrado la formale presenza di accordi contrattuali soltanto apparentemente di segno contrario. ….un quadro di evidente agevolazione rilevante ai sensi dell'art. 34 D.Lvo 159/2011, quantomeno sotto un profilo di omesso controllo da parte della società o di grave deficienza organizzativa sul piano di una reale autonomia rispetto alla casa madre con sede in Olanda, realizzato dalla controllata Uber Italy srl a favore di tutti i soggetti indiziati dei delitti ex artt. 603-bis e 648-bis c.p. che più direttamente gestivano e sfruttavano la pattuglia dei lavoratori a domicilio».

Infine, dimostrando ancora una volta particolare attenzione al rispetto delle garanzie difensive, il tribunale ritiene "proporzionata" la misura applicata in quanto «la condotta agevolatrice posta in essere da Uber Italy srl attraverso il concreto comportamento tenuto dai suoi quadri risulta di particolare rilevanza sia per la diffusione dell'intervento che per la realizzazione di uno schema contrattuale formale, ma travolto dalla realtà fattuale, finalizzato a “coprire” la casa madre Uber». 

 

6. Segue: il contenuto del provvedimento

Sono stati ricordati gli effetti della misura dell’amministrazione giudiziaria (supra par. 3.4), consistenti nella nomina di un giudice delegato alla direzione dell’amministrazione e di un amministratore giudiziario che può esercitare i poteri spettanti agli organi di amministrazione e agli altri organi sociali secondo le modalità stabilite dal tribunale, tenuto conto delle esigenze di prosecuzione dell’attività d’impresa.

Il tribunale fa buon governo dei suoi poteri adottando un intervento nella gestione societaria non con impossessamento totale dell'attività di impresa, potendo «gli obiettivi di bonifica aziendale» essere raggiunti attraverso un penetrante ed effettivo controllo sugli organi gestori lasciando il normale esercizio di impresa in capo agli attuali organi di amministrazione societaria.

L’azione di bonifica si potrà, così, concentrare:

 — sulla verifica delle posizioni personali dei dipendenti implicati nella vicenda giudiziaria;

— nell'accertamento dell'effettiva attività svolta dalle società della galassia dovendosi verificare l'esistenza di rapporti contrattuali in corso e la piena conformità a tutte le regole di mercato degli stessi, ivi compresi i lavoratori operanti nel settore della distribuzione a domicilio al fine di verificare l’eventuale esistenza di altre forme di sfruttamento di lavoratori esterni nonché l'esistenza e l'idoneità del modello organizzativo previsto dal d.lgs. n. 231/2001 per prevenire fattispecie di reato ricollegabili all'art. 603-bis c.p. e quindi disfunzioni di illegalità aziendale come quelle accertate.

Significativo il monito finale: «l'attività andrà svolta possibilmente d'intesa con l'organo amministrativo della società … potendo il tribunale in caso contrario, espandere l'intervento ablativo fino al totale impossessamento delle compagini societarie». Si tratta di una corretta prospettazione che si pone in una duplice prospettiva, in linea con la ratio dell’istituto: da un lato, garantendo il principio di proporzionalità, ridurre l’ingerenza dell’amministrazione giudiziaria nell’attività aziendale, per consentirne l’ordinario sviluppo, perseguendo l’obiettivo della "bonifica" legale col minimo costo per l’imprenditore e i lavoratori dipendenti; dall’altro, non facendo venire meno la necessità di raggiungere, comunque, l’effetto di legalizzare l’attività aziendale, riservando il doveroso più penetrante intervento dell’amministrazione giudiziaria se necessario.

 

7. Conclusioni.

Il decreto del Tribunale di Milano applica l’istituto dell’amministrazione giudiziaria in modo rispondente ai più stringenti principi in tema di garanzia dei soggetti coinvolti, adottando interpretazioni costituzionalmente e convenzionalmente orientate, nel solco delle recenti sentenze della Corte europea (De Tommaso c. Italia del 3 marzo 2017), delle Sezioni Unite della Cassazione (sent. nn. 40076/2017, Paternò e 111/2018, Gattuso) e, da ultimo, della Corte costituzionale (sent. n. 24/2020).

Si dimostra, ancora una volta, che istituti di carattere preventivo possono trovare ingresso nell’area del diritto di serie "A" se "maneggiati" con cura nel rispetto dei principi generali (costituzionali e sovranazionali). È questa la "modernità" dell’azione preventiva[20], opportunamente tipizzata attraverso fattispecie di pericolosità che si avvicinano a quelle penali che ne costituiscono il presupposto applicativo, fondata su fatti e su un grado apprezzabile e verificabile di attribuibilità alla persona (ma non sulla responsabilità perché non si applica una pena), collocata a pieno titolo nell’area della giurisdizione col riconoscimento delle dovute garanzie. Attraverso un opportuno bilanciamento degli interessi è possibile il ricorso alle diverse misure di prevenzione patrimoniali per ottenere un incisivo intervento nei confronti delle varie forme di criminalità da profitto che si nutrono dell’illecito arricchimento.

Il provvedimento in esame si colloca nell’ambito degli interventi, sempre più frequenti grazie all’elaborazione giurisprudenziale e agli interventi del legislatore, diretti a estendere istituti pensati per contenere la criminalità organizzata e che appaiono utili anche nei confronti delle diverse forme di criminalità da profitto attraverso un’opportuna graduazione che, nel rispetto del principio di proporzionalità, consentano la bonifica dell’azienda e il suo recupero all’economia legale. 

 

 
[1] Per un’analisi delle misure di prevenzione, personali e patrimoniali, si rinvia a F. Menditto, Le misure di prevenzione personali e patrimoniali. La confisca allargata (art. 240-bis. c.p.). Volume I, Aspetti sostanziali e processuali, Milano, 2019.

[2] Vito Schifani, Rocco Dicillo e Antonio Montinaro.

[3] Ad esempio, la cd. confisca allargata oggi prevista dall’art. 240-bis c.p. e da alcune leggi speciali.

[4] Una sintetica ma utile ricostruzione storica dell’istituto è contenuta in Cass., SS. UU., n. 46898/2019, in Ced. Cass., n. 277156.

[5] Trib. Milano, aprile 2011, citato da C. Visconti, Contro le mafie non solo confisca ma anche "bonifiche" giudiziarie per imprese infiltrate: l'esempio milanese (working paper), in Penalecontemporaneo, 20 gennaio 2012. Il decreto applicativo riguardava alcune filiali del colosso TNT s.p.a. operanti nell’area lombarda. Cinque mesi dopo, su conforme richiesta dell’autorità requirente, il tribunale revocava il provvedimento dando atto alla società multinazionale di aver effettuato una seria compliance volta sia a recidere quelle connessioni con la criminalità organizzata che avevano motivato l’iniziale intervento giudiziario, sia a dotarsi di adeguati strumenti preventivi per scongiurare il rischio di future “ricadute”.

[6] Trib. Milano, decr. 24 giugno 2016, con nota di C. Visconti, Ancora una decisione innovativa del Tribunale di Milano sulla prevenzione antimafia nelle attività imprenditoriali, in Penalecontemporaneo, 11 luglio 2016.

[7] Sull’impresa mafiosa cfr., ad esempio, Cass. Pen., II, n. 40878/2017, inedita.

[8] Per un esaustivo esame S. Pellegrini, L’impresa grigia. Le infiltrazioni mafiose nell’economia legale. Un’analisi sociologica-giuridica, Roma, 2018.

[9] È sufficiente ricordare che secondo i dati più accreditati solo 3 aziende su 10 giungono in bonis alla confisca definitiva.

[10] Cass. Pen, V, n. 34526/2018, in CED Cass., n. 273634.

[11] Cass. Pen, V, n. 34526/2018, cit.

[12] Corte cost., sent. n. 487/1995.

[13] Cass. Sez. Un., 46898/2019, cit.

[14] Si rinvia a F. Menditto, Le misure di prevenzione personali e patrimoniali. La confisca allargata (art. 240-bis c.p.). Volume I, Aspetti sostanziali e processuali, cit. pp. 151 ss

[15] Cass. Pen., I, n. 10237/2003, in CED Cass., n. 223665.

[16] Cass. Pen. VI, n. 49550/2014, in CED Cass., n. 261257.

[17] Per una sufficiente sintesi si può leggere la sent. Corte cost. n. 24/2019.

[18] Il tribunale descrive il rapporto:

— tra ristorante e società che cura le consegne;

— tra società che cura le consegne e i fattorini, collaboratori occasionali o provvisti di partita Iva, dunque formalmente imprese autonome;

— tra società che cura le consegne e Uber (rapporto formale e sostanziale), con Uber che mette a disposizione la piattaforma informatica che assicura le consegne e tiene per sé una percentuale (dal ristoratore).

[19] Il tribunale esamina con particolare rigore gli elementi raccolti sullo sfruttamento della manodopera.

[20] Si rinvia, ancora una volta, a F. Menditto, Le misure di prevenzione personali e patrimoniali. La confisca allargata (art. 240-bis c.p.). Volume I, Aspetti sostanziali e processuali, cit., pp. 139 ss e 566 ss.

24/06/2020
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