Magistratura democratica
Leggi e istituzioni

La delega Cartabia in tema di valutazioni di professionalità del magistrato: considerazioni a prima lettura

di Raffaello Magi
consigliere della Corte di cassazione

Le linee della riforma ordinamentale in tema di valutazioni di professionalità dei magistrati, pur in un quadro generale di avvertita necessità di contenimento dei tempi di trattazione degli affari giudiziari e prevedibilità delle decisioni, rischiano di innescare effetti indesiderati in punto di conformismo giudiziario e riduzione degli spazi di autonomia interpretativa connaturali alla giurisdizione. Quali saranno gli spazi concreti di apprezzamento delle gravi anomalie derivanti dallo sviluppo del procedimento? Quali sono le attuali criticità del ruolo del giudice? 

1. Introduzione

Tema da sempre sensibile, quello affrontato dall’articolo 3 della legge n.71 del 17 giugno 2022, intitolato «Modifiche del sistema di funzionamento del consiglio giudiziario e delle valutazioni di professionalità».

La disposizione, altamente dettagliata, nel quadro di una delega tesa a realizzare «trasparenza ed efficienza» dell’ordinamento giudiziario, nonché «semplificazione, trasparenza e rigore nelle valutazioni di professionalità»[1], introduce modifiche sostanziali e procedurali alla disciplina vigente, ferma restando la ovvia necessità di traduzione dei principi e criteri direttivi nei futuri decreti legislativi di attuazione.

 

2. Il quadro attuale

In questo breve scritto il focus è quello dei criteri e del metodo che il legislatore individua per verificare il superamento, o meno, della quadriennale valutazione di professionalità dei magistrati, attestato con delibera del CSM previo parere motivato del Consiglio Giudiziario territoriale.

In estrema sintesi, la disciplina attuale[2] si basa su:

a) individuazione dei parametri (ciascuno dei quali richiede la valutazione positiva) in quelli della capacità (preparazione di base, aggiornamento, tecniche di argomentazione o di indagine), della laboriosità (produttività e tempi di smaltimento degli affari), diligenza (puntualità, presenza in ufficio, rispetto dei termini di deposito delle decisioni), impegno (disponibilità per le esigenze dell’ufficio);

b) individuazione delle fonti di conoscenza, rappresentate dal rapporto informativo del capo dell’ufficio, dalle segnalazioni pervenute dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati (sempre che si riferiscano a fatti specifici incidenti sul tema), dai verbali di udienza e dai provvedimenti acquisiti a campione, dai dati statistici comparati, dalla autorelazione del magistrato, da informazioni relative a eventuali rilievi disciplinari o contabili. E’ data facoltà ai Consigli Giudiziari di assumere ulteriori informazioni su fatti specifici segnalati da suoi componenti o dai dirigenti degli uffici o dai consigli dell’ordine, così come lo stesso CSM può servirsi dei risultati delle ispezioni ordinarie o assumere ulteriori elementi di conoscenza non tassativamente predeterminati;

c) regolamentazione degli esiti, per cui un doppio giudizio negativo (dopo un biennio dal primo) comporta la dispensa dal servizio.  

In premessa, si specifica che in «nessun caso» la valutazione può riguardare «l’attività di interpretazione di norme di diritto, né quella di valutazione del fatto e delle prove».

Quanto al parametro della capacità si fa espressa menzione (già oggi) dell’«esito degli affari nelle successive fasi o gradi del procedimento e del giudizio».

Giova precisare, ancora, che il richiamo alla conoscenza dei rilievi disciplinari include la necessaria valutazione, nel procedimento amministrativo, di decisioni definitive con cui sia stata accertata, una delle ipotesi tipiche di illecito disciplinare correlato all’esercizio delle funzioni[3], tra cui la «grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile», il «travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile», l’emissione di provvedimenti «privi di motivazione» ed altre ipotesi correlati alla negligenza grave e inescusabile.

 

3. Alcune linee della riforma

I principi e criteri di delega, nel contesto sinteticamente descritto, incidono, per quanto rileva nel presente elaborato, su:

a) composizione dei Consigli Giudiziari in riferimento alla espressione dei pareri, con attribuzione alla componente degli avvocati della facoltà di partecipazione alle sedute con diritto di voto unitario sulla base del contenuto (positivo o negativo) della eventuale segnalazione espressa dal Consiglio dell’Ordine (e obbligo di chiedere nuova determinazione al COA in caso di dissenso dai contenuti della valutazione espressa) e attribuzione della facoltà di partecipazione alla discussione (senza diritto di voto) ai professori universitari componenti il Consiglio;

b) graduazioni della valutazione positiva, che dovrà essere espressa – secondo criteri predeterminati, in una scala (discreto, buono, ottimo) in riferimento alla capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro;

c) inserimento nell’indicatore della laboriosità del parametro ulteriore del rispetto di quanto indicato nei programmi annuali di gestione[4];

d) obbligo di valutazione dei fatti accertati in via definitiva in sede di giudizio disciplinare, anche se gli stessi si siano verificati nel quadriennio precedente (se non già valutati);

e) in rapporto al parametro della capacità, predisposizione di un flusso informativo che garantisca la conoscenza da parte del Consiglio Giudiziario delle «gravi anomalie in relazione all’esito degli affari nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento» e, in ogni caso estensione del campionamento ai provvedimenti emessi nella fase successiva del procedimento o del giudizio;

f) istituzione del fascicolo per la valutazione del magistrato contenente i dati statistici annuali e la documentazione necessaria per valutare il complesso dell’attività svolta, ivi compresa la «sussistenza di caratteri di grave anomalia in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento e del giudizio»;

g) disposizioni tese alla semplificazione del procedimento nel caso in cui il Consiglio Giudiziario ritenga di confermare il giudizio positivo del Capo dell’Ufficio e il Consiglio Superiore ritenga di confermare la valutazione positiva del Consiglio Giudiziario.

 

 

4. Alcune osservazioni in prospettiva

4.1 Sembra di poter dire, ad una prima osservazione, che la preoccupazione del legislatore, rispetto al funzionamento attuale del “sistema” delle valutazioni di professionalità si sia diretta verso tre direzioni:

a) valorizzazione dei criteri aziendalistici tesi al raggiungimento degli obiettivi (stabiliti dai capi degli uffici) e al contenimento dei tempi della complessiva risposta alla domanda di giustizia;

b) apertura alla verifica effettiva di possibile anomalie di tipo qualitativo del lavoro svolto dal singolo magistrato, realizzata attraverso l’attribuzione (sia pure con modalità in larga misura vincolate alla volontà espressa dal COA) del diritto di voto unitario alla componente forense, attraverso il reperimento massivo di informazioni circa la “tenuta” dei provvedimenti emessi dal magistrato nelle fasi successive o in sede di impugnazione e attraverso la possibile valorizzazione della “grave anomalia”;

c) incremento di poteri e responsabilità dei capi degli uffici, posto che il giudizio positivo espresso nel rapporto informativo apre la strada al procedimento semplificato, in ipotesi di condivisione dei contenuti da parte del consiglio giudiziario.

4.2 Se le premesse sono esatte, va anche affermato che tutte e tre le direttrici, ferma restando la necessaria concretizzazione della delega, toccano punti sensibili dell’architettura costituzionale della magistratura e se da un lato intercettano alcuni profili di sensibilità collettiva (chi non vorrebbe un giudizio rapido a tutela dei propri interessi, tenuto da un giudice che raramente sbaglia?), dall’altro rischiano di produrre rimedi (burocratizzazione, conformismo, verticismo) peggiori del preteso male da combattere.

Un primo punto va, con forza, rimarcato.

Alla magistratura, nel suo complesso, è affidata per mandato costituzionale la tutela dei diritti civili, la composizione dei conflitti interpersonali, l’affermazione del principio di legalità penale e processuale, con tutela della presunzione di innocenza dei soggetti tratti a giudizio. Il giudice, in tale compito, resta soggetto soltanto alla legge, nella misura in cui non dubiti della sua conformità ai principi costituzionali.

Si tratta di compiti terribili e straordinari, su cui – in larga misura – si regge la democrazia costituzionale e la convivenza civile, in un periodo storico caratterizzato da forti diseguaglianze sociali, dalla riemersione di scenari di guerra, da una domanda di giurisdizione crescente.

Al contempo, l’operazione di individuazione della regola iuris applicabile al caso concreto è resa più complessa dal sistema di interrelazione delle fonti di produzione del diritto (vincoli eurounitari, influenza delle Carte, diritto di matrice giurisprudenziale).

Non si tratta, dunque, di meccanica applicazione di un testo di legge ma di individuazione del reale senso della disposizione, in un quadro di interrelazioni costanti, che richiedono conoscenza delle fonti, sensibilità culturale e tensione verso l’aggiornamento[5].

4.3 Se dunque non è da porre in discussione l’etica della responsabilità, con adozione di modelli organizzativi che, in rapporto alle risorse disponibili, si pongano obiettivi ragionevoli e condivisi (all’interno dell’ufficio) di smaltimento degli affari giudiziari, nemmeno può ridursi (in una ottica meramente burocratica) l’affare giudiziario ad un semplice numero, ad una questione da risolvere in fretta, in via autoritativa e senza la dovuta ponderazione ed attenzione ai diritti (procedurali e sostanziali) delle parti coinvolte.

Nessuno, ovviamente, desidera simile approdo, ma la tendenza legislativa alla graduazione dei livelli di "apprezzamento" della laboriosità (prima descritta) oggettivamente spinge ad una competizione interna sui tempi di definizione e potrebbe – se non ben governata da capi degli uffici culturalmente attrezzati – avere effetti indesiderati.

Un esempio vale a far comprendere. La capacità del magistrato di organizzare il proprio lavoro vale come indicatore lì dove sia realmente il singolo magistrato a stabilire carichi e priorità (cosa che non accade in organismi collegiali ove le fissazioni siano operate da altri) così come il rispetto dei programmi di gestione implica la loro redazione in termini che tengano conto del grado di complessità dei singoli procedimenti e delle risorse umane e tecniche disponibili all’interno dell’ufficio.

Diventa pertanto essenziale, in simile contesto, la scelta dei capi dei singoli uffici e dell’equilibrio che deve accompagnare l’esercizio di funzioni direttive o semidirettive, con accurato rispetto dei criteri di nomina e dei controlli del CSM sull’operato delle figure apicali, in chiave di gestione il più possibile condivisa dell’ufficio.

Ciò anche in relazione alla più elevata incidenza dei rapporti “positivi” nello stesso svolgimento delle pratiche di valutazione della professionalità, posto che un cattivo uso della discrezionalità rischia di trasformare gli uffici giudiziari in classi di scolaretti “buoni o cattivi”.

4.4 Ma il quesito che ha più forti difficoltà di soluzione, fermo restando l’ampliamento del diritto di voto alla componente forense (da valutarsi con favore, in una ottica di equilibrato ampliamento delle fonti di conoscenza), riguarda la concretizzazione, nel sistema dei valori costituzionali, del parametro della “grave anomalia” (in rapporto alla tenuta di iniziative o di decisioni nelle fasi o nei gradi successivi) come indicatore negativo di professionalità.

Che si tratti di una esigenza avvertita dal legislatore, in presenza di un testo di legge che già conteneva una simile indicazione, è del tutto evidente, posto che ci si è spinti a rimarcare la esigenza di una provvista cognitiva costante, con la creazione del “fascicolo personale”.

Che sia complicato individuarne i contorni pratici è altrettanto evidente, visto che è rimasta in vigore, da un lato la previsione generale per cui la valutazione non può riguardare «l’attività di interpretazione di norme di diritto, né quella di valutazione del fatto e delle prove», dall’altro è stata rimarcata la necessità di considerazione di decisioni emesse in sede disciplinare, tra cui quelle che nel singolo caso abbiano accertato negligenze inescusabili produttive di travisamenti o gravi violazione di legge, così come la emissione di provvedimenti privi di motivazione.

Quale è allora lo spazio concreto della disposizione? si potrà applicare solo ai magistrati giudicanti o anche ai magistrati del pubblico ministero?

Ipotizzando una collocazione di sistema, lì dove l’attività interpretativa in diritto del giudice è per regola costituzionale libera (tranne il caso del giudice del rinvio quanto al principio di diritto enunciato nella decisione rescindente della cassazione, su cui si vedano le – sempre attuali - affermazioni di Corte cost. n.50 del 1970) e quella di valutazione della prova è insindacabile per legge, ed escludendo l’ambito disciplinare (per le ragioni già dette), potrebbe trattarsi della «smentita seriale» di una iniziativa (la legge fa riferimento agli atti[6] oltre che ai provvedimenti emessi nel “procedimento” e dunque chiama in causa anche l’atto di esercizio, o meno, dell’azione penale) o di una serie plurima di decisioni, intesa come «macrofenomeno» di non condivisione dei contenuti da parte degli organi giudicanti della fase o del grado successivo.

Se da un lato ciascun osservatore dei fatti giudiziari (nazionali o locali che siano) potrebbe farsi una propria idea e rintracciare una identificazione del fenomeno, dall’altro ne vanno – in ogni caso – segnalati i rischi.

Rischio di considerare il vertice giudiziario (la Corte di Cassazione) come un supermarket rassicurante del precedente (si attagli o meno al caso di specie) cui appoggiarsi in modo acritico, in un contesto che vede sovente conflitti interpretativi e mutamenti di indirizzo nella stessa Corte di Cassazione (così come nella Corte Costituzionale e nelle Alte Corti sovranazionali come è normale che sia[7]), con rinunzia allo spazio di riflessione autonoma; ancora, rischio di innescare un pericoloso circuito solidaristico di ‘non smentita’ degli esiti della fase precedente, in una epoca storica non immune da fenomeni di corporativismo.

Anche in tal caso sarebbero esiti paradossali e difformi, di certo, dalle intenzioni del legislatore, che si spinge tuttavia in concetti e definizioni da maneggiare con estrema ragionevolezza, consapevoli della complessità del fenomeno giurisdizionale.

La vera anomalia, contro cui tutti siamo oggi chiamati a combattere è il rischio della superficialità nella valutazione dei fatti e quello della disattenzione ai diritti delle parti, dei cittadini che chiedono tutela o degli imputati.

La vera anomalia, a nostro parere, è l’adesione acritica ad un precedente massimato senza che venga esaminato il caso che lo ha generato (magari diverso da quello che ci si trova a decidere).

La vera anomalia è la presa di posizione individualistica, senza consapevolezza di essere parti di un sistema e senza confronto con i precedenti realmente utili alla soluzione del caso.

E’ sperabile che il nuovo sistema normativo crei effetti psicologici virtuosi in queste direzioni e che non si traduca in un vorticoso e inutile giro di informazioni tra i diversi uffici coinvolti.


 
[1] Come testualmente recita l’articolo 1 del medesimo testo di legge.

[2] Di cui all’art. 11 del d.lgs. n.160 del 5 aprile 2006.

[3] Descritti all’art. 2 del d.lgs. n.109 del 23 febbraio 2006.

[4] Ai sensi dell’art. 37 d.l. n.98 del 6 luglio 2011.

[5] Efficace la rappresentazione del fenomeno interpretativo resa da M. Donini, La politica dell’interpretazione, Una rilettura di Bricola, ne Lo Stato n. 17: «ci sono dunque diverse intenzioni che orientano il sensus: non solo intentio auctoris, operis e lectoris, perché a queste si aggiungono le interconnessioni sistematiche multilivello che fanno del sistema giuridico “aperto” un meccanismo complesso e “in divenire”. Un essere vivente».

[6] Dunque tendenzialmente include la funzione requirente, fermo restando il fisiologico scarto tra proiezione processuale dell’azione penale ed esito concreto del giudizio, specie lì dove la forma di definizione del processo di primo grado sia quella dibattimentale.

[7] Particolarmente utile, in un momento come questo, la rilettura di alcuni interventi tenuti al Congresso ANM di Gardone del novembre 1965. Giuseppe Maranini, nella relazione su Funzione giurisdizionale e indirizzo politico nella costituzione, limpidamente: «la preoccupazione della certezza e stabilità del diritto è e deve essere la preoccupazione dominante di qualunque giudice. ma solo nella vigile coscienza dell’intero corpo giudiziario questa esigenza trova il suo efficace presidio, mentre l’illusione che basti a garantire la certezza del diritto, con la perfetta e stabile interpretazione, la suprema autorità di pochi alti giudici, attenuando il tormento del problema nella coscienza della universalità dei giudici, prepara inevitabili delusioni».

13/07/2022
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