Magistratura democratica
Giurisprudenza e documenti

Immigrazione e protezione internazionale*

di Luciana Breggia
presidente quarta Sezione civile - immigrazione, Tribunale di Firenze
Un focus sulla sezione specializzata del Tribunale di Firenze

1. Prendo la parola a nome di tutta la sezione specializzata per la protezione internazionale e l’immigrazione e la circolazione dei cittadini non Ue, istituita alla fine di luglio e attiva dal 18 agosto 2017 in base alle previsioni del decreto legge n. 13 del 2017.

La sezione si occupa di diritti fondamentali ed inviolabili e per questo credo che una giurisdizione degna di questo nome debba avere un focus su di essa. E sono particolarmente contenta della presenza degli studenti e della felice coincidenza con Il giorno della memoria: la memoria del passato deve essere dinamica ed aiutarci a reagire tempestivamente di fronte al riaffiorare del razzismo, ai meccanismi di de-umanizzazione. Le storie che la nostra sezione incontra ci mettono di fronte a questo pericolo di reiterazione del passato.

Premetto che quando parlo di giurisdizione mi riferisco ai magistrati, coadiuvati dal personale di cancelleria, e agli avvocati insieme, perché insieme, pur svolgendo ruoli distinti, siamo contitolari di questa funzione. Queste poche parole sono destinate ad entrambe le categorie, oltre che alla componente amministrativa degli uffici giudiziari e anche alle altre rappresentanze dello Stato e degli enti territoriali presenti, nella speranza che la collaborazione e la formazione comune, proprio su questo settore delicato, possa avere un particolare propulsione.

2. Il focus deve in primo luogo riguardare dati rilevanti ed esatti. In un’occasione come questa, dove abbiamo la possibilità di comunicare con l’esterno, è particolarmente importante essere trasparenti.

La sezione ha ereditato una situazione molto difficile. Al 18 agosto 2017 pendevano circa 5500 ricorsi per la protezione internazionale, declinata nei tre principali ambiti: la protezione per il rifugio politico, la protezione sussidiaria e la protezione umanitaria, previste da fonti sovranazionali, europee e interne.

Ecco i dati aggiornati: nell’ anno 2016 sono pervenuti 3234 procedimenti; nell’anno 2017 sono pervenuti, 2621 procedimenti, di cui 1911 iscritti prima del 17.8.2017 e 710 iscritti dopo il 18.8.2017. Sono attualmente pendenti 5440 ricorsi.

La sezione è composta, secondo l’organico, da cinque giudici e mezzo (essendo un giudice co-assegnato alla terza sezione civile) e da sei giudici onorari, che hanno però il limite di poter svolgere solo una udienza a settimana. È corretto parlare, secondo la terminologia del Csm, di tre giudici onorari full time equivalent.

La sezione, in realtà, è “nata” con un solo giudice, oltre al presidente e tre giudici onorari full time equivalent. A metà dicembre è stato coperto un altro posto di giudice togato. Il 1° marzo dovrebbe essere applicato per 18 mesi un giudice extra-distrettuale; a maggio dovrebbero “arrivare” un giudice a tempo pieno e un giudice assegnato al 50% alla sezione. Oggi il lavoro è svolto da due giudici e mezzo e tre giudici onorari fte; il personale amministrativo è insufficiente.

In base ai programmi di gestione ex art. 37 dl 98/2011 è stato stimato un rendimento annuo, solo per i ricorsi ex art. 35 d.lgs n. 25/2008, pari a 1869 definizioni, tenendo conto dei nuovi giudici in arrivo (compreso il magistrato applicato).

Pertanto: considerando un’affluenza di circa 2600 ricorsi all’anno (se il flusso si conferma inferiore alle iscrizioni del 2017) l’arretrato di 5440 verrebbe incrementato di 731 fascicoli all’anno. Dunque alla fine del 2018 avremo 6171 ricorsi pendenti, alla fine del 2019 ne avremo 6902 e così via.

Se la sezione sarà coperta ovviamente il rendimento aumenterà. Ma anche considerando la sezione a pieno organico, arriveremmo a definire non più di 2304 ricorsi.

Dunque: considerando solo i ricorsi ex art. 35, allo stato si accrescerebbe un notevole arretrato (di 731). E persino con la sezione a pieno organico non si riuscirebbe ad aggredire l’arretrato, che aumenterebbe di 296 fascicoli all’anno [1].

Si aggiunga che i procedimenti ex art. 35 vanno definiti in termini brevissimi indicati dalla legge in sei [2] e quattro mesi [3] dalla presentazione del ricorso.

Stiamo seguendo un criterio cronologico – salvo casi particolari – trattandosi delle medesime situazioni soggettive e stiamo esaurendo il 2015: dunque il termine di sei mesi si è moltiplicato per 150 (centocinquantuplicato) [4].

3. A questo punto va smentita una vera fake news che circola in Italia: l’arretrato giudiziario, si è detto, sarà ridotto perché i flussi in entrata sono diminuiti in seguito alle recenti politiche migratorie.

In verità, la lieve riduzione delle sopravvenienze nel 2017 non è affatto collegata al recente decremento del flusso migratorio, ma dipende da un ridotto funzionamento delle Commissioni territoriali (la Commissione nazionale si articola in 20 Commissioni territoriali, oltre a 30 sezioni distaccate) che sono allo stremo e riprenderanno appena concluso il concorso per 250 commissari.

Infatti, le Commissioni hanno un enorme arretrato: la Commissione di Firenze attualmente ha un arretrato di quasi 5000 domande, a cui va aggiunto quello delle sezioni di Livorno e Perugia (e delle altre CT a cui si riferiscono i ricorsi); l’eventuale riduzione del flusso migratorio di oggi si ripercuoterebbe sulle commissioni tra un anno e mezzo/due, e quindi sulla sezione specializzata tra almeno tre anni.

Dal Rapporto del 2017 sulla protezione internazionale, a cura di varie organizzazioni che si occupano del settore (Anci, Caritas Italiana, Cittalia, Fondazione Migrantes, Servizio centrale dello Sprar, in collaborazione con l’Unhcr-Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati) risulta, ad esempio, che nel primo semestre del 2017 le domande di protezione sono aumentate del 44% in più rispetto allo stesso periodo del 2016 (pag. 67).

Ritengo, in ogni caso, che non potremo mai rallegrarci della diminuzione dei flussi se questa fosse collegata a pratiche disumane come quelle denunciate da organi autorevoli come l’Unhcr o Amnesty International sulle violenze e le torture in Libia, dove avvengono i respingimenti. Se, come giuristi, preferiamo la tagliente lucidità della prova penale, possiamo leggere la sentenza della Corte di assise di appello di Milano del 10 ottobre 2017 (imputato Matammud Osman) a proposito dei campi profughi in Libia: luoghi di torture, violenze e sevizie atroci. È una sentenza penale che vorrei invitare caldamente gli studenti a leggere (è facilmente reperibile in Internet).

Dopo la sua lettura, non potremmo mai più dire che gli sbarchi sono diminuiti grazie agli accordi con la Libia. Leggete e vedrete che la parola “grazie” dovrà essere sostituita. Non può parlarsi di grazia o vantaggio se è ottenuto in collegamento a trattamenti de-umanizzanti come quelli denunciati e provati sul piano giudiziario.

4. I ricorsi ex art. 35 cit. sono presentati da soggetti in situazioni di grave disagio e vulnerabilità. L’allungamento abnorme dei tempi per l’esame delle domande, sia in sede amministrativa, che in quella giurisdizionale comporta una situazione “bloccata” di migliaia e migliaia di soggetti che permangono nel territorio senza poter avviare una vera integrazione.

Protrarre questa situazione, oltretutto, comporta notevoli spese a carico dello Stato: un singolo richiedente asilo comporta un costo di 19.000 euro per un periodo di – soli – 18 mesi (al richiedente sono destinati solo 2,5 euro al giorno al medesimo).

Questo intervento è volto a promuovere conoscenza e consapevolezza: non potremo dire che non sapevamo, non potevamo immaginare. Certo, per il futuro si dovranno ripensare le politiche migratorie, si dovrà ripensare l’intero sistema di protezione internazionale che in questo periodo rappresenta l’imbuto in cui malamente s’infila l’ennesima migrazione che l’umanità conosce. E che sia l’ennesima, bene lo illustra una bella mostra a Torino, intitolata Odissee che vale la pena di visitare e di nuovo l’invito è particolarmente rivolto ai ragazzi presenti.

Ma noi dobbiamo occuparci anche del nostro presente e ognuno deve fare la sua parte, a seconda del ruolo.

5. In questo tempo particolare, che è stato definito del “diritto poroso”, comunque di una rete molteplice di ordinamenti giuridici che ci costringe a continue trasposizioni (Boaventura de Sousa Santos), dobbiamo cogliere il carattere epocale di quanto sta accadendo: le storie umane di chi attraversa il deserto, le torture, il rischio di morte, l’assistenza alle morti altrui, chi le raccoglierà?

Questo è il ruolo di una giurisdizione che fa della tutela della dignità e dei diritti umani il suo fulcro: dare voce a chi non ne ha, a chi è vulnerabile e il migrante lo è per definizione. Rifondare la giurisdizione civile vuol dire farne il baluardo dei diritti fondamentali, definendo il perimetro di intervento a quelle posizioni più delicate o complesse dove si registrano rapporti di forza asimmetrici e sia in gioco la dignità delle persone.

In questo modo il diritto torna alle sue origini, per «esplorare – sono parole di Pino Borrè alla luce del Costituzione, «gli spazi praticabili per la tutela (...) dei soggetti più deboli, dei sottoprotetti, degli svantaggiati», dando nuovo impulso al ruolo della giurisdizione come «attitudine costruttiva dell’uguaglianza».

Non possiamo cedere alla tentazione di ridurre i numeri dietro la massificazione delle decisioni, la standardizzazione dei modelli decisori senza attenzione ad ogni singolo caso concreto. L’audizione, in certi settori, è una dura selezione come, ad esempio, nel settore artistico; dobbiamo fare ogni sforzo perché l’audizione del richiedente asilo non sia così, e si svolga in una prospettiva di cooperazione del decisore − criterio affermato dalle direttive europee e dalle fonti interne − perché non sia luogo di selezione malsana, ma sia luogo di restituzione «di una verità storica ad una biografia individuale per farne giustizia» (Veglio).

*L'intervento è stato tenuto il 27 gennaio, nella cerimonia di inaugurazione dell'anno giudiziario 2018



[1] Fin qui ho ragionato solo dei ricorsi ex art. 35 cit. Alla sezione sono assegnati tutti i procedimenti di cui all’art. 3, dl. n. 13/2017, oltre a materie aggiuntive di non modesta entità quali la responsabilità medico-sanitaria, procedimenti ex art. 696-bis in tale materia, le successioni, le donazioni, le querele di falso, i diritti della personalità, divisioni e altro.

[2] Per i ricorsi iscritti prima del 17 agosto 2017: art. 19, comma 9, d.lgs 150/2011.

[3] Per i ricorsi iscritti dopo il 17 agosto 2017: art 35 bis, comma 13, d.lgs n. 25/2008, introdotto dal dl n. 13/2017.

01/02/2018
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