Riconoscimento dello status di rifugiato ad una cittadina europea ^*

1. Il 10 ottobre 2025, il Tribunale ordinario di Bologna – Sezione Specializzata in materia di Immigrazione, Protezione internazionale e Libera circolazione cittadini UE ha emesso un decreto di grande rilevanza per il diritto di asilo così come concepito nell’ordinamento europeo. Per la prima volta i giudici italiani hanno accertato l’ammissibilità di una domanda di protezione internazionale di una cittadina di un altro Stato Membro con annesso riconoscimento dello status di rifugiato. Nel caso di specie decade, quindi, la presunzione (in molti casi automatica, si veda ad esempio qui e qui per la prassi in Irlanda, Austria, Repubblica Ceca, Ungheria) vigente tra gli Stati Membri dell’Unione di considerarsi reciprocamente Paesi d’origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l’asilo. 

2. Con decreto n. r.g. 8445/2023, il Tribunale ordinario di Bologna si pronuncia su un procedimento promosso da una ricorrente di cittadinanza ungherese avverso il diniego di protezione internazionale, notificatole dalla Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale di Verona – Sezione di Vicenza, per inammissibilità. L’inammissibilità si basava su due considerazioni. Innanzitutto, sulla lettura del protocollo 24 allegato al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) in materia di asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Ue, secondo cui le domande di protezione internazionale di cittadini europei debbono essere considerate, salvo straordinarie eccezioni, inammissibili in virtù del livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali ad essi garantiti dai Trattati, inclusi quelli sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) che fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali. Ai sensi del protocollo summenzionato, la domanda d'asilo presentata da un cittadino europeo può essere presa in esame o dichiarata ammissibile unicamente se: a) lo Stato membro di cui il richiedente è cittadino procede, dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, avvalendosi dell'Art. 15 CEDU, all'adozione di misure che derogano, nel suo territorio, agli obblighi previsti da detta Convenzione; b) è stata avviata la procedura di cui all'Art. 7.1 del Trattato sull’Unione europea (TUE) e finché il Consiglio ovvero il Consiglio europeo non prende una decisione al riguardo nei confronti dello Stato membro di cui il richiedente è cittadino; c) il Consiglio ovvero il Consiglio europeo ha adottato una decisione in riferimento a tale procedura nei riguardi dello Stato membro di cui il richiedente è cittadino; d) uno Stato membro così decide unilateralmente per la domanda di un cittadino di un altro Stato membro, informandone in tal caso il Consiglio. 

In secondo luogo, in presenza di opinioni contrastanti sull’applicabilità delle eccezioni di cui sopra al caso in esame, la Commissione Territoriale aveva richiesto un parere alla Commissione Nazionale circa la possibilità che i procedimenti avviati contro l’Ungheria ai sensi dell’Art. 7.1 TUE (cd. clausola di sospensione) potessero rientrare nell’ipotesi di cui al paragrafo b). La Commissione Nazionale, prendendo atto dell’assenza di un provvedimento espresso da parte del Consiglio sull’applicabilità dell’art. 7.1 TUE all’Ungheria, conclude per la inammissibilità della domanda. In sede di ricorso, la difesa sostiene il diritto della ricorrente all’asilo in via principale sulla base del già citato comma b) del protocollo 24 e, in subordine, in riferimento alla clausola di salvaguardia di cui la lettera d), secondo cui uno Stato membro può decidere unilateralmente di dichiarare ammissibile la domanda di un cittadino di un altro Stato membro. 

3. In primo luogo, il Tribunale procede alla verifica dell’ammissibilità della domanda di protezione internazionale nel caso di specie valutando se l’attivazione della procedura ex Art. 7.1 TUE a carico dell’Ungheria possa rientrare nelle ipotesi di cui al comma b) del protocollo 24 sopracitato. L’Art. 7 TUE prevede la possibilità di sospendere taluni diritti derivanti dall’adesione all’Ue in presenza di una grave e persistente violazione dei valori di cui all’Art. 2 TUE (il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza, lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti fondamentali, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze). La norma prevede una procedura in due step. Essa stabilisce che, su proposta di un terzo degli Stati membri dell’Unione o del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando a maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previo parere conforme del Parlamento, può constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave dei principi fondamentali da parte di uno Stato membro e rivolgergli le appropriate raccomandazioni. L’Art. 7, paragrafi 2 e 3, TUE stabilisce poi che, qualora venga constata la violazione, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, possa decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall'applicazione dei trattati.

Dalla sua creazione nel 1999 con il Trattato di Amsterdam fino ad oggi, la cd. clausola di sospensione è stata avviata solamente due volte. Nel 2017, la Commissione europea ha avviato la procedura a carico della Polonia, la quale ha ritirato la sua proposta motivata nel 2024 di fatto concludendo la procedura. Nel settembre 2018, il Parlamento europeo ha poi adottato una Risoluzione con cui avvia la procedura nei confronti dell’Ungheria. Malgrado varie discussioni e audizioni, quest’ultima procedura è ancora in corso. 

4. Nonostante né il Consiglio né il Consiglio europeo si siano mai pronunciati sul punto, risulta chiaro che la presentazione di un parere motivato da parte del Parlamento europeo è parte integrante della procedura di cui all’Art. 7 TUE, al contrario di quanto sostenuto dalle autorità amministrative vicentine. A sostegno di ciò, nell’ambito del ricorso di annullamento ex Art. 263 TFUE presentato proprio dall’Ungheria avverso tale Risoluzione, la Corte di Giustizia dell’Ue (CGUE) ha chiarito oltre ogni dubbio che «[…] l’adozione della risoluzione impugnata avvia la procedura prevista all’articolo 7, paragrafo 1, TUE. Orbene, in forza dell’articolo unico, lettera b), del protocollo (n. 24), non appena tale procedura è avviata e finché il Consiglio o il Consiglio europeo non abbiano preso decisioni nei confronti dello Stato membro interessato, uno Stato membro può, in deroga alla norma di principio stabilita da tale articolo unico, prendere in esame o dichiarare ammissibile all’esame qualsiasi domanda d’asilo presentata da un cittadino dello Stato membro oggetto di tale procedura» (CGUE, Ungheria c. Parlamento europeo, 2021, para. 39-41). Secondo il Tribunale bolognese, la pronuncia della CGUE appura che il principio di fiducia reciproca, che permea tanto lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia quanto il settore dell’asilo (vedasi Ferri, pp. 40-41) «[…] non è una "fiducia cieca" e non può essere data per scontata» (p. 5), come del resto già rilevato nell’ambito dell’applicazione del Regolamento Dublino sia da parte della CGUE (ad es., in N.S. e M.E., 2011; Abdullahi, 2013) sia dalla Corte EDU (MSS c. Belgio e Grecia, 2011). 

5. L’evidente rischio di gravi e persistenti violazioni dei valori fondativi dell’Unione imputato dal Parlamento europeo a carico dell’Ungheria riguardava, in particolar modo, il rispetto dei diritti delle minoranze nel Paese, incluse le persone rom e di genere non binario. Nella sua Risoluzione del 2018 e nelle seguenti (2022, 2023, 2024a, 2024b), il Parlamento europeo denuncia infatti il clima di violenza diffuso contro le minoranze in Ungheria; la sistematica discriminazione ed esclusione delle persone rom dal diritto all’alloggio, istruzione, lavoro, assistenza sanitaria e partecipazione alla vita sociale e politica; le diffuse discriminazioni e xenofobia ai danni delle persone non binarie il cui diritto al riconoscimento giuridico e all’autodeterminazione è negato dalla legislazione vigente. 

6. Considerato che la ricorrente, di cittadinanza ungherese, dichiara di essere di etnia rom e transgender e verificate le gravi violazioni di diritti umani verso tali comunità in Ungheria, il Tribunale accerta l’ammissibilità della domanda di protezione internazionale ai sensi del comma b) del protocollo 24 TFUE e procede alla valutazione del caso di specie. Il Tribunale considera credibile il narrato della ricorrente. In particolare, i giudici riportano che ella è stata registrata come persona di sesso maschile, incongruente con la sua identità di genere, e di etnia rom e di aver subito violenze e discriminazioni continue fin dal periodo scolastico sia in quanto appartenente a tale etnia sia in quanto persona transgender. La ricorrente racconta di aggressioni e soprusi perpetrati sia dalla società che dalla sua famiglia, la quale voleva costringerla ad un matrimonio forzato con una donna rinnegando la sua identità di genere e il suo percorso di transizione, e che avrebbe deciso di lasciare il proprio Paese a seguito di quell’episodio. Ella dichiara inoltre di non aver potuto procedere alla correzione dei suoi dati anagrafici tramite la riassegnazione del sesso anagrafico in Ungheria perché proibita a livello legislativo. Il Tribunale tiene conto anche delle relazioni psicologiche riguardanti la ricorrente, le quali certificano traumi ed esperienze di stigmatizzazione che l’hanno portata a pensieri suicidari. Il narrato coincide con le COI raccolte dal Tribunale circa la discriminazione diffusa in Ungheria sia contro la comunità rom che contro le persone di genere non binario, alimentata sia sul piano sociale che normativo. Il Tribunale pertanto riconosce che «[…] per le persone transessuali il mancato riconoscimento del mutamento di genere comporta una grave lesione del diritto alla identità personale (con ricadute rilevanti sul diritto al lavoro, al matrimonio, alla famiglia ed alla stessa libertà di circolazione) che non ha natura meramente discriminatoria ma persecutoria, poiché costringe la persone a vivere […] con un’identità formale diversa rispetto […] a quello che effettivamente è» (p. 13). Il Tribunale riconosce quindi lo status di rifugiato alla ricorrente ungherese per appartenenza ad un determinato gruppo sociale sotto un duplice profilo: in quanto persona transgender e appartenente all’etnia rom. 

7. La pronuncia del Tribunale di Bologna, oltre a costituire un unicum in Italia, ci permette di trarre qualche riflessione di più ampio respiro sul diritto Ue di asilo. Innanzitutto, essa contribuisce a meglio delineare lo scopo ratione personae della protezione internazionale riducendo – seppur di poco – il divario che la separa rispetto alla definizione di rifugiato propria della Convenzione di Ginevra del 1951. Infatti, sebbene a differenza di quest’ultima, la protezione internazionale non si applica di norma ai cittadini europei, ciò non significa che tale esclusione sia da considerarsi automatica né tantomeno assoluta. Ciò non soltanto in virtù delle clausole esplicitamente previste dal protocollo 24 allegato al TFUE, ma anche dalla più generale discrezionalità di ogni Stato Membro a poter valutare ogni domanda di protezione di cittadini di altri Stati Membri (lett. d)). Dal punto di vista della cooperazione tra Stati Membri, questo decreto si inscrive in un percorso già tracciato dalle più alte Corti europee in cui si chiarisce che il principio di fiducia reciproca nel settore dell’asilo non è «incondizionato» e può sussistere solo se i diritti fondamentali sono effettivamente rispettati. Il fatto che altri Stati Membri abbiano già riconosciuto forme di protezione a cittadini europei nel decennio scorso e che, secondo dati Eurostat, più di 1900 cittadini europei - soprattutto provenienti da Ungheria, Polonia, Romania e Bulgaria – abbiano chiesto asilo in altri Stati Membri tra il 2020 e il 2024 conferma ancora di più che la presunzione di fiducia reciproca non è monolitica. A fronte delle gravi violazioni di diritti umani e dello stato di diritto esistenti in Ungheria che infrangono quel complesso di valori su cui l’Unione si basa (Art. 2 TUE) e che stanno spingendo i suoi stessi cittadini a cercare rifugio in altri Stati Membri, questi ultimi sono di conseguenza chiamati a verificare l’ammissibilità delle eventuali domande di protezione internazionale di cittadini ungheresi non solo finché le istituzioni dell’Unione non si pronunceranno in merito alla clausola di sospensione, ma anche agendo unilateralmente a tutela dei diritti umani fondamentali.