Dopo una lunghissima gestazione nell’ambito del progetto di riforma globale della normativa in materia di asilo, il Reg. (UE) 2024/1348 – presentato nel 2016, implementato nel 2020, approvato nel 2024 e divenuto quindi applicabile dal giugno 2026 –, segna un passaggio decisivo nell’evoluzione del sistema europeo comune di asilo (Seca o Ceas). La principale novità dell’intervento normativo è rappresentata già nel titolo dei vari strumenti normativi succedutisi nel tempo, col passaggio da un sistema «recante norme minime per le procedure» (Dir. 2005/85/CE) e quindi «recante procedure comuni» (Dir. 2013/32/UE) ad un sistema che ai sensi del Reg. (UE) 2024/1348 stabilisce adesso «una procedura comune di protezione internazionale». Dall’originaria esigenza di norme comuni minime si è dunque passati progressivamente ad una procedura comune, senza con questo comprimere del tutto l’autonomia dei singoli paesi in materia di rito, i quali presentano peraltro differenze di tradizioni e prassi giuridiche difficilmente superabili.
Obiettivo della «procedura comune», stabilita con atto avente la forza di un Regolamento, è «razionalizzare, semplificare e armonizzare le disposizioni procedurali» (Considerando 1), al fine dichiarato di superare le «disparità significative tra gli Stati membri per quanto riguarda le procedure usate, i tassi di riconoscimento, il tipo di protezione concessa, il livello di condizioni materiali di accoglienza e le prestazioni fornite ai richiedenti e ai beneficiari di protezione internazionale», posto che tali disparità sono ritenute «fattori determinanti dei movimenti secondari» e «compromettono l’obiettivo di garantire che, nel CEAS, tutti i richiedenti siano trattati in modo uniforme dovunque presentino domanda di protezione internazionale nell’Unione» (Considerando 3). Al fine di assicurare la convergenza dei sistemi nazionali, il Reg. intende dunque «sostituire le attuali procedure di asilo eterogenee degli Stati membri con una procedura comune di riconoscimento e di revoca della protezione internazionale, applicabile in tutti gli Stati membri» sicché «ciascuna domanda di protezione internazionale fatta da un cittadino di paese terzo o da un apolide dovrebbe essere esaminata secondo una procedura disciplinata dalle stesse regole, quale che sia lo Stato membro in cui la domanda è formalizzata» (Considerando 5).
Riguardo all’ambito di applicazione, l’art. 2 Reg., in conformità al Considerando 8, ne prevede l’applicazione «a tutte le domande di protezione internazionale fatte nel territorio degli Stati membri, compreso alle frontiere esterne, nelle acque territoriali o nelle zone di transito, e alla revoca della protezione internazionale», mentre non si applica alle domande di protezione internazionale e alle domande di asilo diplomatico o territoriale presentate presso le rappresentanze degli Stati membri (supra, II, 1.1.).
In continuità col quadro precedente, è prevista, inoltre, la possibilità che gli Stati membri applichino la disciplina del Reg. anche a domande dirette all’accertamento di «altri tipi di protezione», indicate come «status umanitari nazionali» (Considerando 9; art. 2, par. 3) e di tale facoltà come noto l’Italia si è avvalsa sin dal D.lgs. 25/2008 (infra, II, 5).
Ciò posto, l’ordinamento europeo non consente l’introduzione di una domanda di rifugio o protezione sussidiaria direttamente al giudice, esigendo un primo esame in sede amministrativa[i]. Come stabilito dall’art. 3, n. 16 Reg. Procedure, con il termine «autorità accertante» è indicato «qualsiasi organo quasi giurisdizionale o amministrativo di uno Stato membro che sia competente a esaminare le domande di protezione internazionale e a prendere decisioni nel quadro della procedura amministrativa», da cui si distingue il «giudice» competente per la fase dell’impugnazione. Sebbene quest’ultima rappresenti il primo grado di giudizio, nel linguaggio comunemente utilizzato dalla dottrina europea e dalla stessa CGUE il termine «primo grado» è riferito ai procedimenti amministrativi dinanzi all’autorità accertante, mentre il termine «procedure di impugnazione» si riferisce al giudizio dinanzi all’autorità giudiziaria. Nell’ordinamento italiano il giudizio di impugnazione riguarda, pacificamente, non la legittimità del provvedimento amministrativo, ma il diritto soggettivo del richiedente, sicché, a differenza di alcuni altri ordinamenti europei[ii], la decisione non può limitarsi al vaglio dell’iter e della decisione amministrativa, alla sua eventuale conferma o annullamento, né è consentito il rinvio all’autorità accertante per una nuova valutazione secondo i principi enunciati nel giudizio[iii].
Nonostante la valutazione in sede amministrativa sia affidata ad un organo specializzato «dotato di mezzi specifici e di personale specializzato in materia», la CGUE ha sottolineato come in caso di ricorso giurisdizionale gli Stati membri siano tenuti «ad adattare il loro diritto nazionale in modo che il trattamento dei ricorsi in questione comporti un esame, da parte del giudice, di tutti gli elementi di fatto e di diritto che gli consentano di procedere ad una valutazione aggiornata del caso di specie»[iv]. La CGUE ha pure rammentato come il ricorso effettivo che gli Stati membri debbono prevedere riguardi «quanto meno [i] procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado», mentre la disciplina europea lascia alla loro discrezionalità «la possibilità di istituire una procedura d’appello o di cassazione, senza tuttavia che le caratteristiche dell’esame previsto da detta disposizione differiscano a seconda che gli Stati membri si avvalgano di tale possibilità»[v]. Principio centrale è la perdurante rilevanza, nel nuovo quadro normativo, della giurisprudenza della CGUE su principi e disposizioni che permangono e, in modo particolare, che sono spesso derivati dalla Corte direttamente dall’art. 47 sul diritto ad un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.
Il Reg. Procedure reca in apertura le «disposizioni generali» (Capo I) e i «principi fondamentali e garanzie» (Capo II), cui segue il Capo III dedicato alla «Procedura amministrativa», la quale forma di gran lunga la parte più corposa del Reg. (artt. 26-64), mentre il Capo V dedicato alla «Procedura d’impugnazione» contiene soltanto tre articoli (artt. 67-69), ai quali si sommano alcune delle regole (ma non tutte) indicate fra i principi generali (Capo I e II), la disposizione di cui all’art. 51, par. 2 seconda parte, la disposizione in materia di computo dei termini (art. 73), e, soprattutto, le regole in materia di prova contenute non nel Reg. Procedure ma nell’art. 4 del Reg. Qualifiche. Per il resto, il Reg. lascia spazio all’autonomia processuale dei paesi membri, fermi i principi e le garanzie previsti nella parte generale. A tale riguardo l’attribuzione nell’ordinamento italiano della giurisdizione al giudice ordinario civile, conseguente nel nostro sistema alla sua natura di diritto soggettivo[vi], è originale rispetto alle soluzioni riscontrabili negli altri Paesi europei, ove la competenza è in capo ai giudici amministrativi[vii]. Altro tratto caratteristico, ma non originale, del sistema italiano è la previsione di un solo grado giurisdizionale di merito, non essendo prevista la possibilità d’appello, ma solo di ricorso in Cassazione[viii].
Nel sistema della «procedura comune» previsto dal Reg. (UE) 2024/1348, le novità più rilevanti rispetto alle precedenti direttive attengono alla fase amministrativa e non a quella giurisdizionale.
L’art. 4 contiene un chiarimento fondamentale rispetto al precedente art. 4 Dir. Procedure, prescrivendo che gli Stati membri designino «un’unica» autorità competente per l’accertamento degli status, così escludendo recisamente che altre autorità possano emettere provvedimenti sulla protezione internazionale (v. infra, II, 3.4.5.).
La qualità di richiedente asilo si assume con la manifestazione di volontà anche senza specifici requisiti formali. Se è vero che a norma dell’art. 26 la domanda si considera «fatta» (sic) quando la persona manifesta la volontà «all’autorità competente di cui all’articolo 4, paragrafi 1 e 2», si deve tenere conto che l’art. 3, n. 12 prevede che vi sia «manifestazione della volontà di richiedere protezione» quando «si può ritenere stia cercando di ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria», sicché non dovrebbe negarsi tale qualificazione quando la manifestazione di volontà sia univocamente espressa anche ad Autorità diversa da quelle strettamente richiamate dall’art. 4, in particolare in Italia dovrebbe ritenersi, verosimilmente, che qualsiasi altra autorità pubblica sia comunque tenuta a trasmetterla alle autorità competenti[ix]. Dalla manifestazione di volontà di richiedere asilo discendono il diritto all’accoglienza e il diritto di rimanere, che permane salvo casi eccezionali per tutta la fase amministrativa (art. 10) e nel corso del processo (seppure con le eccezioni stabilite dall’art. 68, infra, II, 4.3.). Il diritto di rimanere è funzionale all’esame della domanda e all’esercizio del rimedio effettivo, com’è testimoniato dalla limitazione al solo Stato in cui è stata proposta la domanda e non a tutto il territorio dell’Unione. L’art. 68, par. 7 rimette quindi alla decisione del giudice la sua permanenza negli ulteriori, eventuali, gradi di giudizio.
Particolare enfasi è posta sulla identificazione delle vulnerabilità, cui è dedicata l’intera Sezione IV del Capo II, le quali possono condurre all’adozione di speciali garanzie processuali, sino al divieto di procedure accelerate o alla frontiera. L’identificazione deve avvenire sin dai primi accertamenti, che debbono condurre a mente dell’art. 20, par. 3 ad una valutazione entro 30 giorni dalla formalizzazione della domanda, ma una condizione di vulnerabilità potrebbe emergere solo nel corso dell’iter, ad esempio in sede di colloquio avanti all’autorità accertante, con conseguente obbligo di mutare il rito in ordinario quando la vulnerabilità incida sulla possibilità di fruire delle garanzie procedimentali, così come potrebbe essere accertata dal giudice, con conseguente accertamento dell’eventuale illegittimità della procedura speciale e qualificazione ex post della procedura come ordinaria. A differenza che nel quadro precedente, la vulnerabilità non esclude de jure ogni deroga alla procedura ordinaria, imponendo una valutazione individuale della incidenza sulla capacità di partecipare al procedimento, con valutazione che necessita comunque di particolare rigore, non potendosi inferire nel nuovo quadro normativo una minore considerazione, rispetto al precedente quadro normativo, delle esigenze individuali di persone che presentino i profili di vulnerabilità segnalati negli artt. 20, ss.
Dalla presentazione della domanda corrono i termini, normalmente di 5 giorni per la sua registrazione e 21 per la formalizzazione, che, pur apparendo congrui per la preparazione delle allegazioni e dei documenti, possono essere contratti (l’art. 28, par. 7 prevede che la domanda possa essere «fatta, registrata o formalizzata contemporaneamente»), purché nel rispetto dei doveri informativi e delle esigenze del richiedente asilo di preparare la domanda e la sua partecipazione al colloquio cui va concesso «tempo sufficiente per prepararsi» conferendo anche con un consulente legale gratuito (Considerando 14).
Sebbene nel corso dei lavori preparatori sia stata espunta l’estensione, inizialmente prevista, dell’assistenza e rappresentanza legale gratuiti anche alla fase amministrativa, gli artt. 15 e 16 statuiscono il fondamentale diritto del richiedente asilo all’«orientamento legale gratuito» («free legal counselling»), che rappresenta una notevole novità rispetto al quadro normativo precedente e si sostanzia nel diritto del richiedente asilo d’essere assistito gratuitamente, se lo richiede, da un consulente legale «appena possibile dopo la registrazione della domanda» (Considerando 16)[x]. È escluso che tale diritto possa essere soddisfatto mediante la consegna di materiale informativo, posto che l’art. 16 Reg. prescrive che sia incaricata «una persona» (il Considerando 14 afferma che al richiedente dovrebbe essere consentito di «conferire con … una persona incaricata di fornire orientamento legale»; anche l’art. 12, in materia colloquio, richiama la necessità che il richiedente sia stato in grado di consultare «una persona incaricata di fornire orientamento legale in conformità dell’articolo 16», enfasi aggiunte). Nonostante l’art. 16, par. 1 preveda che tale orientamento legale possa essere fornito anche «a diversi richiedenti contemporaneamente», lo stesso deve avere carattere di pienezza e qualità, con una effettiva personalizzazione rispetto alle specifiche esigenze della persona. L’Unhcr evidenzia come la consulenza vada adattata «alle esigenze e circostanze individuali, andando oltre la semplice fornitura di informazioni», sicché, «quando la consulenza viene fornita a più richiedenti contemporaneamente, alle sessioni di gruppo dovrebbe seguire la possibilità di un’interazione individuale»[xi]. Il consulente legale, oltre che fornire informazioni sulle procedure e i rimedi, deve assicurare assistenza giuridica nella formalizzazione della singola domanda (art. 8, par. 2, lett. d: «diritto all’orientamento legale gratuito per la formalizzazione della singola domanda»; art. 16, par. 2 lett. b: «prestazione di assistenza in merito alla formalizzazione della domanda»), e nella preparazione del colloquio (Considerando 14: ai fini del colloquio «[d]ovrebbe essergli concesso tempo sufficiente per prepararsi e conferire con […] una persona incaricata di fornire orientamento legale»; art. 12, par. 1 sulla necessità che prima del colloquio «sia stato in grado di consultare il suo consulente legale in conformità dell’articolo 15 o una persona incaricata di fornire orientamento legale in conformità dell’articolo 16»). In particolare, la preparazione della domanda assume un rilievo essenziale posto che, con l’allegazione delle ragioni della stessa e dei documenti, tale momento configura la parte più importante di tutto il procedimento (infra, § II, 1.2.3.). Se è vero che la parte può allegare nuovi elementi per tutta la trattazione e sino alla decisione definitiva, l’allegazione dei fatti al momento della formalizzazione della domanda contribuisce ad instradarla nei diversi canali procedimentali e la tardività nell’allegazione potrebbe essere letta in termini negativi sotto il profilo della credibilità, sicché l’Unhcr rileva la necessità che il consulente fornisca «supporto nella presentazione della domanda»[xii]. Parimenti, è fondamentale che il consulente legale consigli la persona fornendo indicazioni sulle dichiarazioni da rendere nel colloquio. È dunque basilare che al momento della presentazione e della registrazione della domanda sia adempiuto con rigore l’obbligo informativo relativo al diritto all’orientamento legale gratuito e che sia assicurata in concreto l’effettiva possibilità del richiedente asilo di incontrare un consulente di alta qualità. Posto che l’art. 15, par. 4 rimanda agli ordinamenti nazionali l’organizzazione del servizio di orientamento legale, nel rispetto dei criteri indicati nell’art. 19 e col sostegno finanziario di cui all’art. 76, l’Unhcr rileva che «un approccio per mantenere la qualità consiste nel fissare criteri specifici per gli avvocati che partecipano al sistema di assistenza legale, ad esempio che siano membri dell’ordine degli avvocati, registrati presso l’ente autorizzato per l’assistenza legale, completino corsi specializzati in diritto d’asilo, si aggiornino sugli sviluppi del diritto d’asilo, gestiscano un numero minimo di casi all’anno per mantenere le proprie competenze e partecipino a riunioni di esperti per condividere conoscenze e best practice. Le peer review della qualità sono un altro approccio già adottato in alcuni paesi per garantire la qualità dei servizi»[xiii]. Si deve assumere, inoltre, che l’orientamento legale debba essere assicurato da un consulente indipendente dall’autorità accertante: le diverse disposizioni del Reg. disciplinano «l’orientamento legale, l’assistenza e la rappresentanza legali gratuite», associando dunque in un unico insieme il consulente legale della fase amministrativa con il difensore della fase giurisdizionale e così suggerendo che si tratta, in ogni caso, di espressione del medesimo diritto di difesa, per sua natura autonoma rispetto alla autorità decidente. L’Unhcr sottolinea al riguardo che l’obbligo di riservatezza dei consulenti legali si applica anche nei riguardi delle autorità procedenti[xiv]. In carenza di piena disponibilità di un, nelle parole dell’Unhcr, «high quality legal counselling»[xv], la procedura non appare correttamente espletata nelle sue diverse articolazioni, posto che l’art. 16 Reg. consente ai singoli paesi di omettere l’orientamento legale esclusivamente nei due casi, eccezionali, della domanda proposta «al solo scopo» di ritardare o impedire un imminente allontanamento e per una seconda o ulteriore domanda reiterata (facoltà di cui l’Italia peraltro non si è avvalsa, infra, § II, 3.4.5.), oltre, ovviamente, che nel caso in cui la persona abbia già un difensore di fiducia.
Ancora sotto il profilo delle nuove garanzie introdotte nel Nuovo patto, il Reg. stabilisce che l’autorità accertante debba procedere, tranne casi eccezionali, all’esame delle domande per il tramite del colloquio personale, anche grazie all’assistenza dell’Euaa (art. 5). Il colloquio si impone, a differenza che nel precedente quadro normativo, anche nel caso di domande reiterate, salva l’ipotesi residuale in cui emerga con chiarezza la radicale assenza di nuovi motivi (infra, § II, 3.4.4.).
Altra garanzia di notevole impatto è introdotta, in conformità al Considerando 71, dall’art. 43, par. 4 per cui (oltre al monitoraggio generale assicurato dall’Euaa ai sensi dell’art. 14 del Reg. istitutivo dell’Agenzia, n. 2021/2303) «ciascuno Stato membro prevede un meccanismo di monitoraggio dei diritti fondamentali in relazione alla procedura di frontiera che soddisfi i criteri di cui all’articolo 10 del regolamento (UE) 2024/1356». Alla necessità che le persone siano sottoposte ad accertamenti sulla loro identità personale e per ragioni di sicurezza, e alle restrizioni della libertà di circolazione, che in casi eccezionali possono giungere a restrizioni della libertà personale (infra, II, 6), fa da contraltare il prescritto Monitoraggio dei diritti fondamentali, per cui «gli Stati membri adottano disposizioni pertinenti al fine di indagare sui presunti casi di violazione dei diritti fondamentali in relazione agli accertamenti, assicurando, se del caso, l’avvio di un procedimento giudiziario civile o penale in caso di mancato rispetto». Il meccanismo di monitoraggio indipendente prescritto dall’art. 10 Reg. (UE) 2024/1356 ha il compito di monitorare il rispetto del diritto dell’Unione e del diritto internazionale, compresa la Carta, in particolare «per quanto riguarda l’accesso alla procedura di asilo, il principio di non respingimento, l’interesse superiore del minore e le norme pertinenti in materia di trattenimento, tra cui le pertinenti disposizioni del diritto nazionale in materia di trattenimento durante gli accertamenti», e di garantire «un trattamento efficace e senza indebiti ritardi delle accuse comprovate di violazione dei diritti fondamentali in tutte le pertinenti attività in relazione agli accertamenti, al fine di avviare, ove necessario, indagini su tali accuse e monitorarne i progressi o mancata applicazione dei diritti fondamentali, conformemente al diritto nazionale». Particolare enfasi è posta dall’art. 10 cit. sulle garanzie di indipendenza del detto meccanismo. Lo stesso, verosimilmente, costituisce per la sua rilevanza un requisito di legittimità delle misure privative della libertà personale e delle stesse procedure di frontiera.
Ulteriori innovazioni nella disciplina della fase amministrativa sono dirette, invece, in senso restrittivo.
Elemento centrale del Reg. (UE) 2024/1348 è l’affiancamento alla procedura amministrativa ordinaria di tre percorsi speciali e accelerati: la procedura diretta alla inammissibilità; l’esame accelerato; la procedura di frontiera.
L’inammissibilità – limitata in Italia nel quadro della precedente Dir. sostanzialmente alla sola domanda reiterata del tutto priva di nuovi elementi, oltre al, raro, caso di protezione già riconosciuta in altro paese del Ceas – presenta nel Reg. Procedure diverse ipotesi di particolare rilevanza, come la provenienza da paese di primo asilo o da paese terzo sicuro e la presentazione di una domanda dopo sette giorni dalla comunicazione di una decisione di rimpatrio (art. 38, par. 1, lett. e) ed è dunque destinata nel nuovo quadro ad una indubbia espansione. Soltanto per la domanda reiterata priva di nuovi elementi l’inammissibilità è obbligatoria (infra, II, 3.4.4.), mentre per le ulteriori ipotesi la previsione dell’inammissibilità è rimessa ai singoli ordinamenti. L’art. 32, co. 1, lett. b-quater, modificato dal D.L. 100/2026, richiama tutte le ipotesi di inammissibilità, seppure allo stato i concetti di paese di primo asilo e di paese terzo sicuro non paiono ulteriormente recepiti in disposizioni di attuazione. La scelta fra «infondatezza» e «manifesta infondatezza» non ha invece riflessi processuali, salvo precludere il rimpatrio volontario. Nonostante le resistenze del Parlamento UE, le procedure accelerate a norma dell’art. 42 Reg. non sono più facoltative ma obbligatorie («l’autorità accertante accelera l’esame», infra, § II, 3.2.). Tale carattere obbligatorio è temperato dall’ampio margine di apprezzamento della sussistenza dei presupposti di fatto nelle singole fattispecie. Fra le diverse ipotesi di esame accelerato si distinguono in particolar modo la lett. d) per cui lo stesso è obbligatorio ogniqualvolta la domanda (anche la prima domanda, non soltanto quella reiterata) sia proposta «al solo scopo» di impedire un allontanamento e la lett. j) relativa al cittadino di un paese “statisticamente sicuro” per il quale va escluso che appartenga a una categoria per cui la percentuale di respingimenti sia rappresentativa, dunque con giudizi – espressi all’inizio della procedura – che implicano una valutazione non banale e in qualche misura un complesso giudizio prognostico sull’esito della trattazione. Anche la procedura di frontiera appare in larga misura obbligatoria, posto che fra le ipotesi in cui deve essere disposta rientra proprio la menzionata lett. j) dell’art. 42 sui paesi statisticamente sicuri, che assurge così, da un punto di vista pratico e applicativo, a fulcro dell’intero sistema (infra, §§ II, 3.3., II, 3.5.8.). Fra le diverse ipotesi in cui può o deve ricorrersi a procedure speciali, assume quindi rilievo preponderante proprio la provenienza da un paese statisticamente sicuro, posto che la soglia, elevatissima, indicata dal Reg. Procedure per escluderla, pari al 20% di decisioni amministrative positive – dunque almeno un rifugiato o beneficiario della protezione sussidiaria ogni cinque richiedenti asilo provenienti dal paese – conduce ad instradare verso le procedure accelerate o alla frontiera addirittura la maggioranza dei richiedenti asilo. Va detto, in ogni caso, che l’asprezza di tale previsione è mitigata dalle diverse eccezioni previste dalla norma, le quali impongono una prudente valutazione del caso individuale (infra, § II, 3.5.8.).
Un ruolo di rilievo assume anche l’ampliamento – con sapore francamente sanzionatorio – delle ipotesi di rigetto per ritiro implicito anche a condotte meramente omissive cui non sottende necessariamente l’effettiva volontà di rinunziare alla domanda, potendo conseguire da vicende personali del richiedente nella fase di primo inserimento nel paese ospitante. Fra le ipotesi più controverse si distinguono la mancata formalizzazione della domanda senza valido motivo, sicché curiosamente alla mancata proposizione di una domanda consegue il suo rigetto, e l’ipotesi della mancata risposta a domande poste in sede di colloquio amministrativo, la quale pone seri interrogativi di compatibilità costituzionale (infra, § II, 3.1.5.). Mentre, in ogni caso, la decisione di rigetto per ritiro implicito è impugnabile, seppure con termini contratti e senza sospensiva automatica (a prescindere dal tipo di procedura amministrativa adottata), appare particolarmente allarmante, forse scarsamente compatibile con il principio di cui all’art. 47 sul diritto ad un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, la mancata previsione nell’art. 67 del diritto al ricorso giurisdizionale avverso la decisione di rigetto della domanda per ritiro esplicito, sicché il provvedimento non potrebbe essere contestato neppure in riferimento all’effettività del ritiro. In entrambi i casi, di ritiro implicito o esplicito, la domanda successivamente proposta viene qualificata giuridicamente come reiterata, con gravi effetti anche sotto il profilo dell’individuazione del paese competente (infra, § II, 3.4.2.). In entrambi i casi, inoltre, la decisione, ai sensi degli artt. 40, par. 4 e 41, par. 5, potrebbe contenere una valutazione del merito con conseguente rigetto della domanda d’asilo per infondatezza o per manifesta infondatezza, sicché in tali ipotesi si deve assumere che il rigetto non sia qualificabile giuridicamente come rigetto “per ritiro” e sia, dunque, impugnabile secondo gli ordinari canoni relativi ai rigetti per infondatezza o manifesta infondatezza. Un problema di grande rilevanza concerne, dunque, il vaglio che – anche alla luce del dovere di cooperazione – l’autorità giudiziaria è chiamata ad effettuare in ordine alla corretta qualificazione del provvedimento come decisione di «rigetto della domanda per ritiro esplicito o implicito».
Le misure in senso restrittivo hanno un duplice scopo. Sono volte, in primo luogo, a prevenire i movimenti secondari, come rilevato dall’implementazione di misure incidenti sulla libertà di circolazione (infra, II, 6), oltre che dalla circostanza che nel nuovo quadro normativo è considerata domanda reiterata anche quella che segue una decisione in un altro paese del Ceas (infra, § II, 3.4.2.). Tale previsione ha un notevole impatto in combinazione con la nuova natura del ritiro implicito, svincolato da un’effettiva volontà di rinunziare alla domanda, sicché la domanda viene qualificata come «reiterata» se la persona ha presentato una domanda d’asilo in un paese Ceas di transito, proseguendo poi il viaggio (infra, § II, 3.4.2.). È evidente come la riduzione dei movimenti secondari, perseguito come scopo prioritario nel Nuovo Patto su pressante richiesta di alcuni paesi nordeuropei e di fatto accolto anche dai paesi di primo ingresso, fra cui l’Italia, sia destinato a incidere pesantemente sul sistema italiano dell’asilo, imponendo sul nostro paese il fardello del numero di gran lungo più alto di procedure alla frontiera (quasi un terzo di quelle obbligatorie nell’Unione) e, più in generale, trattenendo in Italia un numero sempre più elevato di richiedenti asilo. In secondo luogo, ulteriore obiettivo del Legislatore europeo è l’effettività dei rimpatri in caso di reiezione delle domande, per cui gli strumenti del Nuovo Patto configurano nella fase amministrativa un continuum, dal primo screening, alla canalizzazione dei richiedenti asilo nelle diverse procedure, con misure restrittive della libertà personale o della libertà di circolazione senza soluzione di continuità sino all’eventuale rimpatrio, com’è attestato anche dalla necessità che, tendenzialmente, la decisione di rigetto contenga anche la decisione sul rimpatrio (infra, § II, 3.1.6.). Tale ultima soluzione – criticata in dottrina posto che al mancato riconoscimento dello status non sempre corrisponde un obbligo di rimpatrio, avendo il divieto di refoulement portata più ampia – è solo in parte mitigata in Italia dalla riconoscibilità nell’ambito della stessa procedura della protezione complementare. In funzione di tale duplice obiettivo, il Legislatore europeo ha dunque posto l’accento sull’obbligo dei singoli paesi di accelerare le procedure finalizzate ai rimpatri. Altra cosa, tuttavia, è l’effettiva capacità materiale degli Stati membri di attuare tali rimpatri all’esito di dette procedure, posto che la percentuale di rimpatri a livello europeo è inferiore al 27% delle persone rimpatriabili ed in Italia persino assai inferiore, sicché, in prospettiva, non è detto che a tale accelerazione delle procedure amministrative corrisponda un effettivo incremento dei rimpatri, col rischio, anzi, che accelerare i procedimenti sortisca l’effetto pratico di un maggior numero di irregolari – sul territorio dell’Unione e in particolare dei paesi di frontiera e dell’Italia –, privi di titolo di soggiorno e dunque facili prede di sfruttamento.
Nella struttura delineata dal Nuovo Patto, le garanzie (orientamento legale, obbligatorietà del colloquio, meccanismo indipendente di monitoraggio, etc.), insieme all’elevata qualità della formazione professionale degli operatori, fanno da evidente contrappeso alle restrizioni, tanto che in determinate condizioni può dubitarsi della stessa legittimità delle procedure e dei provvedimenti adottati in carenza delle prescritte garanzie o in presenza di garanzie inidonee.
Le cause di inammissibilità, il ritiro implicito, le procedure accelerate, le procedure di frontiera, le disposizioni in materia di “paesi sicuri” e di domande reiterate, la cd. “finzione di non ingresso”, sono tutte contenute nei numerosissimi articoli che disciplinano la fase amministrativa, potendo avere limitati effetti in sede giurisdizionale soltanto nei casi in cui siano espressamente richiamate. Va difatti rammentato che tali concetti pongono le basi per deroghe alla procedura ordinaria nella fase amministrativa, sicché, avendo carattere eccezionale, sono, secondo la granitica giurisprudenza della Corte di Giustizia, soggetti ad una esegesi letterale, rigorosa e restrittiva[xvi]. Come detto, i tre articoli del Reg. Procedure dedicati alla fase giurisdizionale di impugnazione (artt. 67-69), non sono interessati, invece, da novità di particolare momento, salvo un’unica notazione: l’art. 67, par. 7 prevede termini per l’impugnazione (da 5 a 10 giorni per le procedure accelerate) ancora più brevi rispetto a quelli, già assai contratti, che erano previsti nell’ordinamento italiano nel quadro della precedente Dir. (il cui art. 46, par. 4 si limitava a rinviare alla previsione di «termini ragionevoli» che «non rendono impossibile o eccessivamente difficile tale accesso»). La norma prevede che il termine per impugnare sia contratto «se, al momento della decisione, sussiste una delle circostanze di cui all’articolo 42, paragrafo 1 o paragrafo 3» così richiamando i casi in cui può disporsi la procedura d’esame accelerata; poiché tali condizioni debbono permanere «al momento della decisione», la deroga al termine ordinario non opera quando il giudice accerti che tali condizioni non sussistono più al momento conclusivo della procedura amministrativa. In ogni caso, in ipotesi di richiesta di rimessione in termini si dovrebbe tenere conto, in condizioni specifiche, della necessità, per una persona per definizione in posizione di svantaggio, in genere priva di conoscenze legali e che potrebbe non parlare la lingua, di comprendere il significato della decisione, reperire un difensore di fiducia – spesso non domiciliato nel luogo in cui la persona si trova –, conferire col medesimo – a volte dovendo richiedere l’autorizzazione ad allontanarsi dal luogo in cui è ristretto o comunque confinato –, preparare i motivi di impugnazione e presentare quindi il ricorso entro il termine perentorio di sette o cinque giorni, previsto in Italia per le procedure accelerate o alla frontiera. La causa non imputabile ai sensi dell’art. 153, co. 2 c.p.c. deve essere necessariamente riguardata alla luce di tale quadro, a pena di una manifesta lesione del diritto al rimedio effettivo di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e all’art. 67 Reg. Procedure.
Le disposizioni relative alla «procedura d’impugnazione» ribadiscono, con nettezza, la necessità di un «esame adeguato e completo» (art. 69), in ottemperanza al principio superiore del rimedio effettivo, che in quanto prescritto dall’art. 47 della Carta non potrebbe essere derogato neppure da una fonte regolamentare. Appare di rilievo, al riguardo, l’affermazione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea per cui, già nel quadro della precedente Dir. e dunque in modo rafforzato nell’ambito della procedura comune stabilita dal Reg. (UE) 2024/1348, i margini di intervento dei singoli ordinamenti processuali sul tipo di valutazione consentita al giudice sono estremamente limitati, posto che «la definizione della portata e dell’intensità di tale esame non rientra nell’autonomia procedurale degli Stati membri»[xvii]. In particolare, mentre la riforma della fase amministrativa appare rivolta ad un’evidente accelerazione delle procedure, le norme di cui al Capo V non contengono alcuna disposizione di natura acceleratoria. L’art. 69 (Durata del primo grado d’impugnazione) si limita a rinviare ai singoli ordinamenti processuali, prevedendo che «gli Stati membri stabiliscono nel diritto nazionale termini ragionevoli per l’esame da parte del giudice delle decisioni» (enfasi aggiunta). La ragionevolezza dei termini è parametrata – oltre che al diritto del richiedente asilo ad una ragionevole durata del processo – alla necessità di un esame adeguato, completo ed ex nunc del ricorso, che resta principio inderogabile.
Nell’ordinamento nazionale, l’art. 35-bis, co. 7 D.lgs. 25/2008, in seguito alla novella di cui al D.L. 100/2026, non contrae ma anzi dilata il termine per la definizione della procedura ordinaria, portandolo da quattro a otto mesi. In caso di procedura accelerata il termine, invece, resta di quattro mesi, come nel quadro normativo precedente. Si tratta, peraltro, di termini di natura ordinatoria, i quali sono in buona misura incompatibili con le esigenze di approfondimento istruttorio che contraddistinguono le cause di protezione internazionale, com’è attestato dalla lunga tradizione di superamento degli stessi. Non soltanto in ragione dell’arretrato, ma anche per l’impossibilità di espletare l’istruttoria in tempi così contratti, il termine di quattro mesi non è stato, verosimilmente, mai – o quasi mai – rispettato, né pare maggiormente realistico l’attuale termine di otto mesi. Non si tratta soltanto di mancanza di risorse, ma di impossibilità materiale di condurre una ragionevole istruttoria in un lasso di tempo così ristretto: basti tenere conto che nei quattro o otto mesi rientrano tempi incomprimibili come i 40 giorni dei termini per difese di cui all’art. 35-bis, co. 6 e 12 D.lgs. 25/2008. Quando un termine ordinatorio è superato, addirittura, sempre, è intuitivo che lo stesso non è in linea con la regola europea che impone di stabilire «nel diritto nazionale termini ragionevoli per l’esame da parte del giudice delle decisioni». In ogni caso, il carattere ordinatorio dei termini consente il loro superamento senza che sia necessario porre la questione della loro compatibilità con il canone della ragionevolezza.
Sebbene la durata del processo di impugnazione non venga contratta, sul concreto funzionamento dello stesso incidono alcune scelte acceleratorie del Legislatore europeo del Nuovo Patto, in particolare quelle concernenti l’implementazione delle procedure di frontiera nella fase amministrativa. Com’è stato rilevato e come si vedrà in dettaglio, le procedure alla frontiera acquistano carattere obbligatorio per un numero programmato che è destinato a crescere negli anni in funzione della nozione di «capacità adeguata» dei singoli paesi (infra, § II, 3.3.4.). A tale procedura sono connesse misure di trattenimento, applicazione di misure alternative al trattenimento o imposizione di vincoli alla libertà di circolazione che impongono interventi frequentissimi dell’Autorità Giudiziaria (infra, II, 6.), sicché la – condivisibile – scelta del legislatore italiano, compiuta con il D.L. 100/2026, di (ri)assegnare – senza un corrispondente incremento delle risorse – la competenza funzionale su convalide e reclami alle stesse sezioni che si occupano dell’accertamento della qualità di rifugiato e di beneficiario della protezione sussidiaria, è destinata ad accrescere i dubbi sulla «ragionevolezza» dei termini ordinatori di otto e quattro mesi stabiliti per le procedure ordinarie e accelerate. A ciò si aggiunge la previsione di cui all’art. 51, par. 2, seconda parte Reg. Procedure di un termine di dodici settimane per il completamento dei giudizi conseguenti all’applicazione delle procedure alla frontiera[xviii], con la conseguenza, in ipotesi di superamento del detto termine, che la persona acquista il diritto di entrare nel territorio dell’Unione fruendo del diritto di rimanere (infra, §§ II, 3.3.9. ss. e II, 4.2.8.). Il termine non decorre, come i menzionati due termini di otto e quattro mesi, dal momento della proposizione del ricorso in sede giurisdizionale, ma dalla registrazione della domanda in sede amministrativa. Mentre i termini ordinatori di otto e quattro mesi riguardano la fase giurisdizionale, il termine di dodici settimane – anch’esso avente pacificamente natura ordinatoria, posto che dal suo superamento sortiscono effetti giuridici ma non la decadenza – riguarda tutto l’iter dalla registrazione della domanda alla decisione, comprensivo sia della fase amministrativa che di quella d’impugnazione. Se si tiene conto della durata del procedimento amministrativo che per l’art. 51 Reg. Procedure «è il più possibile breve, senza tuttavia pregiudicare la completezza e l’equità dell’esame della domanda» e nel diritto interno è indicato dall’art. 28-bis.1, introdotto dall’art. 1, co. 1 lett. m) D.L. 100/2026, in «quattro settimane dalla registrazione» cui seguono 5 giorni per il ricorso, il termine di dodici settimane rischia d’essere in buona parte già consumato prima della prima udienza. Anche a considerare durate inferiori ai termini massimi, il tempo per la fase giurisdizionale di impugnazione appare estremamente contratto per un esame completo. Posto che l’obbligo di procedere ad un esame adeguato e completo è inderogabile, è evidente che i termini ordinatori, di otto e quattro mesi e di dodici settimane, rischiano d’essere superati, sempre o quasi sempre.
Al fine di mitigare in qualche misura il gravoso carico sulle sezioni distrettuali, l’art. 16 D.L. 100/2026 ha reintrodotto la monocraticità della decisione, superata con l’istituzione delle sezioni distrettuali nel 2017, ed ha istituito un inedito «ufficio per il processo stralcio (…) per la più celere definizione dei procedimenti (…) pendenti alla data dell’11 giugno 2026», con facoltà di delega, anche per l’adozione di provvedimenti definitori, a giudici di pace, che lo compongono insieme ad ulteriori funzionari dell’ufficio per il processo. La prima misura si presta a osservazioni critiche, in quanto l’abrogazione del grado d’appello era stata ritenuta bilanciata, dal Legislatore del 2017, proprio dalla collegialità, sicché pone oggi dubbi in relazione al rispetto del principio di equivalenza, non rinvenendosi nell’ordinamento ulteriori ipotesi di processi su diritti fondamentali decisi con provvedimenti monocratici inappellabili nel merito. L’ufficio per il processo stralcio, per suo verso, ha effetto limitato, concernendo come visto le domande pendenti avanti all’autorità giudiziaria al 12 giugno 2026 e non le decine di migliaia di domande pendenti a quella data avanti all’autorità accertante, ed ha natura temporanea, non potendo disporsi deleghe oltre il 31 ottobre 2029. Non si tratta, in ogni caso, di una “sezione stralcio” da affiancare alle sezioni distrettuali, la quale sarebbe di assai dubbia costituzionalità, ma di un mero ufficio di supporto per la stessa sezione specializzata, che all’interno della stessa affianca l’ufficio per il processo già esistente, ma con possibilità di delega anche della fase decisoria. Come chiarito nella relazione illustrativa del D.L., «la delega proviene dal giudice assegnatario, che coincide con il giudice relatore per i procedimenti nati come collegiali e divenuti ora monocratici» il quale, verificatane la delegabilità, «conferirà la delega di cui al comma 3, al giudice onorario di pace designato». L’art. 16, co. 3 dispone inoltre che il provvedimento di assegnazione «stabilisce i criteri da seguire per la delega», a conferma che il controllo del ruolo resta in capo al giudice togato assegnatario della causa. Il giudice assegnatario della causa può disporre dunque la delega, per la trattazione o per la fase decisoria, tenendo conto della natura delle questioni in fatto e diritto e della formazione già ricevuta dai giudici di pace che saranno assegnati all’uopo a sezioni che il Legislatore ha voluto altamente specializzate. È dubbia la compatibilità col principio costituzionale di uguaglianza della delega a giudici non professionali e altamente specializzati di controversie in cui siano in questione, in fatto, giudizi di credibilità, e, in diritto, valutazioni complesse sui presupposti del rifugio o della protezione sussidiaria, ben potendo, invece, tale ufficio stralcio svolgere una funzione di proficua accelerazione nelle cause pendenti il cui oggetto sia circoscritto a questioni di minore momento, ad esempio in relazione alla sola domanda di protezione complementare, in particolare se la parte non abbia chiesto, o abbia rinunciato, alle protezioni maggiori (rifugio e sussidiaria, infra, § II, 4.2.5.) o quando le questioni, in fatto e diritto, siano oggetto di indirizzi giurisprudenziali fortemente consolidati.
[ii] Correale, Rapporto, p. 125 rammenta che nel quadro della Dir. 2013/32/UE alcuni Stati concepivano «la fase giurisdizionale come di stretta impugnazione della fase amministrativa, come Olanda e Polonia», altri «pur riconoscendo al giudice la possibilità di una pronuncia di merito relativa al riconoscimento dello status, configurano il relativo giudizio come meramente cartolare senza attribuire al giudice poteri istruttori, come il Belgio».
[iii] Ibidem, § 3 osserva che «la nullità del provvedimento amministrativo di diniego della protezione internazionale, reso dalla Commissione territoriale, non ha autonoma rilevanza nel giudizio introdotto mediante ricorso al tribunale avverso il predetto provvedimento poiché tale procedimento ha ad oggetto il diritto soggettivo del ricorrente alla protezione invocata e deve pervenire alla decisione nel merito circa la spettanza, o meno, del diritto stesso, non potendo limitarsi al mero annullamento del diniego amministrativo». Il principio è pacifico ed è stato enunciato sin dalla più risalente giurisprudenza civile: Cass. Sez. VI, ord. 3 settembre 2014 n. 18632; Sez. VI, ord. 22 marzo 2017 n. 7385; Sez. I, ord. 27 giugno 2019 n. 17318; Sez. VI, ord. 29 settembre 2020 n. 20492; Sez. I, ord. 23 novembre 2020 n. 26576.
[iv] CGUE Sez. II, sent. 4 giugno 2026, PM e altri c. Minister van Asiel en Migratie, C 440/25, punti 37 e 50 ss.; punto 58: «contrariamente a quanto sostenuto dal governo dei Paesi Bassi nelle sue osservazioni, a un giudice nazionale di primo grado investito di un ricorso avverso una decisione dell’autorità accertante che respinge una domanda di protezione internazionale è conferita una competenza che va al di là di un “controllo con una certa moderazione” della decisione dell’autorità accertante. Di conseguenza, un siffatto giudice non può essere tenuto ad esercitare tale competenza “con moderazione”, ma deve procedere a un esame completo ed ex nunc, vale a dire esaustivo e aggiornato, degli elementi di fatto e di diritto nonché delle esigenze di protezione internazionale del richiedente».
[vi] Cass. Sez. Un., sent. 17 dicembre 1999 n. 907.
[vii] Strazzari, Diritto a un ricorso, p. 990.
[viii] CGUE Sez. I, ord. 27 settembre 2018, C-422/18 PPU, FR c. Ministero dell’Interno-Commissione Territoriale per il riconoscimento della Protezione Internazionale presso la Prefettura U.T.G. di Milano, ha ritenuto compatibile con i principi europei la mancata previsione di un doppio grado di giudizio.
[ix] Si deve assumere che nell’ordinamento amministrativo viga un principio generale di leale collaborazione tra amministrazione e cittadino, desumibile dagli artt. 1 L. 241/1990 e 97 Cost., in forza del quale l’amministrazione che riceva un’istanza pur essendo incompetente, territorialmente o funzionalmente, non può limitarsi a dichiarare la propria incompetenza, ma deve attivarsi per la tempestiva trasmissione all’autorità competente. Seppure in ambiti settoriali, cfr. Cons. Stato, Sez. V, sent. 23 gennaio 2001, n. 207; T.A.R. Campania Napoli, Sez. VI, sent. 29 novembre 2012, n. 4871; Cass. Sez. V, sent. 27 febbraio 2009 n. 4773 del 27/02/2009.
[x] Unhcr, Legal counselling, p. 1, sottolinea la novità: «invece delle informazioni legali e procedurali in primo grado», previste dalla precedente gli Stati «devono fornire consulenza legale, che include una guida completa sul processo amministrativo, coprendo i diritti e gli obblighi del richiedente, supporto nella presentazione della domanda e informazioni sulle opzioni procedurali, l’ammissibilità della domanda e i possibili modi per contestare una decisione», osservando che «gli MS sono obbligati a rivedere le procedure esistenti o a svilupparne di nuove per garantire l’accesso a consulenze legali gratuite».
[xvi] CGUE (GS), sent. 1° agosto 2025, Alace e Canpelli, cause riunite C-758/24 e C-759/24, punto 100 ha rammentato il «carattere restrittivo dell’interpretazione di cui le disposizioni derogatorie devono essere oggetto [v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2015, Commissione/Lussemburgo, C 502/13, EU:C:2015:143, punto 61, e dell’8 febbraio 2024, Bundesrepublik Deutschland (Ammissibilità di una domanda reiterata), C 216/22, EU:C:2024:122, punto 35 e giurisprudenza citata]»; conf. CGUE (GS), sent. 4 ottobre 2024, CV c. Ministerstvo vnitra České republiky, C-406/22, punti 70 e 71.
[xvii] CGUE, PM e altri cit., punto 50.
[xviii] Prorogabile a 16 settimane esclusivamente «se lo Stato membro in cui la persona è trasferita a norma dell’articolo 67, paragrafo 11, del regolamento (UE) 2024/1351 applica la procedura di frontiera».