1. Introduzione
L'approvazione della legge delega 10 novembre 2025, n. 167, che avvia il riordino della disciplina dell'amministrazione di sostegno, della tutela e della curatela, apre una nuova fase nell'evoluzione degli strumenti di protezione giuridica delle persone fragili.
L'art. 17 prevede infatti il riordino delle disposizioni vigenti in materia, con l'obiettivo di adeguare il sistema ai principi della Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilità e di rafforzare il rispetto dell'autodeterminazione della persona.
La riforma interviene in un contesto profondamente diverso da quello in cui nacque la legge 9 gennaio 2004, n. 6. In oltre vent'anni di applicazione, l'Amministrazione di Sostegno è divenuta lo strumento largamente prevalente di protezione giuridica, modificando in modo significativo l'assetto complessivo della volontaria giurisdizione. Tale evoluzione rende oggi possibile una riflessione fondata non soltanto sui principi che hanno ispirato l'istituto, ma anche sulle evidenze empiriche emerse dalla sua concreta applicazione.
Il presente lavoro si propone di contribuire al dibattito sulla riforma attraverso lo studio dell'evoluzione del sistema di protezione giuridica e, in particolare, dell'Amministrazione di Sostegno, ottenuta tramite l'analisi integrata di fonti normative, dati statistici nazionali e territoriali, evidenze provenienti dalla letteratura e dall'esperienza applicativa maturata presso gli uffici giudiziari.
L'attenzione prevalente dedicata all'Amministrazione di Sostegno riflette non soltanto il ruolo quantitativamente assunto da tale istituto nel sistema italiano di protezione giuridica, ma anche il fatto che molte delle questioni poste dagli organismi internazionali in materia di partecipazione, autodeterminazione, proporzionalità delle limitazioni e sostegno all'esercizio della capacità giuridica trovano il loro principale terreno di sviluppo nell'ambito dell'Amministrazione di Sostegno.
La Tutela continua a mantenere una funzione rilevante nei casi previsti dall'ordinamento, ma presenta caratteristiche strutturali differenti che delimitano in parte l'ambito delle possibili direttrici evolutive esaminate nel presente lavoro.
Non ci sfugge il significato particolare che questo contributo assume nell'anno della scomparsa di Paolo Cendon, riconosciuto come il principale ideatore e promotore dell'istituto dell'amministrazione di sostegno.
Le sfide poste dalla riforma non rappresentano un superamento della legge n. 6 del 2004, ma l'opportunità di svilupparne ulteriormente i principi ispiratori alla luce delle nuove esigenze cui il sistema di protezione giuridica è oggi chiamato a rispondere.
Molte delle riflessioni qui rappresentate si collocano in continuità con l'impostazione culturale che ha accompagnato la nascita dell'istituto e intendono tradurre in proposte operative e strumenti di governo alcune questioni che la dottrina e l'esperienza applicativa hanno progressivamente posto in evidenza.
In particolare, i temi della centralità della persona, della valorizzazione della rete familiare e relazionale, della prevenzione delle tensioni tra amministratore di sostegno e familiari, della verifica periodica dell'adeguatezza della misura e della sua costante proporzionalità rispetto all'evoluzione delle condizioni della persona trovano significativi punti di contatto con le riflessioni sviluppate da Paolo Cendon e Rita Rossi nel contributo "Questioni attuali in tema di amministrazione di sostegno", pubblicato su Questione Giustizia già nel 2018.
2. Decretazione di protezione giuridica. Evidenze quantitative e territoriali
Subito dopo la promulgazione della 167/2025, avvenuta a novembre, il Coordinamento Toscano delle Associazioni per la Salute Mentale ha intrapreso uno studio e pubblicato il volume Amministrazione di Sostegno e Tutela. Evoluzione e Dinamiche della Decretazione in Italia 2014–2024. Analisi Quantitativa e Territoriale.
Lo si illustra nei suoi risultati essenziali come base propedeutica alle proposte e ai suggerimenti che seguono.
Il volume adotta una struttura articolata comprendente tavole geografiche nazionali, grafici regionali e per macroaree, analisi descrittive e approfondimenti quantitativi finalizzati a interpretare le dinamiche osservate e le differenze territoriali.
L’analisi utilizza un impianto informativo integrato fondato sui dati dei flussi civili del Data Warehouse giustizia civile (DWGC), sui dati demografici ISTAT e su variabili cliniche tratte da ISTAT Health for All, dalla banca dati istituzionale “Disabilità in cifre” messa a disposizione dal Ministero delle Disabilità e dal Sistema Informativo per la Salute Mentale (SISM) del Ministero della Salute.
L’unità elementare di analisi adottata è il circondario del tribunale, ossia il territorio di effettiva competenza giudiziaria. La decretazione è espressa in termini di tasso (decreti per 100.000 residenti), al fine di consentire la comparabilità tra territori di diversa dimensione.
Ai fini della lettura dei risultati, quando nel volume si fa riferimento ai tribunali, si intende l’attività di decretazione dell’ufficio giudiziario; tuttavia, tale riferimento comprende anche l’insieme degli attori e dei fattori coinvolti nell’attivazione e nell’adozione del provvedimento, tra cui famiglie, servizi territoriali e contesti organizzativi locali, inclusi gli obblighi di segnalazione previsti in capo ai servizi nelle situazioni che richiedono l’attivazione degli strumenti di protezione giuridica.
3. Dinamiche di decretazione
Nel periodo 2014–2024 l’Amministrazione di Sostegno è diventata lo strumento dominante, passando da circa il 60% a oltre l’80% del totale dei provvedimenti, con una crescita media di circa 5 unità per 100.000 residenti all’anno.
Nello stesso periodo la Tutela segue una dinamica opposta, con una riduzione di circa 1 unità annua, dopo una fase iniziale di crescita e il crollo registrato nel 2020 in concomitanza con la pandemia da COVID-19.
Le differenze territoriali risultano ampie e persistenti. In diversi casi i tassi di decretazione sono più che doppi tra territori. La variabilità è significativa anche tra tribunali della stessa regione ed è sistematicamente più elevata per la Tutela, indicando una maggiore eterogeneità delle prassi applicative e dei criteri di attivazione.
Si osserva inoltre un gradiente della decretazione ADS generalmente più elevato nel Centro-Nord rispetto al Mezzogiorno.
I tribunali con livelli iniziali più elevati di decretazione ADS mostrano una crescita mediamente doppia rispetto a quelli meno attivi.
La crescita dei tassi di Amministrazione di Sostegno riguarda il 97% dei tribunali, mentre nel 69% dei circondari la decretazione di Tutela è in diminuzione, pur risultando ancora in aumento nel restante 31%. Anche le velocità di crescita e diminuzione risultano fortemente differenziate tra tribunali.
A livello nazionale si osserva, con evidenza statisticamente significativa, un effetto di trascinamento: circa il 50% del livello di decretazione dell’Amministrazione di Sostegno si mantiene nell’anno successivo, con una dinamica più stabile per l’ADS e più dispersa per la Tutela.
Le Figure 1 e 2 riportano la distribuzione territoriale dei tassi di decretazione dell'Amministrazione di Sostegno e della Tutela nei circondari dei tribunali italiani all'inizio e alla fine del periodo osservato. Il confronto tra il 2014 e il 2024 evidenzia la profonda trasformazione del sistema di protezione giuridica e la persistenza di marcate differenze territoriali.
Per esigenze di sintesi, il presente contributo riporta soltanto alcune rappresentazioni nazionali. Le tavole geografiche complete, i grafici temporali e gli approfondimenti relativi alle singole regioni e ai singoli tribunali sono disponibili nel già citato volume.
Accanto a contesti nei quali il passaggio dall'assetto tradizionale alla prevalenza dell'Amministrazione di Sostegno appare particolarmente avanzato, permangono territori caratterizzati da dinamiche più graduali (Figura 1).
La Tutela (Figura 2) mostra inoltre un andamento meno lineare, non riconducibile a traiettorie uniformi di crescita o diminuzione, a conferma dell'eterogeneità che continua a caratterizzarne l'applicazione nei diversi territori.
Figura 1. ADS - Tassi di decretazione nei circondari dei tribunali nel 2014 e nel 2024
Figura 2. Tutela - Tassi di decretazione di Tutela nei circondari dei tribunali nel 2014 e nel 2024
Nel loro complesso, le rappresentazioni geografiche confermano che il processo di diffusione dell'Amministrazione di Sostegno e di riduzione della Tutela non si è sviluppato in modo uniforme sul territorio nazionale e che le differenze osservate appaiono persistenti nel tempo.
4. I principali fattori che influenzano la decretazione
Le variabili cliniche non sono risultate statisticamente significative nello spiegare la crescita dei tassi di decretazione dell'Amministrazione di Sostegno tra territori e nel tempo.
Tale risultato non implica che i bisogni sanitari non rappresentino una delle principali ragioni del ricorso alla misura. Esso indica tuttavia che le differenze territoriali osservate non possono essere spiegate esclusivamente dalla distribuzione dei bisogni di protezione.
Con riferimento alla decretazione di Amministrazione di Sostegno, l'unico fattore demografico statisticamente significativo a livello nazionale è la quota di popolazione con età pari o superiore a 85 anni. Quando però l'analisi scende a livello regionale, anche tale variabile perde significatività.
Al contrario, il tasso di decretazione di Tutela mantiene un legame più diretto con le condizioni cliniche, risultando significativamente associato in particolare al deterioramento cognitivo e senile.
La Tutela, come prevedibile, appare quindi collegata a situazioni in cui l'autonomia personale è gravemente compromessa, con un ruolo più marcato delle condizioni cognitive e funzionali rispetto ad altre componenti cliniche.
5. Interpretazione delle dinamiche di decretazione
I risultati appena illustrati suggeriscono che le differenze territoriali osservate nella decretazione dell'Amministrazione di Sostegno non possano essere spiegate esclusivamente dalle caratteristiche demografiche e cliniche delle popolazioni residenti. Si pone pertanto il problema di individuare ulteriori fattori in grado di spiegare la persistenza nel tempo delle differenze osservate tra territori.
Una possibile chiave interpretativa è offerta dalla letteratura sui fenomeni di path dependence e persistenza istituzionale (Pierson, 2000). Nei sistemi istituzionali, le prassi operative tendono a consolidarsi nel tempo, sviluppando modalità di azione condivise, relazioni stabili e routine decisionali ricorrenti che si riproducono attraverso processi di apprendimento organizzativo e stabilizzazione istituzionale.
Nella specifica fattispecie della decretazione delle misure di protezione giuridica, i risultati osservati suggeriscono che tali meccanismi possano contribuire a spiegare almeno in parte la persistenza delle differenze territoriali. I tribunali e le reti di servizi che concorrono all'attivazione delle misure sembrano infatti sviluppare nel tempo modalità operative proprie che tendono a consolidarsi localmente.
Le marcate differenze territoriali osservate e la loro persistenza assumono particolare rilievo nel contesto della riforma, poiché mostrano come modalità applicative differenti possano mantenersi anche in presenza di un quadro normativo unitario. Esse rafforzano l'esigenza di strumenti di monitoraggio, confronto e valutazione capaci di verificare l'effettiva attuazione dei principi fondamentali della protezione giuridica sull'intero territorio nazionale.
Tali risultati costituiscono inoltre elementi conoscitivi rilevanti per la predisposizione dei decreti legislativi delegati previsti dalla legge n. 167/2025.
Prima di passare all'esame delle possibili direttrici di riforma, si riporta nella Figura 3 una rappresentazione sintetica dei tassi nazionali di decretazione nel periodo 2014-2024, che consente di visualizzare con immediatezza la progressiva affermazione dell'Amministrazione di Sostegno e la diversa traiettoria della Tutela.
Figura 3. Andamento nazionale dei tassi di decretazione dell'Amministrazione di Sostegno e della Tutela (2014-2024)
La tabella che segue riporta il numero complessivo dei provvedimenti di Amministrazione di Sostegno e di Tutela a livello nazionale, utile a delineare la dimensione del fenomeno nel periodo considerato.
Tabella 1. Numero complessivo dei provvedimenti di amministrazione di sostegno e tutela in Italia (2014-2024).
6. Ambiti e direttrici di intervento per la riforma
Le evidenze quantitative, territoriali e applicative esaminate nei paragrafi precedenti consentono di individuare alcuni ambiti centrali che la riforma è chiamata ad affrontare.
Tali ambiti riguardano, in primo luogo, le modalità attraverso cui la misura di protezione giuridica viene concretamente costruita, adattata e verificata nel tempo in funzione delle esigenze della persona.
Un secondo ambito concerne l'amministratore di sostegno, le competenze richieste, i criteri di nomina, l'evoluzione delle sue funzioni e la qualità applicativa della misura.
Un terzo ambito riguarda il rapporto tra protezione giuridica, caregiver familiare, advocacy e reti di supporto, con particolare attenzione alla partecipazione della persona e all'espressione delle sue istanze.
Un quarto ambito attiene alla sostenibilità economica del sistema e alle condizioni necessarie per l'attuazione effettiva della riforma.
Assumono inoltre rilievo le questioni connesse alla gestione della transizione verso il nuovo modello, ai contesti applicativi specialistici, al monitoraggio degli esiti e alla capacità dell'ordinamento di apprendere dall'esperienza applicativa.
I paragrafi che seguono sviluppano tali ambiti attraverso un'articolazione per aree tematiche e specifiche direttrici di intervento, esaminando sia i profili generali della riforma sia alcuni contesti applicativi specialistici che evidenziano particolari criticità e specifiche esigenze di tutela.
Ciascun sottoparagrafo è articolato in tre parti: il Focus tematico, la Direttrice di riforma e il Razionale.
Il Focus tematico individua il contesto di riferimento, le criticità emerse e gli ambiti nei quali la riforma è chiamata a intervenire.
La Direttrice di riforma esplicita gli interventi ritenuti necessari per affrontare le criticità individuate.
Il Razionale espone gli elementi conoscitivi, empirici, giuridici e organizzativi che sostengono gli interventi proposti.
7. La misura di protezione: persona, diritti, progetto di vita, garanzie
7.1 La cura della persona: un compito in divenire
Focus tematico: La legge n. 6 del 2004 individua nella cura della persona uno degli elementi fondativi dell'amministrazione di sostegno e prevede che la scelta dell'amministratore avvenga con esclusivo riguardo alla cura e agli interessi della persona beneficiaria.
La legge attribuisce dunque alla cura della persona un ruolo primario, ma ne definisce solo parzialmente i contenuti operativi, lasciando intravedere la necessità di una loro modellazione sulle specifiche caratteristiche dell'amministrato.
Proprio per questo la funzione di cura dovrebbe essere definita in sede di decretazione e successivamente adattata all'evoluzione delle condizioni della persona, dei suoi bisogni e del suo progetto di vita.
Direttrice di riforma: Definire in sede di decretazione, con un livello di dettaglio adeguato alle caratteristiche della persona, i contenuti concreti della funzione di cura affidata all'amministratore di sostegno e prevederne la periodica rivalutazione in relazione all'evoluzione delle condizioni della persona, dei suoi bisogni, delle sue aspirazioni e del suo progetto di vita.
Razionale: La normativa disciplina con sufficiente dettaglio numerosi aspetti patrimoniali e procedurali della misura, mentre risultano meno chiaramente individuati i comportamenti, le verifiche e le responsabilità che l'amministratore di sostegno dovrebbe assumere per garantire un'effettiva cura della persona nel corso del tempo.
Ne deriva il rischio che tale funzione venga progressivamente ricondotta a una gestione prevalentemente patrimoniale e procedurale, pur essendo destinata a comprendere una dimensione molto più ampia e dinamica.
La cura della persona non può essere ridotta al consenso informato o alla gestione degli interessi economici. Le condizioni di vita, lo stato di salute, le relazioni affettive, il grado di autonomia, la partecipazione sociale e le preferenze della persona evolvono nel tempo e richiedono una valutazione continuativa.
Le situazioni di ricovero in RSA, comunità terapeutiche e altre strutture residenziali assumono un rilievo specifico, poiché il beneficiario può trovarsi in condizioni di maggiore vulnerabilità. Il ruolo dell'amministratore di sostegno non dovrebbe ridursi a una funzione meramente amministrativa, ma continuare a comprendere la vigilanza sul perseguimento degli obiettivi della misura e sul rispetto dei diritti della persona. Particolare attenzione meritano le situazioni che possono comportare limitazioni della libertà personale, maltrattamenti, trascuratezza o altre violazioni dei diritti fondamentali.
La sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo nel caso Calvi c. Italia conferma come la permanenza in una struttura residenziale non esaurisca né le esigenze di tutela della persona né le responsabilità delle figure di protezione coinvolte, richiedendo una costante attenzione al rispetto dei diritti fondamentali e del progetto di vita dell'interessato.
La natura dinamica della funzione di cura richiede inoltre la capacità di comprendere l'evoluzione della condizione della persona e le sue implicazioni sulla misura, confermando l'importanza delle competenze formative richiamate nel successivo § 8.3.
7.2 La persona e l'amministratore di sostegno fra condizioni ingravescenti e percorsi di recovery
Focus tematico: L'Amministrazione di Sostegno è chiamata a confrontarsi con due categorie di beneficiari profondamente differenti: persone interessate da condizioni ingravescenti e persone inserite in percorsi di recovery.
Direttrice di riforma: Orientare la scelta dell'amministratore di sostegno alle caratteristiche del percorso assistenziale e agli obiettivi concretamente perseguibili nel singolo caso, distinguendo tra situazioni caratterizzate da progressiva perdita di autonomia e situazioni nelle quali risultino perseguibili obiettivi di recovery, inclusione sociale e sviluppo delle capacità residue.
Razionale: Le esigenze delle persone caratterizzate da deterioramento progressivo differiscono profondamente da quelle delle persone impegnate in percorsi di autonomia, inclusione e recovery.
Nelle prime, la misura garantisce continuità di protezione, stabilità decisionale e tutela progressiva della persona; nelle seconde, sostiene lo sviluppo delle capacità residue, l'assunzione graduale di responsabilità compatibili con le condizioni della persona e il mantenimento o il recupero di spazi di autodeterminazione.
La scelta dell'amministratore di sostegno assume pertanto un rilievo delicato e non può essere considerata una decisione meramente organizzativa.
Le competenze richieste, le modalità relazionali e gli obiettivi della misura risultano profondamente differenti nei due contesti.
Un amministratore adeguato a gestire situazioni caratterizzate da progressiva perdita di autonomia può non possedere le competenze necessarie per sostenere efficacemente percorsi di recovery, così come un amministratore orientato a percorsi di autonomia ed empowerment può non essere il soggetto più idoneo nelle situazioni caratterizzate da elevata gravità o da progressivo deterioramento delle condizioni della persona.
Tali considerazioni riguardano sia gli amministratori professionali sia i familiari chiamati ad assumere l'incarico. Anche nell'ambito della rete familiare, la sola disponibilità ad assumere la funzione non garantisce necessariamente l'adeguatezza della nomina rispetto alle specifiche esigenze della persona.
La valutazione delle caratteristiche del percorso della persona e degli obiettivi concretamente perseguibili richiede il contributo dei servizi territoriali coinvolti nella presa in carico e della rete familiare e relazionale, al fine di orientare la scelta verso il soggetto maggiormente idoneo a sostenere le esigenze specifiche del caso concreto.
7.3 Verifica della necessità della misura e attivazione di soluzioni alternative
Focus tematico: La legge n. 6 del 2004 attribuisce a diversi soggetti, inclusi i responsabili dei servizi sanitari e sociali, il compito di segnalare al giudice tutelare situazioni nelle quali possa rendersi necessaria l'attivazione di una misura di protezione giuridica.
L'indagine conoscitiva dei servizi che precede la presentazione del ricorso risulta prevalentemente orientata alla verifica dei presupposti della misura e alla formulazione di indicazioni utili al giudice tutelare per l'individuazione della soluzione da adottare. Appare invece meno sviluppata la verifica della possibilità di soddisfare i bisogni di protezione della persona attraverso l'attivazione di interventi, risorse o strumenti alternativi alla misura di protezione giuridica.
Direttrici di riforma:
• Rafforzare il principio di residualità della misura attraverso l'obbligo di verificare la possibilità di soddisfare i bisogni di protezione della persona mediante l'attivazione di strumenti alternativi.
• Prevedere che il ricorso e la documentazione trasmessa al giudice tutelare diano conto delle verifiche svolte in ordine alle soluzioni alternative concretamente praticabili e delle ragioni che ne impediscono o ne sconsigliano l'attivazione.
• Introdurre come fase obbligatoria dell'istruttoria l'interlocuzione diretta del giudice tutelare con i familiari e i caregiver, ove presenti, per la valutazione delle possibili soluzioni alternative alla misura, assicurando ai soggetti privi di adeguate risorse economiche l'accesso all'assistenza legale.
Razionale: La finalità della presente proposta non è quella di ridurre il ricorso alle misure di protezione giuridica, ma di garantire, nella piena attuazione della L. 6/2004, che esse siano attivate nei casi in cui risultino effettivamente necessarie e dopo avere verificato la praticabilità di soluzioni meno limitative, in coerenza con i principi di residualità e proporzionalità che caratterizzano l'istituto.
La mancata verifica della praticabilità di soluzioni meno limitative può favorire il consolidamento di prassi applicative semplificate, nelle quali la misura di protezione giuridica tende a divenire la risposta ordinaria ai bisogni di supporto della persona, riducendo lo spazio per valutazioni realmente individualizzate.
7.4 Impatto della misura sui diritti fondamentali
Focus tematico: L'amministratore di sostegno può essere chiamato ad assumere o a promuovere decisioni suscettibili di incidere in modo rilevante e duraturo sui diritti fondamentali e sul progetto di vita della persona, quali il trasferimento stabile del beneficiario in struttura residenziale o altre decisioni capaci di influire significativamente sulle condizioni di vita e sulle relazioni personali.
Ciò pone il tema dell'individuazione delle decisioni che richiedono specifiche garanzie istruttorie rafforzate, l'acquisizione di elementi conoscitivi provenienti dalla rete familiare e relazionale e il coinvolgimento del giudice tutelare nella decisione finale.
La riforma è chiamata a individuare criteri idonei a distinguere tali decisioni dagli ordinari atti di gestione della misura, assicurando che le scelte maggiormente incidenti sulla persona siano accompagnate da adeguate garanzie procedurali e da una ricostruzione il più possibile completa della volontà, delle preferenze e dei valori dell'interessato.
Direttrici di riforma:
• Individuare normativamente le decisioni che, sia nella fase istruttoria sia nel corso dell'attuazione della misura, per il loro particolare impatto sui diritti fondamentali e sul progetto di vita della persona richiedono specifiche garanzie istruttorie rafforzate, l'acquisizione degli elementi conoscitivi provenienti dalla rete familiare e relazionale e la decisione finale del giudice tutelare.
• Prevedere che ogni decisione suscettibile di incidere in modo rilevante e duraturo sui diritti fondamentali della persona sia comunque sottoposta alla valutazione e alla decisione del giudice tutelare, anche quando non rientri tra quelle espressamente individuate dalla normativa.
Razionale: Un'istruttoria rafforzata consente di acquisire gli elementi conoscitivi necessari a fondare la decisione che impatta sui diritti, soprattutto quando la persona non sia più in grado di esprimere direttamente le proprie preferenze o quando emergano valutazioni divergenti tra i soggetti coinvolti nella misura.
Le decisioni maggiormente incidenti sulla persona richiedono infatti adeguate garanzie procedurali e una ricostruzione il più possibile completa della volontà, delle preferenze e dei valori dell'interessato.
Nella pratica possono verificarsi situazioni nelle quali l'amministratore di sostegno, anche su segnalazione o proposta dei servizi territoriali e talvolta in condizioni di urgenza, ritenga necessario adottare o promuovere scelte riconducibili a tali fattispecie. Anche in questi casi dovrebbe essere garantito il successivo coinvolgimento del giudice tutelare, cui spetta la valutazione finale della loro coerenza con i diritti e gli interessi della persona.
L'individuazione delle decisioni che richiedono tali garanzie contribuisce a ridurre il rischio di difformità applicative tra tribunali e ad assicurare una tutela più uniforme sul territorio nazionale. Nessun elenco può tuttavia prevedere tutte le situazioni possibili; per questo deve essere sempre consentito il coinvolgimento del giudice tutelare anche in presenza di decisioni non espressamente individuate.
7.5 I servizi nella collaborazione con le figure di protezione giuridica e nella valutazione in itinere
Focus tematico: I servizi territoriali coinvolti nella presa in carico della persona costituiscono una risorsa essenziale per l'attuazione della funzione di cura della persona affidata alle figure di protezione giuridica.
Permangono tuttavia criticità nel garantire che la presa in carico sia orientata a una valutazione complessiva dei bisogni della persona, evitando che l'attenzione si concentri esclusivamente sulla condizione che ha determinato l'attivazione della misura.
Direttrice di riforma: Assicurare che la persona beneficiaria sia presa in carico mediante un Progetto Terapeutico Riabilitativo Individuale (PTRI), ove previsto, o altro strumento equivalente di programmazione individualizzata, comprendente verifiche periodiche dell'insieme dei bisogni sanitari, socio-sanitari e assistenziali della persona, anche quando non direttamente riconducibili alla condizione che ha determinato l'attivazione della misura, con trasmissione delle relative valutazioni all'amministratore di sostegno o al tutore ai fini dell'attuazione degli interventi necessari.
Razionale: L'evoluzione del sistema delineata dalla riforma rende necessario definire con maggiore chiarezza gli ambiti di rispettiva competenza dei diversi soggetti coinvolti nella buona riuscita delle misure di protezione.
L'amministratore di sostegno e il tutore esercitano una funzione di cura della persona che non coincide con l'erogazione diretta di prestazioni sanitarie o socio-assistenziali, ma richiede la capacità di promuoverne l'attivazione e di verificarne l'effettiva realizzazione. Tale funzione presuppone una collaborazione stabile con i servizi territoriali, cui compete la valutazione professionale dei bisogni della persona e la programmazione degli interventi necessari.
In coerenza con l'approccio internazionale della presa in carico centrata sulla persona promosso dall'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS, 2016) e con quanto illustrato nel precedente paragrafo dedicato alla funzione di cura della persona, la presa in carico non dovrebbe limitarsi alla specifica condizione che ha determinato l'attivazione della misura, ma considerare l'insieme dei bisogni sanitari, socio-sanitari e assistenziali della persona. La programmazione di verifiche periodiche nell'ambito del PTRI, ove previsto, o di altro strumento equivalente, consente di individuare tempestivamente bisogni che, pur non direttamente correlati alla patologia di base, incidono significativamente sulla salute, sull'autonomia e sulla qualità della vita della persona.
Le valutazioni formulate dai servizi territoriali dovrebbero essere trasmesse all'amministratore di sostegno o al tutore affinché ciascuno, nell'ambito delle rispettive competenze, possa attivare gli interventi necessari e verificarne l'attuazione.
I servizi territoriali rappresentano inoltre una fonte conoscitiva autonoma rispetto alle informazioni contenute nelle relazioni periodiche e nei rendiconti presentati dalle figure di protezione giuridica. Le loro valutazioni consentono di verificare se la misura continui a svolgere una funzione effettiva di supporto alla persona e se l'assetto adottato sia ancora coerente con i bisogni, le capacità e gli obiettivi della misura.
7.6 Flessibilità, adattabilità e garanzie istruttorie della misura
Focus tematico: La dottrina e la giurisprudenza individuano nella flessibilità e nell'adattabilità della misura uno degli elementi distintivi dell'Amministrazione di Sostegno.
Tuttavia, non mancano situazioni nelle quali la modifica dell'assetto della misura, la sostituzione dell'amministratore di sostegno o la rideterminazione dei poteri attribuiti vengono percepite come particolarmente difficili da conseguire.
Tale percezione fa sorgere interrogativi sull'effettiva attuazione del principio di flessibilità e sulla capacità del sistema di adattarsi tempestivamente all'evoluzione della persona e del suo contesto relazionale.
Direttrici di riforma:
• Rafforzare il principio della rivalutazione periodica della misura, verificando la permanenza dei presupposti, la proporzionalità dei poteri attribuiti, l'adeguatezza dell'amministratore di sostegno e l'evoluzione delle risorse disponibili a supporto della persona.
• Contrastare la standardizzazione delle procedure di attivazione delle misure di protezione giuridica orientata alla semplificazione dell'istruttoria, mediante strumenti idonei a garantire il rispetto delle garanzie istruttorie previste dalla legge n. 6 del 2004 e a prevenire il ricorso a prassi semplificate.
Razionale: La possibilità di una rivalutazione dell'assetto della misura costituisce un tema già presente nella riflessione di Cendon e Rossi (2018).
Riguardo alla prima direttrice proposta, il principio della proporzionalità dinamica richiede che l'Amministrazione di Sostegno sia periodicamente riallineata all'evoluzione della persona, delle sue capacità, delle sue preferenze e del suo progetto di vita.
La verifica periodica dovrebbe riguardare non soltanto la permanenza della misura, ma anche la modulazione dei poteri attribuiti all'amministratore di sostegno. L'evoluzione delle condizioni della persona e del contesto di supporto possono infatti giustificare una riduzione o un ampliamento dei poteri attribuiti, la sostituzione dell'amministratore di sostegno o, nei casi appropriati, la cessazione della misura.
La verifica dovrebbe inoltre considerare la qualità delle relazioni che si sviluppano attorno alla persona beneficiaria, inclusi gli eventuali profili di conflittualità richiamati nel § 9.1. La corretta esecuzione degli adempimenti formali non garantisce infatti, di per sé, il perseguimento degli obiettivi della misura e la qualità della protezione assicurata alla persona.
Per evitare possibili asimmetrie informative, la rivalutazione non dovrebbe fondarsi esclusivamente sulla documentazione predisposta dall'amministratore di sostegno, ma su una pluralità di elementi conoscitivi idonei a consentire una valutazione indipendente dell'effettiva necessità di modulazione della misura.
Riguardo alla seconda direttrice proposta, le evidenze quantitative illustrate nei precedenti paragrafi mostrano come le prassi applicative possano mantenere nel tempo significative differenze territoriali anche in presenza di un quadro normativo unitario. Tali evidenze suggeriscono la necessità di prevenire processi di standardizzazione che possano tradursi nell'adozione di procedure semplificate incompatibili con le garanzie istruttorie previste dalla legge n. 6 del 2004.
L'ascolto della persona, la valutazione delle risorse familiari e relazionali disponibili, la verifica delle soluzioni concretamente praticabili e l'accertamento della proporzionalità della misura costituiscono elementi essenziali dell'istruttoria e non possono essere sostituiti da automatismi o scorciatoie applicative giustificate esclusivamente da esigenze organizzative o di gestione dei carichi di lavoro.
7.7 La misura nelle situazioni conflittuali
Focus tematico: Le tensioni tra amministratore di sostegno, familiari, servizi territoriali e relazioni significative della persona costituiscono una criticità ricorrente nell'applicazione della misura, come evidenziato dal dibattito giurisprudenziale e dottrinale (cfr. Cendon e Rossi, 2018).
La conflittualità può manifestarsi in momenti diversi del percorso di protezione giuridica e incidere sul conseguimento degli obiettivi della misura.
L'assenza di criteri interpretativi sufficientemente omogenei può determinare risposte applicative differenziate e rendere più difficile l'individuazione delle soluzioni maggiormente coerenti con l'interesse della persona beneficiaria.
Direttrice di riforma:
• Fornire linee guida per i tribunali volte alla corretta interpretazione delle situazioni conflittuali, prevedendo specifici approfondimenti istruttori finalizzati ad accertarne le cause e a individuare soluzioni coerenti con gli obiettivi della protezione giuridica.
• Rafforzare l'obbligo di valorizzazione del contesto familiare nella scelta dell'amministratore di sostegno, evitando che le situazioni conflittuali determinino automaticamente il ricorso a soggetti esterni o l'esclusione del familiare dalla nomina.
• Garantire, nei casi di conflittualità rilevante, l'attivazione di interventi di sostegno alla rete familiare e relazionale, inclusi percorsi di mediazione familiare quando appropriati, in coerenza con gli interventi previsti dai Livelli Essenziali di Assistenza (DPCM 12 gennaio 2017), al fine di favorire il conseguimento degli obiettivi della misura.
Razionale: Le situazioni conflittuali costituiscono una delle criticità più frequentemente segnalate nell'applicazione delle misure di protezione giuridica. Tuttavia, esse non rappresentano una realtà omogenea e non possono essere interpretate automaticamente come indice di inidoneità del familiare o di malfunzionamento della misura.
Esse possono infatti precedere l'attivazione della misura e riflettere dinamiche familiari già esistenti; possono insorgere successivamente in relazione alle decisioni assunte nel corso della sua attuazione; possono essere influenzate dalle condizioni cliniche, cognitive o comportamentali del beneficiario; possono segnalare criticità nella gestione della protezione giuridica; possono rappresentare l'emersione di bisogni, preferenze o istanze della persona non adeguatamente considerate; possono infine essere conseguenza del sovraccarico assistenziale e del burnout di familiari che da anni sostengono compiti di cura particolarmente gravosi.
Per tali ragioni esse non dovrebbero essere considerate esclusivamente come un problema da contenere, ma anche come un elemento conoscitivo utile a comprendere la situazione della persona, la qualità delle relazioni che la circondano e l'adeguatezza della misura.
L'istruttoria dovrebbe pertanto approfondirne le cause e verificare se rappresentino un ostacolo al perseguimento degli obiettivi della misura oppure un segnale di criticità e bisogni che richiedono ulteriori interventi di supporto, mediazione o presa in carico.
Nei casi in cui la conflittualità comprometta o rischi di compromettere il conseguimento degli obiettivi della misura, dovrebbero essere prioritariamente attivati interventi di sostegno alla rete familiare e relazionale.
L'attuazione della delega costituisce un'occasione per estendere alle altre situazioni di fragilità gli interventi di sostegno alla famiglia e alla rete sociale già previsti dai Livelli Essenziali di Assistenza (DPCM 12 gennaio 2017) nell'ambito dei percorsi di presa in carico delle persone con disturbi mentali e con disabilità.
La mera presenza di dissidi familiari o l'atteggiamento oppositivo del familiare nei confronti dei servizi o dell'ufficio giudiziario non costituiscono, di per sé, motivo sufficiente per escludere il coinvolgimento della rete familiare né per giustificare automaticamente il ricorso a soggetti esterni per l'assunzione dell'incarico.
La decisione deve fondarsi su una valutazione oggettiva della capacità del familiare di contribuire efficacemente alla protezione, al supporto e alla realizzazione del progetto di vita della persona beneficiaria, anche in considerazione della possibilità di attivare percorsi di mediazione familiare e altri interventi di sostegno alla rete familiare e relazionale.
8. L'amministratore di sostegno: un ruolo in evoluzione
8.1 Esclusività dell'incarico e verifica iniziale di funzionalità
Focus tematico: La legge n. 6 del 2004 è costruita sul rapporto tra amministratore di sostegno e persona beneficiaria. L'esperienza applicativa evidenzia tuttavia situazioni nelle quali la delega di attività consentite dall'ordinamento viene estesa anche alla relazione interpersonale con il beneficiario, con progressivo svuotamento della funzione di conoscenza diretta della persona che costituisce uno dei presupposti fondamentali dell'istituto.
Direttrici di riforma:
• Preservare il carattere personale ed esclusivo dell'incarico di amministratore di sostegno, vietando il trasferimento a collaboratori delle funzioni che presuppongono il rapporto diretto con la persona beneficiaria.
• Prevedere una fase iniziale di conoscenza reciproca seguita da una verifica dell'adeguatezza della relazione tra beneficiario e amministratore di sostegno rispetto agli obiettivi della misura, acquisendo le valutazioni delle due figure.
Razionale: La prima direttrice si fonda sul fatto che la legge n. 6 del 2004 sposta il baricentro della protezione giuridica dalla gestione del patrimonio alla cura della persona. Coerentemente, l'art. 410 c.c. attribuisce all'amministratore di sostegno compiti che presuppongono un rapporto diretto con il beneficiario, l'ascolto delle sue preferenze e la considerazione dei suoi bisogni.
La presente proposta non riguarda la delegabilità di attività materiali o meramente esecutive, ma il rapporto personale con la persona beneficiaria. Tale funzione costituisce un elemento essenziale dell'incarico e non può essere trasferita a soggetti diversi da quello nominato dal giudice tutelare e tenuto a prestare il prescritto giuramento.
Ogni contatto con il beneficiario rappresenta un'importante occasione di osservazione e aggiornamento sulla sua situazione personale, sanitaria, relazionale e sociale. Informazioni di tale natura rischiano di non emergere quando il rapporto con la persona viene stabilmente mediato da collaboratori o altri soggetti. Le assenze temporanee dell'amministratore di sostegno non devono comunque interrompere la continuità del supporto e della reperibilità nei confronti della persona beneficiaria.
La seconda direttrice prende atto che la nomina viene effettuata sulla base delle informazioni disponibili al momento del conferimento dell'incarico. La concreta attuazione della misura può tuttavia evidenziare criticità relazionali, comunicative o organizzative non prevedibili nella fase iniziale. Una verifica successiva dell'adeguatezza della relazione tra beneficiario e amministratore di sostegno consente di intercettare tempestivamente tali situazioni.
L'assenza di una relazione empatica, fiduciaria o comunque funzionale al perseguimento degli obiettivi della misura può compromettere l'efficacia dell'intervento e rendere opportuna una rivalutazione dell'incarico, indipendentemente dalla natura familiare o professionale dell'amministratore di sostegno.
8.2 Governo degli incarichi e qualità applicativa della misura
Focus tematico: La progressiva espansione dell'Amministrazione di Sostegno e il consolidamento delle prassi applicative hanno determinato un progressivo aumento del numero degli incarichi conferiti al medesimo professionista, soprattutto nei contesti caratterizzati da una limitata disponibilità di soggetti idonei ad assumere la funzione.
Tale evoluzione pone il problema del sovraccarico di incarichi e della sua compatibilità con il modello personalistico delineato dalla legge n. 6 del 2004.
Direttrice di riforma: Disciplinare il numero massimo di incarichi di amministrazione di sostegno conferibili al medesimo professionista mediante criteri oggettivi e uniformi, fondati sulla capacità effettiva di mantenere un rapporto diretto, continuativo e attento con la persona beneficiaria e di perseguire gli obiettivi della misura nel nuovo assetto delineato dalla riforma.
Razionale: Il tema del numero massimo di incarichi è ampiamente dibattuto. La riforma è pertanto chiamata a disciplinare tale profilo. La definizione di limiti agli incarichi costituisce uno strumento di governo della qualità applicativa della riforma e di tutela del carattere personalistico dell'istituto.
La mancanza di criteri funzionali alla misura nella determinazione del numero di incarichi conferibili al medesimo professionista può compromettere significativamente la qualità dell'attività svolta dall'amministratore di sostegno.
Il limite numerico non può dipendere esclusivamente dalla disponibilità del professionista ad accettare nuovi incarichi, ma dalla sua effettiva capacità di esercitare personalmente le funzioni attribuitegli dalla legge e dal decreto di nomina.
La presente proposta non individua un limite numerico uniforme valido per tutti, ma mira a preservare la qualità della misura attraverso criteri coerenti con le effettive capacità del professionista.
8.3 Crescita delle competenze dell'amministratore di sostegno
Focus tematico: Non sempre gli amministratori di sostegno dispongono delle conoscenze e delle competenze relazionali e comunicative necessarie a comprendere la specifica condizione di fragilità della persona beneficiaria e a perseguire efficacemente gli obiettivi della misura.
Direttrici di riforma:
• Standardizzare i percorsi di formazione degli amministratori di sostegno, articolandoli in una componente generale giuridica e amministrativa e in moduli specialistici riferiti alle specifiche condizioni di fragilità dei beneficiari.
• Consentire, nei casi che richiedano un intervento urgente, l'acquisizione della formazione specialistica successivamente alla nomina, entro termini definiti dalla normativa di attuazione e con obbligo di documentare l'avvenuto completamento del percorso formativo.
Razionale: L'amministratore di sostegno è chiamato ad assumere decisioni e a interagire con persone che possono presentare condizioni profondamente differenti, tra cui disturbi psichiatrici, deterioramento cognitivo, disabilità intellettive, sindrome di Down, disturbi dello spettro autistico, dipendenze o altre situazioni di particolare fragilità che possono influenzare in modo significativo la comunicazione, la relazione, l'espressione delle preferenze e l'esercizio dell'autodeterminazione.
Le sole competenze giuridiche e amministrative non sono sufficienti a garantire il perseguimento delle finalità della misura.
Alla formazione generale dovrebbe pertanto affiancarsi una formazione specialistica dedicata alle specifiche condizioni dei beneficiari, poiché l'assenza di conoscenze minimali di natura specialistica, rese fruibili in forma semplificata, può ostacolare la costruzione di una relazione efficace e il perseguimento degli obiettivi di partecipazione, autodeterminazione e sostegno personalizzato.
La formazione deve essere orientata anche alla rimozione dello stigma e allo sviluppo di una cultura coerente con i principi di pari dignità, autodeterminazione e piena cittadinanza della persona beneficiaria, presupposto necessario per superare approcci paternalistici o meramente protettivi, instaurare un rapporto alla pari e riconoscere nella persona un soggetto titolare degli stessi diritti e della stessa dignità di ogni altro cittadino.
L'esigenza di garantire una protezione immediata della persona beneficiaria può rendere necessario il conferimento urgente dell'incarico prima del completamento del percorso specialistico, fermo restando l'obbligo di acquisire le relative competenze entro termini definiti dalla normativa di attuazione.
I percorsi formativi dovrebbero inoltre coinvolgere non soltanto i soggetti che si rendono disponibili ad assumere nuovi incarichi, ma anche coloro che già esercitano funzioni di amministratore di sostegno o di tutore, indipendentemente dalla natura familiare o professionale dell'incarico svolto, al fine di favorire la diffusione dei principi della riforma e il progressivo allineamento delle prassi applicative al nuovo modello di protezione giuridica.
8.4 Amministratore di sostegno e funzioni nel nuovo assetto della riforma
Focus tematico: L'attuazione della riforma è destinata ad ampliare il ruolo dell'amministratore di sostegno nella realizzazione degli obiettivi della misura e del progetto di vita della persona beneficiaria.
Tale evoluzione pone il problema di definire con maggiore chiarezza le funzioni proprie dell'amministratore di sostegno, distinguendole da quelle attribuite ad altri professionisti, ai servizi territoriali e agli altri soggetti coinvolti nella presa in carico della persona, nonché di individuare gli ambiti nei quali il conseguimento degli obiettivi della misura richiede una collaborazione strutturata tra tali soggetti.
Direttrice di riforma: Definire le funzioni attribuibili all'amministratore di sostegno nel nuovo assetto della riforma, distinguendole dalle attività che richiedono competenze proprie di altri professionisti, servizi o soggetti istituzionali e individuando gli ambiti nei quali il conseguimento degli obiettivi della misura richiede un'attività svolta di concerto.
Razionale: Uno scenario prevedibile, derivante dall'attuazione della riforma, è rappresentato dall'ampliamento degli obiettivi perseguiti dalla misura e dalla conseguente estensione delle attività richieste all'amministratore di sostegno.
La definizione delle funzioni proprie dell'istituto rappresenta pertanto uno snodo fondamentale della riforma. Occorre distinguere le attività attribuibili in via esclusiva all'amministratore di sostegno da quelle che competono agli altri soggetti coinvolti nella presa in carico della persona, nonché individuare gli ambiti nei quali, come evidenziato nel § 7.5, il conseguimento degli obiettivi della misura richiede una collaborazione strutturata tra amministratore di sostegno, servizi territoriali e rete familiare, ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze.
Ciò rende ancora più rilevante il tema del governo degli incarichi affrontato nel § 8.2, poiché l'attribuzione di nuove funzioni richiede che il numero degli incarichi rimanga compatibile con il loro effettivo svolgimento e con il mantenimento di un rapporto diretto, continuativo e attento con la persona beneficiaria.
9. ADS, Caregiver e Advocacy
9.1 ADS e Caregiver: ruoli e collaborazione
Focus tematico: Il riconoscimento normativo del caregiver familiare introduce una figura che, pur non appartenendo al sistema delle misure di protezione giuridica, concorre alla protezione della persona e alla realizzazione del suo progetto di vita.
Nei casi in cui l'amministratore di sostegno sia un professionista esterno, possono determinarsi ambiti operativi parzialmente sovrapponibili tra le attività svolte dal caregiver familiare e quelle svolte dall'amministratore di sostegno.
Direttrici di riforma:
• Definire il rapporto tra amministrazione di sostegno e caregiver familiare, favorendo la collaborazione tra le due figure e assicurando adeguati livelli di trasparenza e condivisione delle informazioni nell'interesse del beneficiario.
• Prevedere che, nelle verifiche periodiche della misura, sia valutato il contributo del caregiver familiare ai fini dell'evoluzione della misura, dell'applicazione del principio di residualità e dell'eventuale assunzione dell'incarico di amministratore di sostegno quando ciò risulti coerente con l'interesse del beneficiario.
Razionale: Le normative regionali sul caregiver familiare attribuiscono a tale figura compiti di assistenza, accompagnamento e supporto alla realizzazione del progetto di vita, nonché attività di supporto nel disbrigo delle pratiche amministrative e nei rapporti con i servizi.
La possibile sovrapposizione di funzioni può generare incertezze nella ripartizione dei ruoli e conflitti decisionali che incidono sulla qualità della protezione assicurata alla persona beneficiaria.
La definizione di rapporti collaborativi chiari assume pertanto particolare rilievo nei casi in cui l'amministratore di sostegno sia un professionista esterno e il caregiver familiare continui a svolgere una funzione significativa nell'assistenza quotidiana e nel progetto di vita della persona.
Il ruolo del giudice tutelare è centrale nel favorire una proficua collaborazione tra amministratore di sostegno e caregiver familiare.
Assumono rilievo la trasparenza nella gestione della misura e la continuità dei flussi informativi verso i soggetti che partecipano stabilmente al progetto di vita della persona.
La nomina dell'amministratore di sostegno può infatti determinare una significativa riduzione delle informazioni precedentemente disponibili ai familiari in merito alla gestione delle risorse economiche e alle decisioni assunte nell'interesse della persona beneficiaria.
Si tratta di una criticità ben nota che può alimentare la percezione di una misura eccessivamente sostitutiva e generare tensioni con i principi di partecipazione e collaborazione che caratterizzano l'impianto della legge n. 6 del 2004.
La condivisione di informazioni adeguate, nel rispetto dei diritti e degli interessi della persona, contribuisce a ridurre conflitti, incomprensioni e asimmetrie informative, rafforzando la fiducia reciproca e favorendo una più efficace collaborazione nell'attuazione della misura.
Nell'ambito delle verifiche periodiche, dovrebbe essere verificato se la collaborazione tra amministratore di sostegno e caregiver familiare risulti effettivamente instaurata e funzionale.
La presenza di un caregiver familiare stabilmente coinvolto nel progetto di vita della persona può inoltre costituire un elemento rilevante nelle valutazioni relative all'evoluzione della misura e nell'applicazione del principio di residualità che caratterizza la legge n. 6 del 2004.
9.2 Istanze e Advocacy
Focus tematico: La normativa attribuisce all'amministratore di sostegno un ruolo centrale nel supporto alla persona beneficiaria e nella rappresentazione dei suoi interessi.
La sola attribuzione di tale funzione non determina necessariamente l'instaurarsi di un rapporto fiduciario tra amministratore e beneficiario.
Le condizioni di fragilità che caratterizzano molte situazioni possono rendere utile il ricorso a strumenti di advocacy fondati su relazioni di fiducia, prossimità e ascolto.
Direttrici di riforma:
• Riconoscere e valorizzare figure di advocacy con funzioni di sostegno al beneficiario e di facilitazione dell'espressione delle sue istanze, per la piena attuazione degli obiettivi della misura.
• Prevedere procedure finalizzate all'individuazione di una figura di advocacy nei casi in cui essa non sia presente e risulti necessaria per sostenere l'espressione della volontà, delle preferenze e delle istanze della persona beneficiaria, mediante il coinvolgimento dei servizi territoriali e degli enti del Terzo Settore.
Razionale: Il tema dell'advocacy e del supporto tra pari è oggetto di crescente attenzione nel dibattito nazionale e internazionale relativo alla disabilità e ai percorsi di recovery.
In alcune situazioni può emergere l'esigenza di un interlocutore di fiducia capace di favorire l'espressione autentica delle istanze, dei bisogni, delle preferenze, delle criticità e delle eventuali richieste di revisione della misura, soprattutto quando l'attivazione della protezione giuridica comporti l'ingresso nella vita della persona di soggetti precedentemente estranei alla sua rete relazionale.
L'individuazione delle figure di advocacy dovrebbe pertanto valorizzare soggetti che godano della fiducia del beneficiario e che abbiano maturato adeguate competenze relazionali e formative.
Particolare rilievo possono assumere figure fondate sul sapere esperienziale e sul supporto tra pari, la cui diffusione in diversi contesti nazionali e internazionali testimonia il crescente interesse verso modelli di sostegno basati sulla condivisione di esperienze vissute. L'esperienza dell'auto mutuo aiuto ha mostrato come la condivisione di condizioni esistenziali simili possa favorire relazioni di fiducia, comprensione reciproca ed empatia difficilmente riproducibili nell'ambito delle relazioni istituzionali.
Non sempre, tuttavia, la persona dispone di una figura di fiducia in grado di svolgere tale funzione. In particolare, le situazioni caratterizzate da isolamento sociale, fragilità relazionali, assenza o debolezza della rete familiare e relazionale possono determinare proprio la mancanza di quei soggetti che sarebbero maggiormente necessari per sostenere l'espressione della volontà della persona e la sua partecipazione ai processi decisionali che la riguardano.
Per tale ragione la riforma è chiamata a prevedere procedure finalizzate all'individuazione di figure di advocacy quando esse risultino necessarie e non siano spontaneamente presenti nella rete della persona. In tale attività possono assumere un ruolo rilevante i servizi territoriali, gli enti del Terzo Settore, le associazioni di utenti e familiari e le organizzazioni che operano nei diversi ambiti della fragilità, della disabilità e della salute mentale.
Le figure di advocacy possono inoltre favorire il dialogo tra beneficiario, amministratore di sostegno e autorità giudiziaria, supportare la formulazione delle istanze e contribuire a una valutazione più consapevole dell'opportunità di presentarle.
Modelli di advocacy sono già presenti nel Regno Unito, in Svezia, Scozia, Irlanda e Germania. La diffusione di tali esperienze suggerisce l'opportunità di valutare l'introduzione di analoghi strumenti anche nell'ambito della riforma italiana delle misure di protezione giuridica.
10. Equa indennità: asimmetrie, natura solidaristica e sostenibilità
10.1 Natura solidaristica e superamento delle asimmetrie
Focus tematico: l'amministrazione di sostegno presenta una componente solidaristica che accomuna amministratori familiari e professionisti. Tuttavia, tale dimensione è declinata in modo differente nelle due situazioni.
Nel caso dei familiari, la disponibilità ad assumere l'incarico viene normalmente considerata espressione di solidarietà familiare e non dà luogo al riconoscimento di un ristoro per il tempo e le attività dedicate alla gestione della misura, salvo il rimborso delle spese sostenute.
Nel caso dei professionisti, la componente solidaristica dell'incarico si confronta invece con il tema dell'equa indennità e con l'esigenza di garantire la sostenibilità dell'attività svolta
Direttrice di riforma: Garantire un'applicazione coerente del principio solidaristico dell'amministrazione di sostegno indipendentemente dalla natura familiare o professionale del soggetto incaricato.
Razionale: La legge n. 6 del 2004 configura l'amministrazione di sostegno come strumento di protezione fondato su principi di solidarietà, prossimità e tutela della persona fragile.
La necessità di assicurare un numero adeguato di professionisti con incarico di amministratore di sostegno può indurre il sistema a valorizzare l'equa indennità anche come strumento di sostegno alla disponibilità ad assumere l'incarico.
Tale impostazione appare tuttavia in tensione con la natura solidaristica che la legge n. 6 del 2004 e la successiva elaborazione giurisprudenziale continuano ad attribuire alla funzione.
Se il tempo dedicato dal familiare all'esercizio dell'incarico non viene considerato suscettibile di ristoro in quanto espressione di un'attività solidaristica coerente con l'impianto della legge n. 6 del 2004, occorre interrogarsi sulle ragioni per cui il medesimo principio non debba trovare applicazione anche nei confronti del professionista con incarico di amministratore di sostegno, che sceglie liberamente di rendersi disponibile all'assunzione di una funzione che l'ordinamento continua a qualificare in termini solidaristici.
La mera qualifica professionale del soggetto nominato non sembra infatti sufficiente, di per sé, a giustificare un differente trattamento economico per attività che, almeno in parte, risultano sostanzialmente analoghe.
La riforma rappresenta pertanto l'occasione per verificare la coerenza degli strumenti adottati per garantire la disponibilità degli amministratori di sostegno con i principi fondativi dell'istituto, evitando che esigenze organizzative producano un progressivo mutamento della natura solidaristica della misura.
10.2 Equa indennità: criteri di determinazione e sostenibilità
Focus tematico: Sono evidenti significative differenze applicative tra tribunali nella determinazione dell'equa indennità. Tali differenze assumono particolare rilievo nei contesti caratterizzati da marginalità sociale e assenza di risorse economiche, lunga durata della misura o elevata intensità dell'attività richiesta all'amministratore di sostegno.
Il gravame economico della misura a carico del beneficiario pone inoltre interrogativi in merito alla sostenibilità della protezione giuridica, alla salvaguardia delle risorse necessarie ai bisogni futuri della persona e ai criteri di imputazione degli oneri economici della protezione giuridica.
Direttrici di riforma:
• Definire criteri nazionali uniformi per la determinazione dell'equa indennità, coerenti con la natura non retributiva dell'istituto e con i principi della legge n. 6 del 2004.
• Valutare strumenti idonei a garantire la sostenibilità della protezione giuridica nei casi caratterizzati da marginalità sociale, assenza di risorse economiche, lunga durata della misura o particolare intensità dell'attività richiesta all'amministratore di sostegno.
• Riesaminare i criteri di imputazione degli oneri economici della protezione giuridica.
Razionale: L'equa indennità risulta oggi determinata secondo protocolli, accordi e criteri orientativi differenti tra tribunali. Alcuni valorizzano prevalentemente il patrimonio amministrato, altri distinguono tra reddito e patrimonio, altri ancora prevedono incrementi correlati alla complessità dell'incarico e alle attività concretamente svolte.
La criticità è particolarmente evidente nei casi di marginalità sociale, assenza di risorse economiche e necessità di una intensa attività di supporto.
Risulta che alcuni protocolli e indirizzi applicativi escludano il riconoscimento dell'equa indennità quando il patrimonio sia inesistente o particolarmente esiguo, evitando che l'onere economico della misura ricada sul beneficiario.
Questa impostazione appare coerente con le finalità di tutela dell'istituto, ma pone il problema della sostenibilità della protezione giuridica nei casi privi di una rete familiare disponibile e caratterizzati dalla necessità di attivare e coordinare una pluralità di interventi e servizi.
Proprio nelle situazioni che richiedono il maggiore impegno dell'amministratore di sostegno possono infatti mancare le risorse economiche dalle quali attingere per il riconoscimento dell'equa indennità.
La quantificazione dell'equa indennità pone inoltre il problema degli effetti cumulativi che essa può produrre sul patrimonio del beneficiario nei casi di lunga durata. Anche quando i singoli riconoscimenti risultino pienamente legittimi e proporzionati, il loro accumulo nel tempo può incidere significativamente sulle risorse patrimoniali disponibili e ridurre la capacità di far fronte a bisogni assistenziali futuri.
L'accumulo nel tempo di tali riconoscimenti contribuisce ad alimentare diffidenza verso l'istituto di protezione e rende necessario individuare criteri idonei a preservarne la legittimazione sociale e la fiducia dei cittadini.
La conservazione delle risorse necessarie a soddisfare i bisogni futuri dell'interessato costituisce un criterio di giustizia da considerare nella determinazione dell'equa indennità.
Questo criterio non è finalizzato a individuare una quota di patrimonio suscettibile di progressiva erosione, poiché l'equa indennità conserva esclusivamente una funzione di ristoro degli oneri connessi all'incarico, ma a individuare una soglia oltre la quale il sacrificio patrimoniale imposto dalla misura rischierebbe di non risultare più coerente con le finalità di protezione perseguite dall'istituto e di compromettere le risorse necessarie nelle successive fasi della vita.
La riforma offre inoltre l'occasione per una riflessione più ampia sui criteri di imputazione degli oneri economici della protezione giuridica. Occorre infatti verificare se sia coerente porre a carico del beneficiario gli oneri di una misura destinata alla tutela di diritti fondamentali e che può essere attivata dall'ordinamento anche indipendentemente dalla volontà dell'interessato. Si tratta di una questione che investe il rapporto tra finalità pubbliche di protezione e modalità di finanziamento degli strumenti predisposti per la loro attuazione.
11. Valorizzazione delle esperienze e analisi dei rischi nella transizione
11.1 Governo della transizione al nuovo modello di protezione giuridica
Focus tematico: La riforma renderà residuale la Tutela e concentrerà progressivamente le funzioni di protezione giuridica nell'Amministrazione di Sostegno.
Tale transizione non può essere considerata neutrale. La progressiva riduzione della Tutela comporta infatti il rischio che nell'Amministrazione di Sostegno si trasferiscano modalità operative e approcci culturali sviluppati nella misura di protezione più restrittiva, caratterizzata da presupposti applicativi, finalità e livelli di sostituzione della persona differenti rispetto al modello di partecipazione e sostegno alle decisioni che la riforma intende rafforzare.
La riforma non prevede tuttavia la soppressione immediata della Tutela. È pertanto prevedibile che, per un periodo di durata non breve, continuino a coesistere entrambe le misure e che permangano situazioni nelle quali la Tutela venga ritenuta appropriata.
Ciò pone il problema di verificare in quale misura le direttrici culturali e applicative della riforma siano destinate a incidere anche sull'esercizio della funzione tutoria.
Direttrici di riforma:
• Accompagnare la transizione verso modelli di protezione giuridica coerenti con i principi della riforma, sia nell'Amministrazione di Sostegno sia nella Tutela, mediante indirizzi applicativi nazionali e strumenti di verifica periodica.
• Definire strumenti uniformi di verifica dell'attuazione della riforma fondati su informazioni strutturate e criteri oggettivi di valutazione.
Razionale: L'analisi quantitativa ha evidenziato come Amministrazione di Sostegno e Tutela seguano attualmente criteri di attivazione nettamente differenziati. Tale distinzione suggerisce che nel tempo si siano sviluppate non soltanto prassi applicative differenti, ma anche modalità di lettura dei bisogni della persona e approcci culturali in parte autonomi da parte dei soggetti chiamati a promuovere, disporre ed esercitare le due misure.
Le innovazioni introdotte dalla riforma intervengono in un contesto caratterizzato da prassi consolidate nel tempo. L'attuazione del nuovo modello richiede pertanto indirizzi applicativi, attività formative e strumenti di verifica periodica capaci di accompagnare il cambiamento e di favorire la concreta applicazione dei principi della riforma.
L'attuazione della riforma, che richiede anche all'istituto della Tutela un'evoluzione coerente con il nuovo paradigma della protezione giuridica, pone pertanto il problema di verificare in quale misura i principi di partecipazione, autodeterminazione e sostegno alle decisioni trovino concreta applicazione nelle misure di protezione giuridica e di individuare eventuali scostamenti rispetto alle finalità sottese all'intervento riformatore.
A tal fine, la raccolta delle informazioni dovrebbe avvenire mediante modelli uniformi, idonei a generare indicatori oggettivi e confrontabili nel tempo e tra territori diversi.
11.2 Esperienze acquisite e analisi dei rischi
Focus tematico:
A oltre vent'anni dall'entrata in vigore della legge n. 6 del 2004, l'applicazione delle misure di protezione giuridica ha fatto emergere criticità ricorrenti, vulnerabilità del sistema e buone pratiche che costituiscono una base conoscitiva di particolare valore per l'attuazione della riforma.
Direttrice di riforma: Definire procedure strutturate per la raccolta di dati quantitativi aggiuntivi, la valorizzazione delle esperienze applicative e l'analisi sistematica dei rischi, finalizzate a individuare criticità, vulnerabilità del sistema, fattori di rischio e buone pratiche.
Razionale: Il patrimonio conoscitivo disponibile è ampio e deriva non soltanto dall'esperienza applicativa degli uffici giudiziari e dall'elaborazione della giurisprudenza e della dottrina, ma anche dall'esperienza maturata dai soggetti coinvolti nell'attuazione delle misure di protezione giuridica e dalle informazioni diffuse dai mezzi di informazione.
L'analisi delle criticità emerse e la valutazione preventiva delle innovazioni introdotte dalla riforma consentono di individuare tempestivamente punti di debolezza del sistema di protezione giuridica e di orientare gli interventi correttivi necessari.
Tale impostazione risulta coerente con gli orientamenti OCSE (2020) in materia di governance delle politiche pubbliche, che valorizzano l'apprendimento derivante dall'esperienza e l'individuazione preventiva dei fattori di rischio.
Particolare attenzione dovrebbe essere riservata alle situazioni che hanno evidenziato carenze nei meccanismi di controllo, difficoltà nella tutela effettiva dei diritti della persona e gravi inadeguatezze nella gestione della misura.
12. Contesti applicativi specialistici
12.1 La protezione giuridica in ambito penitenziario
Le misure di protezione giuridica applicate in ambito penitenziario costituiscono una materia specialistica caratterizzata da profili ordinamentali, organizzativi e applicativi propri del diritto penitenziario e penale che esulano dall'ambito del presente studio.
Tuttavia si ritiene opportuno porre all'attenzione del legislatore che l'ordinamento non esclude il ricorso all'amministrazione di sostegno nei confronti delle persone detenute quando ne ricorrano i presupposti e che la stessa giurisprudenza si è già confrontata con questioni applicative relative alla nomina dell'amministratore di sostegno e al suo ruolo in procedimenti riguardanti persone private della libertà personale.
Ciò conferma che il rapporto tra misure di protezione giuridica e condizione detentiva costituisce un tema concreto e non meramente teorico, meritevole di specifica attenzione nell'attuazione della riforma.
13. Governo della riforma
13.1 Monitoraggio nazionale e governo della riforma
Focus tematico: I dati quantitativi mostrano come, anche in presenza di un quadro normativo unitario, possano consolidarsi nel tempo differenze applicative significative tra territori e uffici giudiziari.
Da ciò deriva la necessità di affiancare all'intervento normativo un sistema permanente di osservazione, valutazione e apprendimento istituzionale a supporto del governo della riforma.
Direttrice di riforma: Rafforzare il sistema nazionale di monitoraggio mediante la raccolta strutturata di informazioni e indicatori orientati alla valutazione dell'attuazione della riforma e al supporto delle attività di governo del sistema.
Razionale: Le informazioni provenienti dai flussi dati, dalle relazioni periodiche, dagli strumenti di verifica delle misure e dalle esperienze applicative maturate nel sistema di protezione giuridica costituiscono un patrimonio conoscitivo integrato di particolare valore per il monitoraggio della riforma, purché raccolte secondo criteri omogenei e confrontabili.
La scelta delle informazioni da raccogliere costituisce uno degli aspetti più rilevanti nella progettazione del sistema di monitoraggio. In molti ambiti della ricerca scientifica è stato osservato che un numero limitato di variabili accuratamente selezionate può fornire una capacità conoscitiva e inferenziale superiore rispetto alla raccolta di grandi quantità di informazioni scarsamente pertinenti agli obiettivi perseguiti (Guyon e Elisseeff, 2003).
È quindi evidente che un sistema di monitoraggio orientato al governo della riforma richiede una selezione scientificamente fondata delle informazioni da raccogliere e la costruzione di indicatori idonei a valutare gli effetti delle scelte normative, individuare tempestivamente gli scostamenti territoriali e supportare eventuali interventi correttivi.
14. Considerazioni conclusive
La riforma delle misure di protezione giuridica è chiamata a confrontarsi con i rilievi formulati dagli organismi internazionali incaricati di vigilare sull'attuazione della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, che già nel 2016 avevano sollecitato l'Italia a una revisione del sistema. Tale confronto non appare più eludibile.
L’attuazione del nuovo assetto richiederà inevitabilmente un confronto con esigenze organizzative, vincoli applicativi e disponibilità di risorse non sempre facilmente conciliabili. Tali difficoltà costituiscono un elemento fisiologico di ogni processo di cambiamento istituzionale.
I decreti legislativi delegati dovranno tuttavia affrontare i nodi strutturali emersi nel corso dell’esperienza applicativa e la portata innovativa dell'intervento non potrà essere ridimensionata da tali difficoltà e vincoli fino a lasciare sostanzialmente invariato l’assetto attuale.
Gli effetti concretamente prodotti costituiranno il principale criterio di valutazione sia da parte degli organismi internazionali sia da parte dei cittadini. Tale duplice verifica rappresenta uno stimolo a privilegiare interventi sostanziali rispetto a soluzioni meramente formali.
Non tutti gli interventi richiesti implicano necessariamente nuovi oneri finanziari. Una parte dei miglioramenti prospettati può derivare da una diversa organizzazione delle attività, da una migliore integrazione tra i soggetti coinvolti e dall’utilizzo più efficace delle informazioni già disponibili.
È verosimile che molte informazioni ed esperienze utili al processo di attuazione siano presenti in fonti, contesti applicativi e ambiti disciplinari differenti e che, se valorizzate, possano contribuire ad arricchire il confronto e a orientare le scelte che troveranno attuazione nei decreti legislativi delegati.
15. Riferimenti bibliografici
Bazzoffi P. (2026), Amministrazione di Sostegno e Tutela. Evoluzione e Dinamiche della Decretazione in Italia (2014–2024). Analisi Quantitativa e Territoriale, Coordinamento Toscano delle Associazioni per la Salute Mentale ODV, Lucca.
Cendon P. (2009), Un altro diritto per i soggetti deboli. L'amministrazione di sostegno e la vita di tutti i giorni, Giuffrè, Milano.
Cendon P., Rossi R. (2018), Questioni attuali in tema di amministrazione di sostegno, in Questione Giustizia, n. 3/2018.
Comitato delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilità (2016), Concluding Observations on the Initial Report of Italy, CRPD/C/ITA/CO/1.
Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilità (CRPD), New York, 13 dicembre 2006.
Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, Calvi c. Italia, ricorso n. 40601/19, sentenza 6 luglio 2023.
Guyon I., Elisseeff A. (2003), An Introduction to Variable and Feature Selection, Journal of Machine Learning Research, 3, pp. 1157-1182.
OECD (2020), Improving Governance with Policy Evaluation. Lessons from Country Experiences, OECD Publishing, Paris.
OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, cap. 10 («Risk Management»).
Pierson P. (2000), Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics, American Political Science Review, 94(2), pp. 251-267.
Repubblica Italiana, Legge 9 gennaio 2004, n. 6, Introduzione nel libro primo, titolo XII, del codice civile del capo I relativo all'istituzione dell'amministrazione di sostegno.
Repubblica Italiana, Legge 10 novembre 2025, n. 167, Misure per la semplificazione normativa e il miglioramento della qualità della normazione e deleghe al Governo per la semplificazione, il riordino e il riassetto in determinate materie.
World Health Organization, Framework on integrated, people-centred health services, WHO, Geneva, 2016.
Paolo Bazzoffi, già dirigente di ricerca. Amministratore di sostegno. Segretario del Coordinamento Toscano delle Associazioni per la Salute Mentale.
Galileo Guidi, Presidente del Coordinamento Toscano delle Associazioni per la Salute Mentale. Già Deputato della Repubblica nelle legislature XI e XII.