La domanda di protezione internazionale nell'udienza di convalida dell'accompagnamento coattivo: importanti precisazioni e profili di criticità

Sommario: 1. Premessa: importanti precisazioni e profili di criticità - 2. Il primo principio: obbligo del giudice di pace di verbalizzare e trasmettere tempestivamente la domanda di protezione internazionale presentata in udienza di convalida dell’allontanamento - 3. Il secondo principio: il giudice di pace come valutatore della domanda? Un'attribuzione di competenze senza basi normative - 4. L’art. 7, co. 2, D.Lgs. 25/2008 e le domande reiterate: la perdita del diritto di permanenza non implica l’immediata rimpatriabilità - 4.1. L’ipotesi di domanda reiterata ex art. 7, co. 2, lett. d), D.Lgs. 25/2008 e il parziale e non coordinato recepimento della direttiva procedure - 4.2. L’ipotesi di domanda reiterata di cui all’art. 7, co. 2, lett. e) del D.Lgs. 25/2008 - 4.3. Le ipotesi residuali di deroga al diritto di restare sul territorio previste dall’art. 7 del D.Lgs. 25/2008 - 5. Conclusioni: un arresto utile, che impone di riprendere il filo

1. Premessa: importanti precisazioni e profili di criticità

La Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 13625 dell'11 maggio 2026[1], affronta per la prima volta in modo organico una questione di grande rilevanza pratica e sistematica: quali effetti produce, sul procedimento di convalida dell'accompagnamento coattivo alla frontiera, la manifestazione della volontà di richiedere la protezione internazionale espressa dal cittadino straniero direttamente all'udienza dinanzi al giudice di pace?

Il caso era paradigmatico. Il giudice di pace di Milano aveva convalidato il provvedimento di accompagnamento coattivo conseguente a un decreto di espulsione amministrativa, pur avendo il ricorrente manifestato – con formulazione chiara e univoca, come la stessa sentenza riconosce – la propria volontà di richiedere protezione internazionale nel corso dell'udienza stessa. A sostegno della convalida il giudice di pace aveva ritenuto che l'assenza di documentazione e di previa registrazione della domanda ne precludesse qualsiasi rilevanza giuridica.

La Corte cassa il provvedimento e afferma due principi destinati a orientare la prassi futura. Il primo – sul piano procedimentale – stabilisce l'obbligo del giudice di pace di ricevere la domanda, verbalizzarla e trasmetterla tempestivamente al questore, indipendentemente dalla sua previa documentazione o registrazione. Il secondo – sul piano sostanziale – afferma che la presentazione della domanda impone al giudice di verificare se ricorrano le condizioni di cui all'art. 7, c. 2, D.Lgs. n. 25/2008 - che, secondo la Corte, rappresentano le ipotesi tassative nelle quali la presunzione di strumentalità non ammette deroghe al diritto del richiedente di restare sul territorio nella fase amministrativa – prima di procedere alla convalida.

Il primo principio è di indubbia correttezza e colma un vuoto che aveva già prodotto, nella prassi, conseguenze gravi: la preclusione sistematica della manifestazione della volontà di chiedere asilo in uno stadio procedurale in cui la privazione della libertà personale è imminente o già in atto costituisce una violazione diretta delle garanzie sancite dall'art. 6 della Direttiva 2013/32/UE e dall'art. 9 della stessa, come interpretati dalla Corte di giustizia nella sentenza VL del 25 giugno 2020[2]. Su questo punto la sentenza è, a parere di chi scrive, pienamente condivisibile, e rappresenta un contributo importante alla costruzione di un sistema di garanzie effettive nella fase più acuta del procedimento di allontanamento.

Il secondo principio, tuttavia, solleva questioni giuridiche di non trascurabile rilievo, che meritano un esame critico rispettoso della complessità dell'operazione ermeneutica compiuta dalla Corte ma attento alle sue implicazioni pratiche e sistematiche.

2. Il primo principio: obbligo del giudice di pace di verbalizzare e trasmettere tempestivamente la domanda di protezione internazionale presentata in udienza di convalida dell’allontanamento

Il sistema normativo rilevante si articola su tre livelli. Sul piano unionale, l'art. 6, par. 1, della direttiva 2013/32/UE (cd. direttiva Procedure) impone agli Stati membri di predisporre un meccanismo per cui chiunque esprima la volontà di richiedere protezione internazionale dinanzi a qualsiasi autorità pubblica – incluse quelle non competenti per la registrazione – abbia la possibilità effettiva di presentare la domanda[3]. L'art. 9 della stessa direttiva sancisce il diritto del richiedente a rimanere nello Stato membro fino alla decisione sulla domanda da parte dell’autorità accertante e le relative deroghe a tale principio (profili che saranno approfonditi infra). 

Sul piano interno, l'art. 13, comma 4 del D.Lgs.  n. 286 del 1998 individua i casi in cui l’espulsione, disposta “in ogni caso” con provvedimento immediatamente esecutivo dal questore, eseguita mediante accompagnamento alla frontiera, mentre il comma 5-bis del medesimo articolo disciplina l'accompagnamento coattivo e la sua necessaria convalida giudiziale entro 48 ore, in assenza della quale, ovvero quando non è osservato tale termine, il provvedimento del questore perde ogni effetto. 

La sentenza ricostruisce questo quadro con cura e lo integra con la giurisprudenza di legittimità già consolidatasi in tema di domanda proposta in opposizione all'espulsione[4] e in sede di convalida del trattenimento[5]. L'estensione dei principi già affermati in quei contesti alla specifica ipotesi della convalida dell'accompagnamento coattivo costituisce un passaggio logico coerente, che la Corte compie con linearità argomentativa apprezzabile.

L'affermazione che il giudice di pace è tenuto a ricevere la domanda di protezione internazionale espressa in udienza, verbalizzarla e trasmetterla tempestivamente al questore – indipendentemente dalla sua previa documentazione o registrazione – è la parte più solida della decisione. Essa si fonda direttamente sull'art. 6, par. 1, secondo comma, della Direttiva 2013/32/UE, come interpretato dalla CGUE nella sentenza VL, che include le autorità giurisdizionali competenti a decidere su misure limitative della libertà personale tra le «altre autorità» preposte a ricevere domande di protezione internazionale.

La Corte enuncia con chiarezza che la qualità di richiedente protezione internazionale si acquisisce dal momento in cui la volontà è espressa dinanzi a un'autorità pubblica dotata delle caratteristiche indicate, e che tale qualificazione preesiste alla registrazione formale della domanda[6]. Su questo punto il sistema di garanzie europeo è, e deve essere, impermeabile alle resistenze dei singoli ordinamenti interni: l'obbligo di ricevere e trasmettere la domanda non è una facoltà discrezionale del giudice della convalida, ma un obbligo giuridico direttamente derivante dal diritto dell'Unione.

L'errore del giudice di pace milanese – aver «radicalmente escluso l'incidenza della domanda di protezione internazionale proposta all'udienza di convalida», ritenendo necessaria la previa documentazione e registrazione – viene correttamente censurato. È un errore che, come nota la stessa Corte, si risolve in un inadempimento dell'obbligo giuridico di ricevere la domanda e trasmetterla tempestivamente all'autorità competente.

3. Il secondo principio: il giudice di pace come valutatore della domanda? Un'attribuzione di competenze senza basi normative

Il secondo principio affermato dalla sentenza presenta profili più problematici. La Corte sostiene che il giudice di pace, ricevuta la domanda, è «tenuto a verificare in primo luogo se si tratta di domanda avente le caratteristiche di cui all'art. 7 c. 2 d.lgs n. 25 del 2008». In caso di riscontro positivo, l'ordine di allontanamento può essere convalidato. La Corte aggiunge, tuttavia, che il giudice può altresì «verificarne l'effettività e la non genericità», a tal fine essendo tenuto a richiedere al ricorrente le ragioni ad essa sottese, e che, ove riscontri la mancanza di condizioni minime di specificità, può motivatamente escluderne l'interferenza sull'oggetto della convalida.

Questa costruzione suscita perplessità sia sul piano delle fonti sia su quello delle garanzie. Sotto il primo profilo, né la direttiva 2013/32/UE, né le norme interne di attuazione, attribuiscono al giudice della convalida alcun potere di valutazione del contenuto della domanda di protezione internazionale, nemmeno in forma preliminare o sommaria[7]. L'art. 6 della Direttiva si arresta all'obbligo di ricevere e trasmettere: nulla di più. La norma non rinvia al diritto nazionale – come la stessa Corte riconosce, richiamando la sentenza VL – e non impone agli Stati di designare le «altre autorità» preposte a ricevere le domande, proprio perché ha inteso optare per una «concezione ampia» di tali autorità. Ma concezione ampia quanto all'obbligo di ricezione non significa concezione ampia quanto alle competenze valutative sostanziali, che rimangono appannaggio esclusivo della Commissione territoriale.

Sotto il profilo delle garanzie, l'attribuzione al giudice di pace – organo monocratico, con competenze specialistiche variabili e chiamato a decidere in tempi strettissimi nell'ambito di un procedimento urgente – del compito di valutare la «specificità» e la «non genericità» di una domanda di protezione internazionale è una scelta che desta preoccupazione. La verifica di ammissibilità, genericità o strumentalità della domanda spetta alla Commissione territoriale, organo amministrativo specializzato, assistito da garanzie procedimentali – colloquio personale, valutazione della situazione nel Paese di origine, verifica della documentazione – che il giudice della convalida non ha né il tempo né gli strumenti per replicare. Delegare anche solo parzialmente quella valutazione al giudice di pace rischia di introdurre una via di fatto – non prevista dalla legge – per privare la domanda di effetti giuridici prima ancora che l'autorità competente l'abbia esaminata.

Al fine di meglio comprendere le problematicità del secondo profilo, appare opportuno procedere a una disamina dell’art. 7 del D.Lgs. 25/2008.

4. L’art. 7, co. 2, D.Lgs. 25/2008 e le domande reiterate: la perdita del diritto di permanenza non implica l’immediata rimpatriabilità

La Corte riconosce che le uniche deroghe al diritto di permanenza rilevanti nel caso dell'accompagnamento coattivo sono quelle di cui all'art. 7, c. 2 D.Lgs. 25/2008[8]. In particolare, secondo la Corte, le ipotesi più frequenti ed astrattamente applicabili a fattispecie di accompagnamento coattivo conseguenti ad espulsione amministrativa di tale norma sono la lettera d), che riguarda una prima domanda reiterata presentata «al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l'imminente allontanamento», e la lett. e), ossia la seconda domanda reiterata, successiva a declaratoria di inammissibilità o rigetto della prima domanda reiterata. Su questo punto la motivazione è corretta nel ricordare che si tratta di due delle ipotesi tassative e predeterminate dal legislatore, sottratte alla valutazione caso per caso del giudice. Lo è meno, però, nella misura in cui sembra assimilare la ricorrenza di tali ipotesi alla piena legittimità della convalida dell'accompagnamento coattivo.

4.1. L’ipotesi di domanda reiterata ex art. 7, co. 2, lett. d), D.Lgs. 25/2008 e il parziale e non coordinato recepimento della direttiva procedure[9]

Anche nell'ipotesi di domanda reiterata ai sensi dell'art. 7, c. 2, lett. d), la perdita del diritto a rimanere fino alla decisione della Commissione non equivale all'immediata rimpatriabilità del richiedente. Si tratta di un ulteriore profilo critico che la sentenza non affronta e che avrebbe meritato attenzione.

L’art. 7, co. 2, lett. d), introdotto dal DL n. 113 del 2018, costituisce una trasposizione incompleta e non pienamente fedele dell’art. 9, par. 2, della direttiva 2013/32/UE, di cui dovrebbe rappresentare il recepimento nell’ordinamento interno.

Infatti, l’art. 9 della direttiva 2013/32/UE riconosce al richiedente protezione internazionale il diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro fino alla decisione dell’autorità accertante, salvo le deroghe tassative previste dal par. 2, tra cui le ipotesi di domanda reiterata, con esplicito richiamo all’art. 41[10]. Quest’ultima disposizione specifica infatti le condizioni in presenza delle quali la deroga può operare, prevedendo, ai sensi del par. 1, lett. a) – per ciò che riguarda l’ipotesi in oggetto – che essa si applichi quando la domanda reiterata, non ulteriormente esaminata ex art. 40, par. 5[11], sia presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di un imminente allontanamento. La deroga è inoltre subordinata alla verifica, da parte dell’autorità accertante, dell’assenza di rischi di refoulement diretto o indiretto in violazione degli obblighi internazionali ed eurounitari. Gli artt. 9 e 41 risultano pertanto strettamente interconnessi e richiedono una lettura combinata: il primo disciplina il diritto generale a rimanere sul territorio e le relative deroghe, il secondo ne definisce presupposti e condizioni procedurali, imponendo cumulativamente sia l’esame preliminare di ammissibilità della domanda reiterata, comprensivo della valutazione della sua eventuale finalità dilatoria, sia la verifica dell’assenza di rischi di refoulement.

Sul piano interno, il legislatore italiano del 2018 aveva inizialmente recepito gli strumenti offerti dalla direttiva 2013/32/UE introducendo, da un lato, l’art. 29-bis, co. 1 del D.Lgs.  25/2008 nella sua originaria ed illegittima formulazione[12], come corrispettivo all’art. 41, par. 1, lett. a) della direttiva e, dall’altro, l’art. 7, co. 2, lett. d), in attuazione delle deroghe previste dell’art. 9, par. 2 della direttiva. Tuttavia, la direttiva, attraverso la necessaria lettura combinata dell’art. 9 e dell’art. 41, consente tale deroga solo entro limiti rigorosi, ossia quando la domanda reiterata non sia ulteriormente esaminata ai sensi dell’art. 40, par. 5 - con annessa verifica della strumentalità - all’esito dell’esame preliminare[13], e previa valutazione dei rischi di refoulement diretto e indiretto. Con il D.L. 130/2020, anche in recepimento degli orientamenti giurisprudenziali nazionali[14], il legislatore ha riallineato l’art. 29-bis, co. 1[15], alla disciplina eurounitaria, eliminando l’automatismo di inammissibilità e attribuendo al Presidente della Commissione territoriale il compito di svolgere sempre un esame preliminare della domanda reiterata presentata in fase di esecuzione dell’allontanamento, verificandone l’ammissibilità ai sensi dell’art. 29, co. 1, lett. b), nonché l’assenza di rischi di refoulement. È invece mancato il necessario coordinamento con l’art. 7, co. 2, lett. d), che avrebbe dovuto rinviare all’art. 29-bis, co. 1, analogamente al rapporto tra artt. 9 e 41 della direttiva. Ne è derivata una persistente disarmonia normativa: da un lato, l’art. 7 continua a escludere il diritto di permanenza prima della decisione della Commissione territoriale; dall’altro, l’art. 29-bis, impone comunque l’esame preliminare, la valutazione della strumentalità e dei rischi di refoulement[16]. Nel sistema previgente al 2020 tale incoerenza trovava una propria, seppur illegittima, logica interna nell’automatica declaratoria di inammissibilità prevista dall’originario art. 29-bis e nelle prassi amministrative che precludevano l’esame della domanda sin dalla presentazione con provvedimento di inammissibilità decretato direttamente dal questore. Dopo la riforma del 2020, tuttavia, il mancato adeguamento dell’art. 7 – lacuna mai più colmata– ha lasciato nel D.Lgs.  25/2008 due disposizioni riferite alla medesima fattispecie ma non coerenti tra loro, con conseguenti rischi di interpretazioni divergenti e ricadute sui diritti del richiedente asilo[17]. In ogni caso, l’art. 29-bis, co. 1, nella formulazione vigente, deve ritenersi sostanzialmente prevalente rispetto all’art. 7, co. 2, lett. d), poiché l’esame preliminare e la valutazione dei rischi di respingimento costituiscono adempimenti sempre necessari ai sensi della direttiva, pur permanendo un’ambiguità sistemica derivante dall’incompleta trasposizione normativa.

Inoltre, con riferimento all’ipotesi di domanda reiterata disciplinata dall’art. 29-bis, co. 1, per la quale tanto la normativa eurounitaria quanto quella interna prevedono un necessario e obbligatorio vaglio amministrativo prima che possa disporsi l’allontanamento del richiedente, opera un’ulteriore garanzia sul piano giurisdizionale, che esclude anche in tale ipotesi l’immediata rimpatriabilità del richiedente. In caso di declaratoria di inammissibilità, infatti, il richiedente ha diritto di proporre ricorso avverso il relativo provvedimento entro quindici giorni dalla notifica. L’ordinamento italiano consente al destinatario di un provvedimento di inammissibilità ai sensi dell’art. 29-bis di permanere sul territorio almeno fino alla scadenza del termine per impugnare, in virtù della modifica introdotta dal DL 20/2023 all’art. 32, co. 4 del D.Lgs.  25/2008. La disposizione prevede infatti che, anche nelle ipotesi di cui all’art. 29-bis, l’obbligo di lasciare il territorio nazionale sorga soltanto allo spirare del termine per proporre ricorso[18]. Ne consegue che il richiedente deve poter permanere sul territorio al fine di esercitare concretamente il diritto a un ricorso effettivo, con il termine di quindici giorni decorrente dalla notifica del provvedimento[19], con la conseguenza che un eventuale allontanamento disposto prima della decorrenza di tale termine risulta illegittimo. Anche durante questa finestra temporale, dunque, l'accompagnamento coattivo alla frontiera rimane giuridicamente precluso, perché priverebbe il richiedente del tempo minimo necessario a esperire i rimedi che l'ordinamento gli riconosce. 

In tale prospettiva si colloca anche l’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione nelle sentenze nn. 2453/2021 e 2455/2021, nelle quali si afferma che la direttiva consente agli Stati membri un’unica misura di carattere “sanzionatorio” nei confronti delle domande reiterate presentate al solo scopo di ritardare l’allontanamento, consistente nella mancata attribuzione dell’effetto sospensivo automatico all’impugnazione del relativo provvedimento, come previsto dall’art. 35-bis, co. 5 del D.Lgs. 25/2008[20]. 

Ne consegue che, anche di fronte a una domanda reiterata qualificabile come tale ai sensi dell'art. 7, c. 2, lett. d), il giudice di pace non può convalidare senz'altro l'accompagnamento coattivo: al più potrà convalidare un trattenimento in luogo idoneo, restando in capo all'amministrazione il potere di adottare – all'esito dell'esame ex art. 29-bis e del decorso del termine per l'impugnazione, o del deposito del ricorso – un provvedimento di allontanamento eseguibile. Tra l’altro, l’art. 7, c. 2, lett. d), come l’art. 29-bis, c. 1, fa riferimento ad una fase di “imminente allontanamento”. Tale requisito, infatti, presuppone una fase esecutiva particolarmente avanzata del procedimento di rimpatrio – quale, ad esempio, quella immediatamente antecedente all’imbarco – e non può ritenersi integrato nel corso dell’udienza di convalida. Quest’ultima, per sua natura, costituisce un momento ancora sub judice, che può anche concludersi con il mancato avallo del provvedimento di allontanamento per ragioni ulteriori e autonome; ne consegue che, in tale fase, l’allontanamento non può considerarsi ancora “imminente” in senso tecnico-giuridico[21].

4.2 L’ipotesi di domanda reiterata di cui all’art. 7, co. 2, lett. e) del D.Lgs. 25/2008

Occorre inoltre segnalare un’analoga criticità, non affrontata dalla sentenza in commento, con riferimento all’ulteriore ipotesi prevista dall’art. 7, co. 2, lett. e) del D.Lgs. 25/2008. La norma consente la deroga al diritto di rimanere sul territorio già in presenza della sola manifestazione di volontà di presentare una ulteriore domanda reiterata a seguito di una precedente declaratoria di inammissibilità o rigetto della prima domanda reiterata. 

Anche in tale ipotesi, la trasposizione interna della direttiva appare incompleta rispetto al modello eurounitario, il quale impone – analogamente a quanto previsto per la fattispecie precedente – quantomeno una preventiva valutazione dei rischi di respingimento prima dell’esecuzione dell’allontanamento. Valutazione che, tuttavia, l’art. 7, co. 2, lett. e) del D.Lgs. 25/2008 non recepisce, limitandosi a prevedere una deroga generalizzata al diritto del richiedente di permanere sul territorio dello Stato. 

In giurisprudenza, tale lacuna applicativa è emersa in un caso nel quale il Tribunale di Roma ha disposto il reingresso di un richiedente già rimpatriato che aveva manifestato la volontà di presentare una terza domanda di protezione internazionale, senza che ne fosse consentita la formalizzazione, nonostante la presenza di significativi elementi di inserimento socio-lavorativo sul territorio nazionale. Il giudice ha ritenuto illegittimo il rimpatrio proprio perché non era stata effettuata alcuna valutazione dei rischi di respingimento diretto o indiretto e sugli elementi di integrazione prima dell'allontanamento[22].

L’applicazione del secondo principio affermato dalla sentenza in commento, con riferimento a tale ulteriore ipotesi di domanda reiterata, rischia di legittimare una convalida pressoché automatica dell’accompagnamento coattivo alla frontiera da parte del giudice di pace il quale, adottando un approccio meramente formalistico e non adeguatamente approfondito, potrebbe ritenere sufficiente la mera manifestazione, nel corso dell’udienza di convalida, della volontà di presentare una terza (o ulteriore) domanda di protezione internazionale per disporre la convalida dell’allontanamento, senza alcuna previa verifica dei rischi di refoulement diretto o indiretto, verifica che la direttiva impone anche in tale fattispecie.

4.3. Le ipotesi residuali di deroga al diritto di restare sul territorio previste dall’art. 7 del D.Lgs. 25/2008

Da ultimo – pur non essendo tali ipotesi direttamente esaminate dalla sentenza in commento e solo al fine di completare il quadro sistematico – occorre evidenziare come anche le residuali fattispecie previste dall’art. 7, co. 2, lett. a) e b) del D.Lgs. 25/2008, relative ai procedimenti di estradizione verso un altro Stato in esecuzione degli obblighi derivanti da un mandato di arresto europeo ovvero di consegna a una Corte o a un Tribunale penale internazionale, presentino profili di non piena conformità rispetto all’art. 9 della direttiva 2013/32/UE[23]. Infatti, pur non configurandosi in tali ipotesi un rimpatrio del richiedente in senso stretto, l’art. 9, par. 3 della direttiva consente comunque la deroga al diritto del richiedente di permanere sul territorio prima della decisione della Commissione territoriale solo previa verifica dell’assenza di rischi di respingimento diretto o indiretto[24], valutazione che non trova invece espresso riscontro nella disciplina nazionale.

5. Conclusioni: un arresto utile, che impone di riprendere il filo

La sentenza n. 13625 del 2026 rappresenta, complessivamente, un contributo importante allo sviluppo della giurisprudenza in materia. L'affermazione dell'obbligo del giudice di pace di ricevere, verbalizzare e trasmettere la domanda di protezione internazionale proposta in udienza – e la conseguente preclusione di qualsiasi automatismo che ne impedisca la manifestazione – è un principio pienamente condivisibile, che ora – dotato dell'autorevolezza di una pronuncia di legittimità – potrà orientare uniformemente la prassi dei giudici di pace su tutto il territorio nazionale.

Ciò che rimane aperto, e che gli operatori del diritto dovranno continuare a presidiare, è la linea di confine tra la legittima verifica, da parte del giudice della convalida, della ricorrenza dei presupposti tassativi di cui all’art. 7, co. 2 del D.Lgs. 25/2008 – quale controllo meramente formale sulle ipotesi normative di deroga – e la valutazione sostanziale della domanda di protezione internazionale, che appartiene esclusivamente alla Commissione territoriale e che nessun altro organo può anticipare o sostituire. La sentenza, pur richiamando ampiamente il diritto unionale, non affronta con sufficiente chiarezza il rischio che la verifica di “genericità” della domanda si trasformi, nella prassi, in un filtro discrezionale applicato in un contesto di urgenza da giudici non specializzati, né chiarisce adeguatamente che, anche nelle ipotesi di domanda reiterata riconducibili all’art. 7, co. 2, la perdita del diritto a permanere sul territorio non equivale automaticamente all’immediata eseguibilità dell’allontanamento. Il rischio è quello di trasmettere il messaggio – non coerente con il quadro eurounitario – che la mera ricorrenza dei presupposti previsti dall’art. 7, co. 2 sia sufficiente ad azzerare tutti gli effetti giuridici della domanda, compresi quelli temporaneamente ostativi all’esecuzione dell’allontanamento. Tali profili avrebbero meritato quantomeno un maggiore approfondimento, se non una questione di compatibilità con il diritto dell'Unione da rimettere alla Corte di giustizia.

Il filo da riprendere, in definitiva, è quello che lega l'effettività del diritto a un esame della domanda di protezione internazionale – presidio indefettibile dello Stato di diritto in materia migratoria – alla corretta distribuzione delle competenze tra gli organi chiamati a garantirlo. Né il giudice di pace né il questore né il tribunale in sede di convalida sono, o possono diventare, surrogati della Commissione territoriale. La sentenza n. 13625 del 2026 ha fatto un primo passo importante in avanti, ma che non risulta in alcun modo sufficiente per un pieno rispetto della normativa nazionale ed europea, tanto da necessitare una rivisitazione profonda di una parte dei principi affermati. 

 
[1] Cass., Sez. I civ., 11 maggio 2026, n. 13625, Pres. Rel. Acierno, Ud. 5 febbraio 2026. La sentenza fa seguito all’ordinanza interlocutoria n. 23229/25 pubblicata il 13.8.2025, con la quale si disponeva la trattazione in pubblica udienza, in assenza di precedenti specifici e per le difficoltà interpretativa derivanti dall’assenza di una disciplina specifica. Il ricorso era proposto avverso il decreto del Giudice di Pace di Milano n. 00000/2024, depositato il 31 luglio 2024.

[2] CGUE, Quarta Sezione, 25 giugno 2020, causa C-36/20 PPU, VL c. Ministerio Fiscal, ECLI:EU:C:2020:495. La Corte ha precisato che rientrano nella nozione di «altre autorità» ai sensi dell'art. 6, par. 1, c. 2 della Direttiva 2013/32/UE tutti i soggetti pubblici che vengono a contatto con cittadini stranieri nell'esercizio di poteri di controllo o intervento, inclusi i giudici chiamati a decidere su misure limitative della libertà personale.

[3] Art. 6, par. 1, Direttiva 2013/32/UE (Direttiva Procedure): «Se una persona esprime la volontà di presentare domanda di protezione internazionale a un'autorità che, in base al diritto nazionale, non è competente per la registrazione, gli Stati membri provvedono affinché la registrazione abbia luogo entro tre giorni lavorativi da quando è espressa tale volontà. (...) Gli Stati membri provvedono affinché tali altre autorità che possono ricevere domande di protezione internazionale dispongano delle informazioni pertinenti e affinché il loro personale riceva il livello di formazione necessario compatibilmente con i loro compiti e responsabilità nonché le istruzioni per informare i richiedenti su dove e come presentare domande di protezione internazionale».

[4] Cass. 34155 del 2025, citata dalla stessa sentenza in commento, che ha già affermato l'obbligo del giudice di pace di tenere conto della domanda di protezione proposta in sede di opposizione all'espulsione, verificando l'esistenza di cause di inespellibilità ex art. 19 T.U.I. e la pendenza di procedure di esame della domanda.

[5] Cass. 20070 del 2023, anch'essa richiamata nella motivazione, in tema di presentazione di domanda di protezione internazionale all'udienza di convalida del trattenimento, con conseguente obbligo di trasmissione al questore e sospensione dei termini del trattenimento primario ex art. 6, c. 5, D.Lgs. n. 142 del 2015.

[6] La Corte di Cassazione, sempre sulla base dell’interpretazione della corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza in oggetto (e in precedenza già con la sent. n.  21290/2020), ha altresì più volte ribadito che la qualifica di richiedente asilo si acquisisce nel momento in cui, attraverso qualsiasi forma, il cittadino straniero manifesta la volontà di chiedere protezione internazionale, e, dunque, anche in fase di convalida di un provvedimento di espulsione o di sua esecuzione (sent. n. 20028/2023; sent. n.  20070/2023; ord. n. 14851/2026).

[7] La direttiva 2013/32/UE stabilisce infatti che le decisioni relative a tutte le domande di protezione internazionale devono essere assunte da un’autorità che dispone di esclusive competenze, di conoscenze adeguate e con specifica formazione in materia, e che tali decisioni devono essere adottate in modo obiettivo e imparziale da professionisti che esercitano le loro funzioni nel rispetto dei principi deontologici applicabili (considerando n. 16 e 17 e art. 4). Sul piano interno, l’art. 3 del D. Lgs. 25/2008 prevede che le autorità competenti all'esame delle domande di protezione internazionale sono le commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale.

[8] Art. 7, c. 1, D.Lgs. n. 25 del 2008: «Il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato fino alla decisione della Commissione territoriale ai sensi dell'articolo 32». La norma è stata modificata dal D.Lgs. n. 142 del 2015 e dal d.l. n. 113 del 2018, conv. nella legge n. 132 del 2018. Il comma 2 della norma stabilisce che la previsione di cui al comma 1 non si applica a coloro che: a) debbono essere estradati verso un altro Stato in virtù degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo; b) debbono essere consegnati ad una Corte o ad un Tribunale penale internazionale; c) debbano essere avviati verso un altro Stato dell'Unione competente per l'esame dell'istanza di protezione internazionale; d) hanno presentato una prima domanda reiterata al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l'imminente allontanamento dal territorio nazionale; e) manifestano la volontà di presentare un'altra domanda reiterata a seguito di una decisione definitiva che considera inammissibile una prima domanda reiterata ai sensi dell'articolo 29, comma 1, o dopo una decisione definitiva che respinge la prima domanda reiterata ai sensi dell'articolo 32, comma 1, lettere b) e b-bis).

[9] Per una trattazione più ampia delle questioni affrontate nel presente paragrafo, sia consentito rinviare a un precedente contributo di chi scrive. T.V. Santangelo, La domanda reiterata di protezione internazionale presentata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento e progressiva compressione delle garanzie: art. 29bis D.Lgs 25/2008 tra diritto UE e interpretazioni distorte del legislatore nazionale, pubblicato su questa Rivista (Questione Giustizia, Diritti senza confini del 22.04.2026 (https://www.questionegiustizia.it/articolo/la-domanda-reiterata-di-protezione-internazionale-presentata-in-fase-di-esecuzione-di-un-provvedimento-di-allontanamento-e-la-progressiva-compressione-delle-garanzie-l-art-29-bis-del-d-lgs-25-2008-tra-diritto-dell-unione-e-interpretazioni-distorte-del).

[10] Art. 9, par. 1 e 2 direttiva 2013/32/UE (Diritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda):
1. I richiedenti sono autorizzati a rimanere nello Stato membro, ai fini esclusivi della procedura, fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione secondo le procedure di primo grado di cui al capo III. Il diritto a rimanere non dà diritto a un titolo di soggiorno.
2. Gli Stati membri possono derogare a questa disposizione solo se l’interessato presenta una domanda reiterata ai sensi dell’articolo 41, o se essi intendono consegnare o estradare, ove opportuno, una persona in altro Stato membro in virtù degli obblighi previsti da un mandato di arresto europeo o altro, o in un paese terzo, o presso un giudice o un tribunale penale internazionale.
Art. 41, direttiva 2013/32/UE (Deroghe al diritto di rimanere in caso di di domanda reiterata)
1. Gli Stati membri possono ammettere una deroga al diritto di rimanere nel territorio qualora una persona:
a) abbia presentato una prima domanda reiterata, che non è ulteriormente esaminata ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5, al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dallo Stato membro in questione; o
b) manifesti la volontà di presentare un’altra domanda reiterata nello stesso Stato membro a seguito di una decisione definitiva che considera inammissibile una prima domanda reiterata ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5, o dopo una decisione definitiva che respinge tale domanda in quanto infondata.
Gli Stati membri possono ammettere tale deroga solo se l’autorità accertante ritenga che la decisione di rimpatrio non comporti il «refoulement» diretto o indiretto, in violazione degli obblighi incombenti allo Stato membro a livello internazionale e dell’Unione.

[11] Art. 40, par. 5 direttiva 2013/32/UE: Se una domanda reiterata non è sottoposta a ulteriore esame ai sensi del presente articolo, essa è considerata inammissibile ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera d).

[12] Con l’introduzione della norma ad opera del DL 113/2020, e fino alle modifiche apportate dal DL 130/2020, la norma prevedeva infatti che «Nel caso in cui lo straniero abbia presentato una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale, la domanda è considerata inammissibile in quanto presentata al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione del provvedimento stesso. In tale caso non si procede all’esame preliminare ai sensi dell’articolo 29».

[13] Esame preliminare che potrebbe quindi portare anche ad una valutazione di ammissibilità della domanda e, pertanto, ad un ulteriore esame nel merito, come stabilito dallo stesso art. 29-bis che traspone quanto previsto dalla direttiva, in generale per tutte le domande reiterate, all’art. 40, par. 3.

[14] I vari profili di illegittimità dell’art. 29-bis, c. 1 nella sua originaria formulazione sono stati infatti oggetto di ripetuti interventi della giurisprudenza, sia di merito che di legittimità, chiamata a pronunciarsi sulla conformità rispetto alla normativa comunitaria. Si vedano, ex multis, Tribunale di Roma, decreto del 03/04/2019; Tribunale di Brescia, decreto del 10/05/2019; Tribunale di Milano, ordinanza del 21/08/2019; Tribunale di Milano, decreto del 13/11/2019; Tribunale di Roma, decreto del 25/11/2019; Tribunale di Roma, ordinanza del 9/12/2019; Tribunale di Bari, decreto del 20/12/2019; Tribunale di Brescia, ordinanza del 30/01/2020; Corte di Cassazione, sentenze n. 2453/2021, n. 2455/2021 e ordinanza n. 13284/2021.

[15] Art. 29-bis, c. 1 del D.Lgs. 25/2008 (Domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento) come modificata dal DL 130/2020 ed attualmente in vigore:
1. Se lo straniero presenta una prima domanda reiterata nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l'imminente allontanamento dal territorio nazionale, la domanda è trasmessa con immediatezza al presidente della Commissione territoriale competente, che procede all'esame preliminare entro tre giorni, valutati anche i rischi di respingimento diretti e indiretti, e contestualmente ne dichiara l'inammissibilità ove non siano stati addotti nuovi elementi, ai sensi dell'articolo 29, comma 1, lettera b).

[16] M. Gattuso, Bis in ibidem: le domande reiterate dopo gli interventi legislativi del 2023, in Questione Giustizia del 26/09/2024, pp. 11-12 [… Trasponendo tali principi nell’ordinamento interno, il Legislatore italiano ha previsto all’art. 7 del D.L.vo 25/2008 (Diritto di rimanere nel territorio dello Stato durante l’esame della domanda) che il richiedente è autorizzato a rimanere nel territorio dello Stato fino alla decisione della Commissione salvo (oltre ad altre ipotesi che non concernono le domande reiterate) due casi che richiamano le eccezioni di cui al menzionato secondo paragrafo dell’art. 9. Il testo italiano, tuttavia, non è perfettamente collimante con quello della Direttiva, posto che nel richiamare il caso della domanda reiterata presentata «al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione che ne comporterebbe l’imminente allontanamento dal territorio nazionale» manca nell’art. 7, secondo comma lettera d) l’indicazione che la domanda non deve essere stata considerata ammissibile in sede di esame preliminare (come visto, nella Direttiva l’art. 9, § 2 precisa invece che deve trattarsi di «domanda che non è ulteriormente esaminata ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5»…].
Tribunale Ordinario di Brescia, ord. RG 17260/2020 (https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/allegati/fascicolo-n-1-2020-2/civili-e-accoglienza/565-8-trib-bs-31-1-2020/file): [… Ad avviso del sottoscritto giudice la norma in esame [art. 29-bis come introdotto dal DL 113/2018 conv. con L. 132/2018] non è affatto espressione della facoltà riconosciuta dall’art. 9 della direttiva 2013/32/UE che consente agli Stati membri di derogare al diritto di permanenza dello straniero nel territorio dello Stato durante l’esame della domanda di protezione internazionale nei casi di domanda reiterata ai sensi dell’art. 41 della direttiva, perché il sopracitato art. 41 prevede deroghe al diritto di rimanere in caso di domanda reiterata solo nel caso in cui una persona “abbia presentato una prima domanda reiterata, che non è ulteriormente esaminata ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5”, ovverosia che è stata considerata inammissibile all’esito del prescritto esame preliminare…].

[17] Ed è proprio in tale prospettiva che alcune pronunce della Corte di Cassazione hanno affrontato la questione senza considerare adeguatamente la mancata armonizzazione tra le due disposizioni, ma in maniera univoca ed isolata l’art. 7, c. 2 del D.Lgs. 25/2008.  In particolare, Cass. Sez. I Civ., n. 4561/2022: [… Dall’esame della norma emerge quindi che la presentazione di una domanda di protezione internazionale (seppur reiterata) attribuisce al richiedente il diritto di rimanere nel nostro Stato fino alla decisione della Commissione territoriale, salvo che si tratti di domanda reiterata presentata nella fase di esecuzione del provvedimento di allontanamento, emesso quindi precedentemente, (fattispecie di cui all’art. 29 bis)…];
Cass. Sez. I Civ., n. 13690/2022, in cui si afferma che [… ai sensi del combinato disposto degli artt. 7 e 29-bis, d.lgs. 25/08, la presentazione di una domanda di protezione internazionale reiterata attribuisce al richiedente il diritto di rimanere in Italia fino alla decisione della Commissione territoriale, a meno che si tratti di domanda reiterata presentata – come nel caso di specie – in fase di esecuzione del provvedimento di allontanamento, precedentemente emesso…];
Cass. Sez. I Civ., n. 30024/2023: [… Secondo la giurisprudenza di questa Corte la fattispecie di cui all'art. 7 d. lgs. 25/2008, applicabile alle domande proposte dopo l'entrata in vigore del d.l. 113/2018 (conv. con modif. dalla l. 132/2018), prevede che la presentazione di una domanda di protezione internazionale, seppure reiterata, attribuisce al richiedente il diritto di rimanere nel territorio dello Stato sino alla decisione della commissione territoriale, salvo che si tratti di domanda reiterata presentata nella fase di esecuzione del provvedimento di allontanamento, emesso quindi precedentemente, o di successiva domanda reiterata dopo la declaratoria di inammissibilità o infondatezza, con decisione definitiva, della prima domanda reiterata (Cass. 4561/2022, Cass. 13690/2022) …].

[18] Sul punto, prima delle modifiche normative che hanno aggiunto anche la previsione esplicita di cui all’art. 29-bis all’interno dell’art. 32, co. 4 del D.Lgs. 25/2008, la Corte di Cassazione, Sez. I Civ, con la sentenza n. 13891 del 22/05/2019 (e in parte ripresa da altre pronunce: Cassazione n. 32958/2019; Cassazione Sez. VI Civ. n. 33039/2021 e Cassazione Sez. I Civ. n. 6609/2025; Cassazione 12444/2025; Cassazione Ordinanza n. 16581 del 2025) aveva stabilito che [… Il verificarsi di una delle ipotesi, tra loro alternative, previste dal D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, comma 4, comporta, per espressa previsione normativa contenuta nella predetta disposizione, l’obbligo del richiedente la protezione internazionale di lasciare il territorio nazionale soltanto dopo il decorso del termine previsto per l’impugnazione delle pronunce di rigetto, di manifesta infondatezza e di inammissibilità rispettivamente disciplinate dal D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, comma 1, lett. b) e b bis), e art. 29. È di conseguenza vietata l’espulsione, anche in assenza di provvedimento di sospensione dell’efficacia di tali pronunce, sino alla scadenza del termine di cui anzidetto...]. Ovviamente, con l’attuale formulazione dell’art. 32, co. 4, tale principio si estende anche ai casi di inammissibilità di cui all’art. 29-bis, che è stata inserita tra le ipotesi contemplate ad opera del DL 20/2023.

[19] Il richiedente ha quindici giorni per impugnare la decisione di inammissibilità della domanda reiterata, ai sensi dell’art. 35-bis, c. 2-bis del D.Lgs.  25/2008, salvo che l’inammissibilità sia stata decretata in procedura di frontiera, ai sensi del combinato disposto dell’art. 28-bis, c. 2-bis e art. 35-bis, c. 3-ter del D.Lgs.  25/2008, dove il termine per l’impugnazione è di sette giorni.

[20] Le due pronunce evidenziano inoltre che il D.L. 130/2020 ha riallineato l’ordinamento interno ai principi eurounitari, poiché, nel sistema della direttiva, la natura strumentale della domanda rileva esclusivamente ai fini della deroga all’effetto sospensivo del ricorso.
Infatti, la differenza sostanziale tra i ricorsi avverso i provvedimenti di inammissibilità ex artt. 29 e 29-bis concerne la sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato. Con l’art. 35-bis, c. 5 del D.Lgs.  25/2008, l’ordinamento italiano ha infatti recepito la deroga prevista dagli artt. 41, par. 2, lett. c), e 46, par. 8 della direttiva 2013/32/UE, stabilendo che, nei ricorsi contro i provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 29-bis, la proposizione del ricorso o dell’istanza cautelare non sospende automaticamente l’efficacia del provvedimento di inammissibilità della domanda reiterata. La disposizione disciplina quindi la deroga al diritto di permanenza sul territorio durante la fase giurisdizionale, prevedendo che il richiedente non possa attendere sul territorio la decisione del giudice sull’istanza di sospensione, diversamente da quanto previsto per le altre ipotesi prive di effetto sospensivo automatico ai sensi dell’art. 35-bis, co. 3 del D.Lgs. 25/2008.

[21] Per ulteriori approfondimenti sul tema dell’imminenza dell’allontanamento, sia consentito il rinvio al precedente contributo di chi scrive T.V. Santangelo, La domanda reiterata di protezione internazionale presentata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento e progressiva compressione delle garanzie: art. 29bis D.Lgs 25/2008 tra diritto UE e interpretazioni distorte del legislatore nazionale, op. cit.

[22] Tribunale di Roma, R.G. n. 19587/2025.

[23] L’art. 7, co. 2, del D.Lgs. 25/2008 contempla altresì anche la lettera c), che riguarda i richiedenti che debbano essere avviati verso un altro Stato dell'Unione competente per l'esame dell'istanza di protezione internazionale ai sensi del Regolamento (UE) N. 604/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 (c.d. Dublino III), che l’art. 9 non prevede.

[24] Come confermato dalla CGUE, causa C-352/22, sentenza del 18/06/2024, punto 49: «L’articolo 9 della direttiva 2013/32 è contenuto nel capo II di quest’ultima, dedicato ai principi fondamentali e alle garanzie della procedura di protezione internazionale. L’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva riconosce al richiedente protezione internazionale il diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro interessato durante la procedura di esame della sua domanda. L’articolo 9, paragrafo 2, di detta direttiva autorizza gli Stati membri a derogare a tale diritto nei casi ivi previsti, tra cui, in particolare, quello di un’estradizione del richiedente verso uno Stato terzo. Una siffatta estradizione è subordinata, conformemente all’articolo 9, paragrafo 3, della medesima direttiva, alla condizione che le autorità competenti di tale Stato membro si siano assicurate che la decisione di estradizione di cui trattasi non comporterà il respingimento diretto o indiretto della persona reclamata in violazione degli obblighi internazionali e degli obblighi nei confronti dell’Unione incombenti a detto Stato membro».