Magistratura democratica
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Firma digitale per referendum e leggi di iniziativa popolare. Una meditata rivoluzione o un improvvisato azzardo?

di Nello Rossi
direttore di Questione Giustizia

Con un "semplice" emendamento, approvato all’unanimità nonostante il parere contrario del Governo, il Parlamento ha rivoluzionato l’assetto del referendum abrogativo previsto dall’art. 75 della Costituzione e del referendum approvativo previsto dall’art. 138 della carta costituzionale ed ha profondamente trasformato il regime dell’iniziativa legislativa popolare disegnato dall’art. 71, comma 2, della Costituzione. Sono questi gli effetti delle norme che hanno introdotto – accanto alle sottoscrizioni tradizionali - la possibilità che il cittadino elettore usi la firma digitale per aderire ad una iniziativa referendaria o per presentare un progetto di legge di iniziativa popolare. Sono molti gli interrogativi aperti e le questioni sollevate da una innovazione “tecnica” che ha una evidente e indiscutibile rilevanza politica ed istituzionale.

Sommario: 1. Un “semplice” emendamento - 2. All’origine della vicenda: una norma per favorire la partecipazione dei disabili - 3. Nel guscio della normativa riguardante i disabili si è insediato un nuovo ospite - 4. Una cascata di interrogativi e di questioni aperte. 

* * *

1. Un “semplice” emendamento

Con un “semplice” emendamento il Parlamento ha rivoluzionato l’assetto di due dei tre referendum previsti dalla nostra Costituzione: il referendum abrogativo previsto dall’art. 75 della Costituzione e quello approvativo previsto dall’art. 138 della carta costituzionale. 

Di più. E’ stato profondamente inciso e trasformato anche il regime dell’iniziativa legislativa popolare disegnato dall’art. 71, comma 2, della Costituzione. 

Sono questi gli effetti delle norme che hanno introdotto – accanto alle sottoscrizioni tradizionali - la possibilità che il cittadino elettore usi la firma digitale per aderire ad una iniziativa referendaria o per presentare un progetto di legge di iniziativa popolare. 

Con la conseguenza che il raggiungimento del numero di cinquecentomila sottoscrittori del referendum abrogativo e di quello approvativo e della soglia dei cinquantamila elettori per la presentazione di progetti di legge di iniziativa popolare è divenuto estremamente più agevole e rapido di quanto non sia stato finora. 

Solo una tecnicalità? Un adeguamento ai ritmi veloci della società dell’informatica? Un passo in avanti sulla via della transizione digitale? 

Ed ancora: un addio senza rimpianti ai banchetti in piazza ed alle lente e faticose procedure per la raccolta e la convalida delle firme previste dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, recante norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo?

Sono sostanzialmente di questo tenore i primi - peraltro rari - commenti della stampa quotidiana che, in prevalenza, ha salutato l’innovazione come un’espressione della modernità. 

Vale però la pena di andare oltre la superficie. 

Non per formulare un giudizio affrettato su una innovazione destinata a far riflettere a lungo attori e studiosi della politica, costituzionalisti e comuni cittadini, ma per porre alcuni primi ed elementari interrogativi sulla portata della novità introdotta e per richiamare l’attenzione sulle sue ricadute su diversi terreni: l’assetto degli istituti di democrazia diretta, le dinamiche della politica, la stessa fisionomia della nostra democrazia. 

 

2. All’origine della vicenda: una norma per favorire la partecipazione dei disabili

L’intera vicenda ha preso l’avvio con la legge finanziaria per l’anno 2021[1] che, «al fine di contribuire a rimuovere gli ostacoli che impediscono la piena inclusione sociale delle persone con disabilità e di garantire loro il diritto alla partecipazione democratica» istituiva un fondo, con la dotazione di 100.000 euro annui, «destinato alla realizzazione di una piattaforma di raccolta delle firme digitali» da utilizzare per raccogliere e autenticare le firme dei disabili[2]

La norma riguardava dunque solo le «persone con disabilità» e come tale veniva salutata con favore sulla stampa specializzata nel seguire le molteplici problematiche di questi cittadini. 

Nel suo sito, la Fondazione Merck Serono commentava la disposizione con queste parole: «Un altro degli aspetti presenti nella legge del bilancio 2021 per le persone con disabilità è un importante tassello in più per la loro partecipazione alla vita politica. In un’Italia sempre più SPID-munita viene istituito un fondo per raccogliere le firme digitali per richiedere i referendum previsti dalle norme vigenti e potranno “firmare” anche le persone che non possono lasciare la loro abitazione».

La Fondazione proseguiva poi annoverando la disposizione tra i provvedimenti a favore dei disabili contenuti nella legge finanziaria per l’anno 2021, accanto alle tutele previste per i lavoratori fragili, alle norme relative all’inclusione scolastica, ai fondi destinati ai caregiver e all’autismo e ad altre provvidenze. 

A sua volta il sito Disabili.com informava i suoi lettori che «attraverso i commi 341-342 (della legge finanziaria, n.d.r) sono stanziati 100mila euro annui, a decorrere dal 2021, per la realizzazione di una piattaforma per la raccolta delle firme digitali per la richiesta di referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo. La piattaforma consentirà, a partire dal 2022, la raccolta di firme anche da parte di persone allettate o che non possono lasciare la propria abitazione[3]». Ed aggiungeva: «Capiamoci, non è esattamente la rivoluzione definitiva del diritto al voto per tutti ma è pur sempre un primo passo».

Sempre nella legge finanziaria era poi contenuto l’impegno della Presidenza del Consiglio dei ministri ad assicurare l'entrata in funzione, entro il 31 dicembre 2021, della «piattaforma digitale» in grado di raccogliere le firme ed i dati dei sottoscrittori in forma digitale ovvero «tramite strumentazione elettronica con le modalità previste dall'articolo 20, comma 1-bis, del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82». 

Con questa ulteriore previsione: «le firme digitali non sono soggette all'autenticazione di cui al terzo comma dell'articolo 8 della legge 25 maggio 1970, n. 352». 

In conclusione sul punto: la legge finanziaria prevedeva una procedura speciale e facilitata per l’apposizione delle firme sui referendum e sui progetti di legge di iniziativa popolare da parte di soggetti impossibilitati o almeno in grave difficoltà a partecipare alle ordinarie operazioni di raccolta e autenticazione delle sottoscrizioni, mettendo in campo, per questa circoscritta finalità, la firma digitale ed una apposita piattaforma elettronica di ridotte dimensioni, come testimoniato dalla modestia del relativo stanziamento (100.000 euro). 

 

3. Nel guscio della normativa riguardante i disabili si è insediato un nuovo ospite

Con il decreto legge Semplificazioni e PNRR o meglio con la sua legge di conversione[4] il quadro cambia completamente. 

Sul terreno normativo si riproduce un fenomeno ben noto in natura: una simbiosi mutualistica, ossia l’associazione tra organismi differenti che ne traggono reciproco giovamento.

Esempio di scuola: il paguro che, divenuto adulto, occupa conchiglie vuote. 

Ed infatti nel guscio (svuotato del suo originario contenuto) della normativa riguardante la partecipazione democratica delle “persone con disabilità” si inserisce quella che è forse la più radicale riforma degli strumenti di democrazia diretta dall’epoca della Costituzione e della legge n. 352 del 1970: la possibilità di una generalizzata sottoscrizione digitale dei referendum e dei progetti di legge di iniziativa legislativa popolare. 

L’art. 38 bis della legge n. 108 del 2021, frutto di un emendamento presentato dal parlamentare Riccardo Magi, prevede infatti che «per la raccolta delle firme degli elettori necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75, 132 e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall'articolo 71, secondo comma, della Costituzione» la firma di tutti i cittadini elettori possa essere apposta “anche mediante la modalità prevista dall'articolo 65, comma 1, lettera b), del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82».

La norma prosegue disegnando fisionomia, funzioni e modalità operative della piattaforma digitale. 

«La piattaforma mette a disposizione del sottoscrittore, a seconda delle finalità della raccolta delle firme, le specifiche indicazioni prescritte, rispettivamente, dagli articoli 4, 27 e 49 della legge 25 maggio 1970, n. 352. La piattaforma acquisisce, inoltre, il nome, il cognome, il luogo e la data di nascita del sottoscrittore e il comune nelle cui liste elettorali è iscritto ovvero, per i cittadini italiani residenti all'estero, la loro iscrizione nelle liste elettorali dell'Anagrafe degli italiani residenti all'estero. Gli obblighi previsti dall'articolo 7, commi terzo e quarto, della legge n. 352 del 1970 sono assolti mediante il caricamento nella piattaforma, da parte dei promotori della raccolta, successivamente alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'annuncio di cui all'articolo 7, secondo comma, della stessa legge n. 352 del 1970, della proposta recante, a seconda delle finalità della raccolta delle firme, le specifiche indicazioni previste, rispettivamente, dagli articoli 4, 27 e 49 della citata legge n. 352 del 1970. La piattaforma, acquisita la proposta, le attribuisce data certa mediante uno strumento di validazione temporale elettronica qualificata di cui all'articolo 42 del regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, e, entro due giorni, rende disponibile alla sottoscrizione la proposta di referendum anche ai fini del decorso del termine di cui all'articolo 28 della legge n. 352 del 1970». 

Infine, in attesa della costituenda piattaforma digitale, viene dettata una normativa transitoria diretta a favorire l’immediata raccolta di sottoscrizioni digitali sottratte all’autenticazione prevista dalla legge n. 352 del 1970. 

Eccola: 

«A decorrere dal 1° luglio 2021 e fino alla data di operatività della piattaforma (digitale, n.d.r) le firme degli elettori necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75, 132 e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall'articolo 71, secondo comma, della Costituzione possono essere raccolte anche mediante documento informatico, sottoscritto con firma elettronica qualificata, a cui è associato un riferimento temporale validamente opponibile ai terzi. I promotori della raccolta predispongono un documento informatico che, a seconda delle finalità della raccolta, reca le specifiche indicazioni previste, rispettivamente, dagli articoli 4, 27 e 49 della legge 25 maggio 1970, n. 352, e consente l'acquisizione del nome, del cognome, del luogo e della data di nascita del sottoscrittore e il comune nelle cui liste elettorali è iscritto ovvero, per i cittadini italiani residenti all'estero, la loro iscrizione nelle liste elettorali dell'Anagrafe degli italiani residenti all'estero. Le firme elettroniche qualificate raccolte non sono soggette all'autenticazione prevista dalla legge n. 352 del 1970. Gli obblighi, previsti dall'articolo 7, commi terzo e quarto, della legge n. 352 del 1970, sono assolti mediante la messa a disposizione da parte dei promotori, successivamente alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'annuncio di cui all'articolo 7, secondo comma, della stessa legge n. 352 del 1970, del documento informatico di cui al secondo periodo, da sottoscrivere con firma elettronica qualificata. I promotori del referendum depositano le firme raccolte elettronicamente nella stessa data in cui effettuano il deposito di eventuali firme autografe raccolte per il medesimo referendum. Le firme raccolte elettronicamente possono essere depositate presso l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione come duplicato informatico ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera i-quinquies), del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ovvero come copia analogica di documento informatico se dotate del contrassegno a stampa di cui all'articolo 23, comma 2-bis, del medesimo codice». 

Per chi abbia avuto la pazienza di seguire con attenzione la prosa del legislatore - nella quale le consuete asperità del linguaggio burocratico si sommano a quelle proprie del linguaggio dell’informatica – il significato è abbastanza chiaro. 

Grazie alla introduzione di una “generalizzata” firma digitale, la raccolta delle sottoscrizioni per i referendum e i progetti di legge di iniziativa popolare potrà avvenire – anzi sta già avvenendo[5] – con velocità e con facilità estreme e in tempi incomparabili rispetto a quelli del passato. 

La lunga campagna di raccolta firme sarà dunque soppiantata – o almeno relegata ad un ruolo meramente simbolico - da una procedura tecnologica gravida di effetti politici ed istituzionali. 

Una sorta di democrazia diretta del click sembra destinata a sostituirsi ai tempi ordinari delle campagne referendarie (utili per rendere edotti, nei limiti del possibile, i cittadini dei contenuti di un quesito referendario) e all’impegno di comitati promotori, magari minoritari ma comunque rappresentativi, perché in grado di mobilitare una significativa quota dell’elettorato grazie ad una azione di dialogo e di persuasione imperniata sul contatto diretto con i cittadini e l’opinione pubblica. 

 

4. Una cascata di interrogativi e di questioni aperte 

Sono molti – lo diciamo senza enfasi – gli interrogativi aperti e le questioni sollevate da una innovazione “tecnica” che ha una evidente e indiscutibile rilevanza politica ed istituzionale. 

Sul versante politico la prima constatazione è che le iniziative referendarie e di presentazione di progetti di leggi di iniziativa popolare potranno divenire appannaggio anche di esigue minoranze. 

Così che subirà trasformazioni profonde il rapporto tra le forze politiche, sindacali o sociali dotate di una solida organizzazione e di una forte rappresentatività e i gruppi minoritari o i settori delle élites che avranno più facile accesso alle procedure di democrazia diretta. 

Più in generale risulterà sottoposto a forti tensioni il delicato equilibrio tra le istituzioni della democrazia rappresentativa e le forme di democrazia diretta delineato dalla Costituzione. 

La prevedibile moltiplicazione delle iniziative referendarie e legislative popolari eserciterà un forte impatto su di un Parlamento sin qui apparso troppe volte paralizzato ed inerte, incapace di intervenire su nodi centrali della vita sociale, sui temi dei nuovi diritti e perfino di rispondere alle dirette sollecitazioni a legiferare provenienti dalla Corte costituzionale.

Sul terreno istituzionale diverrà ancora più arduo il compito della Corte costituzionale chiamata a valutare l’ammissibilità di referendum abrogativi prevedibilmente più numerosi che in passato e talora meno accurati e meditati nella formulazione dei quesiti. 

Con il rischio di apparire o di poter essere additata - in caso di aumento delle decisioni di inammissibilità - come una istituzione occhiuta ed arcigna, interessata ad ostacolare il ricorso al voto popolare. 

Bisognerà infine verificare se e in che termini riprenderà vigore il dibattito, da tempo in corso, sulla opportunità di aumentare il numero delle firme richieste per indire i referendum o presentare progetti di legge di iniziativa popolare. 

Molte le domande come si vede. 

Ma tutte pienamente giustificate dalla natura della novità introdotta nell’ordinamento e dalla sconvolgente rapidità con cui è stata approvata all’unanimità dal Parlamento. 

Il Governo, come è noto, aveva espresso parere contrario all’emendamento Magi, ricordando, tra l’altro, che la legge finanziaria per il 2021 contemplava la firma digitale solo per le “persone con disabilità” e che il fondo stanziato per la piattaforma digitale (100.000 euro) calibrato su questa esigenza risultava chiaramente insufficiente a coprire le maggiori spese di una piattaforma digitale destinata a gestire una platea di firmatari estremamente più ampia. 

Queste ed altre obiezioni sono state però letteralmente travolte dall’entusiasmo dei parlamentari verso la nuova modalità di firma digitale. 

Dalla vicenda sin qui tratteggiata è così scaturita, inopinatamente, una radicale riforma, tutta ancora da valutare nei suoi effetti e nella sua incidenza sul quadro politico istituzionale. 

Essa servirà a vivificare la nostra democrazia o aggraverà la crisi delle istituzioni rappresentative? 

E’ certo che inizia oggi una riflessione di lungo periodo alla quale per la piccola parte che le compete, la nostra Rivista intende partecipare attivamente in forme ben più ampie di queste prime e sommarie note. 


 
[1] Legge 30 dicembre 2020, n. 178.

[2] L’art. 1, comma 341 della legge n. 178 del 2020 stabiliva: «Al fine di contribuire a rimuovere gli ostacoli che impediscono la piena inclusione sociale delle persone con disabilità e di garantire loro il diritto alla partecipazione democratica, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito un apposito fondo, da trasferire alla Presidenza del Consiglio dei ministri, destinato alla realizzazione di una piattaforma per la raccolta delle firme degli elettori necessarie per i referendum previsti dagli articoli 75, 132 e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall'articolo 71, secondo comma, della Costituzione, anche mediante la modalità prevista dall'articolo 65, comma 1, lettera b), del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. La piattaforma mette a disposizione del sottoscrittore, a seconda delle finalità della raccolta delle firme, le specifiche indicazioni prescritte, rispettivamente, dagli articoli 4, 27 e 49 della legge 25 maggio 1970, n. 352. La piattaforma acquisisce, inoltre, il nome, il cognome, il luogo e la data di nascita del sottoscrittore e il comune nelle cui liste elettorali è iscritto ovvero, per i cittadini italiani residenti all'estero, la loro iscrizione nelle liste elettorali dell'Anagrafe degli italiani residenti all'estero. Gli obblighi previsti dall'articolo 7, commi terzo e quarto, della legge n. 352 del 1970 sono assolti mediante il caricamento nella piattaforma, da parte dei promotori della raccolta, successivamente alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'annuncio di cui all'articolo 7, secondo comma, della stessa legge n. 352 del 1970, della proposta recante, a seconda delle finalità della raccolta delle firme, le specifiche indicazioni previste, rispettivamente, dagli articoli 4, 27 e 49 della citata legge n. 352 del 1970. La piattaforma, acquisita la proposta, le attribuisce data certa mediante uno strumento di validazione temporale elettronica qualificata di cui all'articolo 42 del regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, e, entro due giorni, rende disponibile alla sottoscrizione la proposta di referendum anche ai fini del decorso del termine di cui all'articolo 28 della legge n. 352 del 1970».

[3] L'articolo 65, comma 1, lettera b), del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 prevede che: «Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell’articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sono valide:
a) omissis
b) …… quando l’istante o il dichiarante è identificato attraverso il sistema pubblico di identità digitale (SPID), nonché attraverso uno degli altri strumenti di cui all’articolo 64, comma 2-novies, nei limiti ivi previsti».

[4] Ci si riferisce al decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77. La legge di conversione è la n. 108 del 29 luglio 2021 recante «Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure».

[5] Il referendum sulla legalizzazione della cannabis, che già aveva raggiunto quota 100mila sottoscrizioni nella prima giornata in cui era possibile firmare online ha fatto registrare il record di 220 mila firme in 48 ore. 

15/09/2021
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