Magistratura democratica
Leggi e istituzioni

CSM, i perché del proporzionale

di Valerio Savio
giudice per le indagini preliminari, Tribunale di Roma

Serve ai cittadini un Consiglio Superiore della Magistratura che possa svolgere in modo credibile il suo ruolo istituzionale di difendere e promuovere l’autonomia e l’indipendenza della Magistratura, in funzione di una giurisdizione soggetta solo alla legge, e quindi idonea a garantire i diritti delle persone ed il controllo di legalità su poteri pubblici e privati sempre più forti.

Per avere un Consiglio all’altezza di questo suo compito costituzionale, servono tante cose. La prima delle quali è che non si riproponga la stagione di quella “modestia etica” di cui si sono macchiati tanti magistrati, serve che il Consiglio non sia più il crocevia di arrivismi da piccoli burocrati, di prassi opache quando non illegittime.

Avendo chiaro che non vi è ingegneria sulle regole del gioco che possa cancellare carrierismi indegni quanto patetici, condotte di opaco lobbysmo o anche solo deontologicamente scorrette, sino a quelle illecite, e che per un vero rinnovamento l’unica via è quella di una responsabilità culturale e professionale dei magistrati che sia all’altezza del loro ruolo, tra le tante cose che servono, serve, certo una buona legge elettorale dei componenti togati del Consiglio. 

Una buona legge elettorale per un consesso quale il Consiglio deve innanzitutto partire dalla considerazione di quelle che sono le sue funzioni. 

Il Csm, con le attuali attribuzioni, non è e non potrà mai essere il “Consiglio di amministrazione del personale di Magistratura”, come vogliono da sempre gli avversari di una giurisdizione di peso. Il CSM non fa solo nomine. E’ strumento di Governo Autonomo. Chiamati ad applicare norme (spesso di non facile applicazione), i consiglieri superiori sono chiamati anche a crearle, con Circolari che sono il cuore delle discipline di ordinamento giudiziario, sono chiamati a prevedere progetti per l’organizzazione degli Uffici, direttive per la Scuola ed in generale per la formazione dei magistrati, prospettive di Riforma, a dare pareri su disegni di legge, a disegnare i termini della professionalità (del “buon Giudice”, del “buon Dirigente”), sono chiamati a prevedere i confini di istituti quali l’art. 2 Legge Guarentigie, a trattare con equilibrio istituzionale le pratiche a tutela contribuendo a costruire regole deontologiche, sono chiamati a rappresentare il Consiglio nei rapporti con altre Istituzioni italiane e dell’Unione Europea, sono chiamati a gestire la comunicazione interna ed esterna del Consiglio. Sono chiamati a essere giudici disciplinari.

Non vi è soluzione alle questioni di estrema complessità implicate da tali funzioni che non sottenda scelte tra opzioni politico-culturali diverse e a volte lontanissime tra loro. Che non richieda sguardo ellittico, ampio, “nazionale”, non inquinato da localismi, particolarismi di varia natura.

Una buona legge elettorale deve poi partire da come il Consiglio è chiamato a funzionare. Il CSM – organismo di rilievo costituzionale presieduto dal Presidente della Repubblica e raccordato al circuito dell’indirizzo politico con la presenza dei laici eletti dal Parlamento – è consesso che per Costituzione non è chiamato ad esprimere al suo interno una maggioranza stabile, un “esecutivo”, una “governabilità”. Essendo anzi preferibile che maggioranze stabili non ne abbia, ma si formino nel confronto, sui casi specifici.

Se deve partire da quelle che sono funzioni di governo autonomo gravide nel quotidiano di scelte in senso ampio politiche, se deve partire da questo suo fisiologico modo di lavorare, ecco che la buona legge elettorale per i componenti togati si profila come quella che innanzitutto garantisce non una maggioranza stabile una volta per tutte ma piena rappresentatività al pluralismo ideale e culturale che sempre vi sarà tra professionisti intellettuali come i magistrati in ordine al modo migliore di auto-governarsi.

Una buona legge elettorale è poi quella che evita eccessivi localismi e che meglio può portare il CSM ad un esercizio delle funzioni frutto di “visioni” complessive e nazionali delle questioni di giustizia. Senza maggioranze stabili formate una volta per tutte ma neanche casuali, figlie di una composizione altrettanto casuale.

Una buona legge elettorale deve garantire adeguata rappresentatività a pm, giudici di merito, giudici di legittimità.

Ancora, una buona legge elettorale è anche per il Consiglio quella che “promuove la pari opportunità tra donne e uomini”, se si vuole anche qui per esigenze di rappresentatività (le donne essendo ora maggioranza in Magistratura), ma soprattutto per obbligo costituzionale ex art. 51 comma 1 Costituzione.

Ecco allora che la buona legge elettorale si profila come quella che rende altresì possibile o addirittura effettiva la rappresentanza di genere e quella di “categoria”, quella che con collegi nazionali o molto grandi meglio evita particolarismi garantendo negli eletti una visione ed un approccio nazionali dei problemi, e ancora quella che conferisce ai togati la stessa autorevolezza e rappresentatività dei consiglieri di nomina parlamentare, quella che dà modo agli elettori di compiere scelte effettive componendo un Consiglio di eletti e non di nominati da quelle oligarchie che sempre si creano quando le regole ne favoriscono la formazione.

Per ulteriori, altrettanto fondamentali profili di corollario: 1) i magistrati, perché ritengano necessario difendere il Consiglio come Istituzione anche non oltraggiandolo con prassi scorrette, devono poter sentire il Consiglio come la loro casa e non come “controparte datoriale” come qualcuno pure è arrivato incredibilmente a dire, ulteriore ragione per cui non ci possono essere magistrati, anzi magari ampie percentuali di magistrati, esclusi dalla rappresentanza, messi fuori dall’uscio; 2) il Consiglio tanto più ha rappresentatività del corpo della magistratura in tutte le sue componenti tanto più sarà in grado di avere protagonismo istituzionale e tanto più avrà “peso” nel discorso pubblico e capacità di incidere nei processi decisionali sulla giustizia; 3) a limitare i personalismi, e la formazione di potentati personali fondati più che altro sulla rete di relazioni di una singola persona, è preferibile avere un sistema elettorale che faccia vedere all’elettore più il gruppo – con la sua elaborazione collettiva, programmatica e culturale, con la sua responsabilità politica per quello che il suo esponente va a fare in Consiglio -- che non il singolo candidato; 4) che il pluralismo trovi puntuale sbocco anche nella rappresentanza al Consiglio, e non esca in parte “soffocato” nel momento elettorale, ha evidentemente positivi effetti anche sulla vitalità dell’associazionismo giudiziario, che tanta parte ha avuto e può ancora avere nella crescita collettiva della consapevolezza istituzionale della Magistratura nel suo complesso; 5) una puntuale rappresentanza in CSM del pluralismo della Magistratura limita grandemente il rischio che i componenti “laici” facciano stabilmente blocco con uno o più dei “gruppi” che hanno espresso eletti togati.

Per avere tutto questo, o per più avvicinarlo, i sistemi elettorali proporzionali o a effetti proporzionali sono di gran lunga preferibili a quelli maggioritari.

I sistemi proporzionali, in modo diverso, e con diversa efficacia, hanno infatti per fondamentale coessenziale comune caratteristica quella di cercare di riprodurre il più esattamente possibile nella rappresentanza il corpo elettorale nella sua plurale composizione . Si ripropongono di “fotografare” il corpo della magistratura, cercando di lasciare fuori dall’immagine meno magistrati possibili. 

I sistemi maggioritari, invece, tutti, nella tensione ad una semplificazione della rappresentanza, finiscono fatalmente per lasciare senza rappresentanti una quota non marginale e potenzialmente anche vasta di “elettori”.

Senza entrare in tecnicalità, col maggioritario, è uno dei modelli ricorrenti proposti, si possono ad es. prevedere collegi uninominali “territoriali” tanti quanti sono i consiglieri da eleggere. Sistema in cui ogni collegio elegge un solo consigliere, semplicemente il più votato: sistema in cui è evidente che potrà fisiologicamente accadere che se il gruppo dei Gialli riesce, magari solo con il 35%, ad arrivare primo in ogni collegio con il suo candidato, ci sarà un CSM monocolore di soli Gialli, in cui il 65 % dei magistrati non avrà rappresentanza (con esiti solo parzialmente diversi in caso di doppio turno con ballottaggio tra i più votati).

Allo stesso modo, se si prevedono collegi territoriali maggioritari binominali (in cui vengono eletti i due più votati), è altrettanto evidente che due Gruppi più forti potrebbero essere in grado di prevalere in tutti i collegi, anche in questo caso lasciando fuori dal Consiglio senza rappresentanza un’ampia fetta di magistrati.

I sistemi maggioritari per collegi territoriali, inoltre, sono fatalmente i più facilmente permeabili ai particolarismi, e sono fisiologicamente refrattari a meccanismi idonei a garantire la rappresentanza di genere e di categoria .

Quanto all’attuale sistema, in vigore dal 2002, sistema in cui, per categorie, sono previsti collegi nazionali plurinominali maggioritari, lo stesso ha prodotto le degenerazioni che sappiamo, fino ai quattro pm candidati per quattro posti: i Gruppi sono fisiologicamente obbligati a non disperdere il voto facendo blocco, secondo la propria presumibile forza elettorale, su un numero limitato di candidati, in genere pari o di poco superiore a quello dei consiglieri che realisticamente ritengono di poter eleggere. Un sistema che ha spostato nei gruppi dirigenti delle correnti le scelte effettive.

I sistemi proporzionali possono essere naturalmente diversi, anche molto doversi tra loro. 

Due i sistemi proporzionali storicamente dati.

Il primo è stato il sistema proporzionale per liste concorrenti introdotto con legge 22.12.1975 n. 695 che ha regolato le elezioni consiliari del 1976, del 1981, del 1986. Ricalcato sul sistema per le elezioni del CDC in ANM e a ben guardare sulla legge del 1957 per la Camera dei Deputati, è il sistema che non a caso ha accompagnato quella che forse resta la fase più “affluente” e culturalmente “ricca” della vita dell’associazionismo giudiziario, della quale è al contempo figlia e forse una delle cause. La legge introduce un sistema proporzionale con clausola di sbarramento su collegio unico nazionale, che prende finalmente atto del pluralismo associativo e dell’esigenza che che il C.S.M. ne sia coerente rappresentazione, per sua maggiore forza e legittimazione. Aumentati i componenti “togati” a venti, gli stessi sono ripartiti tra le categorie di cassazione (otto), appello (quattro), e tribunale (otto). Nel collegio unico nazionale partecipano alla ripartizione le liste che riportano voti validi per almeno il 6% (sbarramento che solo nel 1981 terrà fuori una lista). In ogni lista non può essere inserito più di un candidato appartenente allo stesso distretto. Le minoranze sono tutelate dalla previsione per cui per presentare una lista bastano 150 presentatori. Si esprime il voto di lista ed eventuali voti di preferenza nell’ambito della lista votata, con l’elettore che quindi “vede” e “sceglie” prima la lista e lo schieramento politico-culturale e poi il candidato. In base ai voti di lista si ripartiscono i seggi, con recupero dei resti in sede nazionale. Per ogni lista vengono eletti i magistrati che ottengono più preferenze sino a concorrenza dei seggi ottenuti.  

E’ il sistema che storicamente più ha garantito la rappresentatività in CSM del pluralismo culturale che c’è in magistratura. Un sistema che meglio di altri evita eccessivi personalismi e localismi, un sistema a collegi nazionali che dà alla competizione elettorale una prospettiva complessiva e nazionale. Un sistema che può essere agevolmente adattato a garantire la rappresentanza di genere (si veda al riguardo lo Statuto ANM per le elezioni del CDC; è possibile strutturarlo al limite addirittura con un sistema di voto separato per genere).

Un secondo sistema è stato quello di cui alla legge 12.4.1990 n. 74, usato per le elezioni del 1990, del 1994, del 1998 . Viene previsto un collegio unico nazionale solo per l’elezione di due magistrati di legittimità, per i restanti diciotto di merito (da eleggersi senza riferimento alle categorie) si procede con sistema proporzionale ma applicato a quattro macrocollegi territoriali ciascuno dei quali accorpante più distretti scelti con sorteggio, senza recupero dei resti a livello nazionale, però con una altissima soglia di sbarramento, per partecipare alla ripartizione dei seggi una lista dovendo su base nazionale raccogliere almeno il 9%. Il sistema è un deciso peggioramento del precedente. Rende più forte la posizione dei candidati che provengono dai distretti più numerosi, danneggia i candidati che, lavorando in distretti piccoli, avrebbero avuto, magari perché noti a livello nazionale, più possibilità nel collegio nazionale. La legge rafforza gli apparati, per la necessità di accordi tra magistrati di distretti accorpati casualmente solo per le elezioni. Ridà fiato ai localismi. Non riesce però nell’obiettivo di scardinare una competizione tra liste e il pluralismo del Consiglio, a riprova della “forza” al riguardo del proporzionale. E’ un sistema non a caso non più richiamato da alcuno. 

Per quello che è il ruolo del Consiglio e per le ragioni sinora illustrate, il sistema proporzionale per liste concorrenti della legge del 1975 resta senz’altro il migliore. Oltretutto rispondendo ad una esigenza oggi molto sentita, vale a dire che vi sia una ampia rosa di candidati (se si dovessero eleggere al Consiglio come ora dieci giudici di merito, quattro PM, due giudici di legittimità, e prendendo a riferimento almeno cinque gruppi che presumibilmente presenterebbero candidati in numero pari ai consiglieri da eleggere – nell’obiettivo di attrarre con un maggior numero di candidati un maggior numero di voti di lista – si avrebbero ben 80 candidati).

Un possibile modo di riformarlo, per favorire candidature “trasversali” in grado di raccogliere consensi da elettori di lista diversa, è prevedere che accanto al voto di lista, ed al voto di preferenza per candidati della lista prescelta, si possa esprimere una preferenza per candidato di altra lista.

E’ poi sul tavolo da anni una ulteriore proposta di sistema proporzionale, autorevolmente formulata dal costituzionalista Gaetano Silvestri .

Sulla premessa che «il bilanciamento fondamentale» da ricercare «è quello tra conservazione del pluralismo ideale e culturale – esistente nel corpo della magistratura e non esorcizzabile per fortuna con marchingegni elettorali – e valorizzazione delle capacità e dell’indipendenza dei singoli magistrati», il sistema proposto vuole riprendere, espressamente, il vecchio sistema elettorale per il Senato, vigente dal 1957 nella “Prima Repubblica”. Un sistema che «coniugava visibilità dei singoli candidati e sistema proporzionale temperato nell’assegnazione dei seggi».

Si divide il territorio nazionale in tanti collegi quanti sono i magistrati da eleggere, esclusi quelli di legittimità, eletti in collegio a parte maggioritario. In ogni collegio candidature individuali, svincolate dalle categorie professionali requirenti-giudicanti («non previste dalla Costituzione»), collegate ad altre candidature individuali in altri collegi (in almeno due), «al fine di costituire un gruppo», «punto di riferimento in sede di distribuzione nazionale dei seggi, da effettuarsi con metodo proporzionale, metodo d’Hondt», quindi senza utilizzo dei resti, così evitandosi «la frantumazione estrema del proporzionale puro». Ottenuti da parte di un gruppo di 14 candidati tra loro collegati in 14 diversi collegi, poniamo, quattro seggi, risultano eletti, nel gruppo, quelli che nel loro collegio hanno avuto la percentuale di voti validi più alta.

Per il professor Silvestri «l’idea di fondo» della proposta è quella della «conciliazione del sistema proporzionale e della valorizzazione della personalità dei candidati, anche al di fuori delle correnti». Il sistema infatti «manterrebbe il ruolo delle correnti, da non demonizzare, anche di fronte» alle «degenerazioni», «escluderebbe la formazione di liste concorrenti nello stesso collegio, evitando la caccia alle preferenze» dei candidati di una stessa lista, «infine metterebbe in primo piano la personalità dei candidati» nei collegi uninominali territoriali, favorendo la presentazione di candidati professionalmente apprezzati e conosciuti per così dire in loco, anche al di fuori dei gruppi.

E’ stato “in campo”, infine, il sistema che è stato chiamato del “voto singolo trasferibile”, a effetti proporzionali però solo possibili e non garantiti. Un sistema fondato sull’espressione da parte dell’elettore di un voto plurimo, nonché, in vari possibili modi, sul recupero dei resti dei candidati eletti con quoziente pieno nell’ambito di collegi ampi o nazionali a ripartizione proporzionale dei seggi, con un trasferimento dei voti che valorizza le seconde/terze/quarte preferenze espresse dagli elettori dei candidati passati a quoziente pieno. Un sistema che non è decollato, anche per non avere la Commissione Ministeriale scelto con chiarezza uno dei modelli possibili, già in sé complessi.

Un dato appare certo.

Nello scegliere le regole del gioco di un sistema “politico”, si deve guardare non alla contingenza, ma, come fu detto alla Costituente per vicende più grandi, all’eternità. Ci si deve chiedere che cosa sia meglio per l’Istituzione, per quello che deve rappresentare, per i valori in gioco. 

Applicato alla scelta della legge elettorale per il Consiglio, significa, per dirla con uno slogan, dimenticare il carrierista della porta accanto, “dimenticare Palamara”.

26/01/2022
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