Vietato “girare in asciugamano”: i regolamenti interni degli hotspot tra illegittimità e retoriche discriminanti

1. Premessa

Nel corso del 2018 l’Asgi-Associazione studi giuridici sull’immigrazione, nell’ambito del progetto In limine, ha richiesto a quattro diverse prefetture siciliane, sulla base del cd. Foia-Freedom Of Information Act, l’accesso ai regolamenti degli hotspot collocati nei territori di loro competenza: Lampedusa, Trapani-Milo, Pozzallo e Messina.

Con il d.lgs 97/2016, che ha modificato l'art. 5 del d.lgs 33/2013, è stato introdotto nel nostro ordinamento l'istituto dell'«accesso civico generalizzato», simile a quello già presente in altri Paesi dotati di un Freedom of Information Act. Grazie a tale istituto, il diritto all’informazione acquisisce una portata generale e la trasparenza dell’attività amministrativa diventa la regola generale rispetto al segreto e alla riservatezza. Sulla base di questa norma è possibile per «chiunque», a prescindere da un interesse qualificato e differenziato (che invece consente l'accesso ai documenti della pubblica amministrazione sulla base della legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241/90), accedere «ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione», al fine di «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico».

Si tratta di uno strumento pensato per garantire la piena attuazione del principio della trasparenza che a sua volta costituisce una garanzia per l'esercizio delle libertà individuali e collettive, dei diritti civili, politici e sociali attraverso un'amministrazione il più possibile aperta e al servizio del cittadino.

2. I regolamenti interni degli hotspot in Italia, una fotografia di tre anni di violazioni

I regolamenti che sono stati esaminati meritano una riflessione ponderata, nonostante che tali documenti amministrativi saranno probabilmente aggiornati nei prossimi mesi alla luce delle modifiche introdotte dal dl 113/2018 che ha inciso con forza sulle procedure e sullo statuto giuridico degli hotspot o punti di crisi.

Come è noto gli hotspot, intesi come strutture situate nelle zone di frontiera in cui operano congiuntamente le autorità italiane ed europee, al fine di «distinguere» e incanalare nelle procedure di asilo o di rimpatrio i migranti arrivati in Italia via mare, esistono in Italia a partire dal 2016. La predisposizione di queste strutture è stata fortemente voluta dalla Commissione Ue, che nell'agenda europea sulla migrazione [1] li inserisce fra i principali dispositivi di controllo delle migrazioni nel contesto della «crisi dei rifugiati» del 2015 in Italia e Grecia. Fino all'entrata in vigore del dl 13/2017 [2], tali strutture dove i migranti appena sbarcati venivano trattenuti di fatto anche per molte settimane e dove la selezione fra «migranti economici» e richiedenti asilo è spesso avvenuta e avviene in maniera informale sulla semplice base della nazionalità, non trovavano alcuna disciplina nell'ordinamento italiano o in quello europeo. Il decreto 13/2017 e il recente decreto immigrazione e sicurezza [3] hanno disciplinato in modo molto parziale ed estremamente problematico l'esistenza e le procedure che si devono svolgere all'interno delle strutture hotspot, legittimando ex post alcune pratiche di polizia che hanno caratterizzato la natura di questi luoghi fin dalla loro istituzione.

La mancanza di specifica disciplina per quanto riguarda le procedure che si svolgono negli hotspot e la natura stessa di questi dispositivi, ha permesso che prassi e funzioni dei singoli hotspot si differenziassero molto nel corso del tempo e fra le diverse strutture. Basti pensare al sistematico trasferimento dei migranti che si trovano nella città di Ventimiglia fino all'hotspot di Taranto al fine di «alleggerire la pressione alla frontiera» [4].

Questa circostanza ha portato anche ad una certa confusione sulla definizione stessa di hotspot, cui in effetti i diversi regolamenti si riferiscono utilizzando nomi e concetti diversi. Per esempio, il regolamento della struttura di Messina parla dell'hotspot come di un – inesistente dal punto di vista giuridico (Cpsi-Centro di primo soccorso e identificazione).

Un aspetto che dal punto di vista giuridico è fra i più controversi è quello della limitazione di fatto della libertà personale dei migranti appena sbarcati. Nel corso di questi tre anni, la prassi di non consentire l'uscita dagli hotspot degli stranieri sbarcati in Italia è sempre stata – più o meno informalmente – giustificata da questure e prefetture sulla base dell'esigenza di portare a termine le procedure di identificazione. In effetti, la privazione della libertà per fini di identificazione era prevista nell'ordinamento, prima dell’approvazione del dl 113/2018, solo con riferimento allo svolgimento di indagini penali [5] o, nel caso del fermo per identificazione [6], per un massimo di 24 ore e con l'obbligo di avvisare l'autorità giudiziaria. In ogni caso, secondo la Costituzione, nessuna forma di limitazione della libertà personale è legittima se non è prevista per legge.

La lettura dei regolamenti degli hotspot di Messina, Pozzallo, Trapani e Lampedusa, mette in luce quali sono state le pratiche poste in essere dalle autorità italiane in questi anni, anche dal punto di vista della restrizione della libertà personale dei migranti che li hanno attraversati. Ad esempio, nelle Norme di comportamento del CPSA di Pozzallo e nella circolare della Prefettura di Agrigento che regola il diritto alla circolazione e all'assistenza legale nell'hotspot di Lampedusa, si legge che gli «ospiti» hanno la possibilità di lasciare la struttura nelle ore diurne solo «a conclusione delle operazioni di foto-segnalamento e previa autorizzazione della polizia». Non viene indicato un arco temporale massimo entro il quale tali operazioni dovrebbero concludersi né alcuna altra indicazione circa le garanzie a disposizione delle persone così trattenute; evidentemente, questi riferimenti così vaghi contribuiscono alla creazione di un ampio spazio di discrezionalità a disposizione di Questure e Prefetture, che in effetti hanno in diverse occasioni limitato la libertà di ingresso e uscita dagli hotspot [7]. Nella circolare della Prefettura di Agrigento, relativa all'hotspot di Lampedusa, si legge anche che «è appena il caso di ricordare, inoltre, che tanto l'uscita dalla struttura quanto il rientro dovranno avvenire solo ed esclusivamente attraverso il cancello principale» e che chiunque fosse sorpreso «a danneggiare la rete, o ad allontanarsi o accedere attraverso punti manomessi, potrebbe incorrere in eventuali sanzioni come pure nella richiesta di risarcimento del danno arrecato». È appena il caso di ricordare che in effetti l'ingresso e l'uscita dal cancello principale dell'hotspot di Lampedusa è stato per lungo tempo vietato ai migranti e che, al contrario, è stato informalmente tollerato a momenti alterni l'utilizzo delle fessure nella rete per l'uscita dalla struttura. Si tratta di un paradosso che è stato sottolineato, fra gli altri, dal Garante per i detenuti durante una visita nel gennaio 2018 e che continua a ripetersi ancora oggi.

3. L’ente gestore, la violazione dei diritti e le responsabilità politiche

È altresì problematico il ruolo degli enti gestori, il cui operato contribuisce a determinare la natura stessa delle diverse strutture, attraverso la differenziazione delle prassi che regolano la vita e le procedure all'interno degli hotspot. Addirittura secondo il regolamento dell'hotspot di Trapani, ormai riconvertito in Cpr e in quello di Messina, entrambi gestiti dalla Coop. sociale Badia Grande, l'uscita dall'hotspot (inserita fra i diritti dei migranti lì ospitati) era consentita «previa autorizzazione degli operatori di riferimento dell'Ente Gestore e compatibilmente con il loro status da immigrato regolare». In ogni caso, l'uscita non era possibile «senza autorizzazione, prima della fine delle procedure di identificazione e foto-segnalamento effettuati dagli organi di polizia».

Nell’hotspot di Pozzallo il regolamento, invece, prevede che: «Ogni ospite, a conclusione delle operazioni di foto segnalamento e previa autorizzazione della polizia, potrà uscire liberamente dal Centro durante il giorno, nel rispetto degli orari di apertura (08:00) e di chiusura (20:00)».

Si è già avuto modo di sottolineare che quanto descritto nei regolamenti è gravemente illegittimo: è nei fatti disposto per via regolamentare una limitazione della libertà personale al di fuori di ogni previsione normativa [8]. In questa sede, invece, ci si sofferma su un altro aspetto: l’attribuzione di poteri autorizzativi in relazione all’ingresso/uscita dalle strutture. Si segnala innanzitutto che i confini di questi poteri sono tutt’altro che definiti. Essendo in buona sostanza un trattenimento illegittimo, appare paradossale che si debba essere autorizzati ad uscire da una struttura che non è detentiva. Il contenuto di questa disposizione è, peraltro, molto fumoso: non è specificato quali criteri dovrebbero essere utilizzati per valutare la richiesta di uscita da autorizzare.

Dal punto di vista dei soggetti investiti da questa autorità, appare significativo che in un hotspot, quello di Pozzallo, la delicatissima responsabilità di impedire la libertà di movimento di un cittadino straniero sia attribuita ai funzionari di polizia mentre in altre strutture, a Messina e Trapani, sia stata delegata agli «operatori di riferimento dell’Ente Gestore». Se dal punto di vista dell’ordinamento giuridico e dell’equilibrio dei poteri appare preoccupante che in un regolamento amministrativo si immagini di poter derogare al principio costituzionale della legalità della detenzione, è sintomatico che il potere autorizzativo sia, a seconda dei casi, affidato a funzionari di polizia o agli operatori dell’ente gestore.

Nel primo caso tale prospettiva appare in continuità con le attività svolte in alcune circostanze e in alcuni hotspot dai funzionari di polizia che, alla luce delle testimonianze fornite da numerosi cittadini stranieri e di autorevoli ong nazionali e internazionali, hanno in alcuni casi impedito arbitrariamente l’accesso alla procedura di asilo [9]. Per quanto attiene alla limitazione della libertà personale, è in qualche modo formalizzato l’operato delle forze dell’ordine: è messo per iscritto, in una fonte di rango inferiore alla legge nonché al regolamento governativo, la descrizione puntuale di quello che nei fatti avviene negli hotspot. Tale regolamento amministrativo rivela un approccio securitario, in cui il fine della tutela dell’ordine pubblico diviene prevalente anche a rischio di travolgere diritti costituzionalmente tutelati.

Quanto, invece, allo stesso onere/facoltà attribuito agli operatori dell’ente gestore, il discorso è ancora più rilevante. L’ente gestore, infatti, si assume di fatto l’onere di gestire una struttura all’interno della quale sono messi in tensione e spesso violati diritti rilevanti. Nello specifico, l’ente gestore, attraverso i suoi operatori, si assume una responsabilità non soltanto indiretta e politica – come ad esempio in tema di accesso alla protezione internazionale – ma è addirittura investito dall’onere di autorizzare l’uscita dal centro. Dal punto di vista della commistione tra logiche detentiva e di accoglienza, si tratta di un esempio plastico di come la sovrapposizione possa essere anche totale: lo stesso soggetto che ad esempio distribuisce i pasti può essere chiamato ad autorizzare – e quindi anche a «non autorizzare» – l’uscita dal centro, in assenza di una normativa di riferimento.

4. Il linguaggio e il diritto

La lettura dei regolamenti predisposti dall’autorità per gestire i centri hotspot è un esercizio utile anche in altri termini. Come si è avuto modo di evidenziare, nei documenti analizzati sono riportate incongruenze – a tratti macroscopiche – rispetto la normativa vigente. Non sembra trattarsi di sviste: in tutti i casi le previsioni contenute nei regolamenti peggiorano la normativa. Se in relazione alle fonti del diritto è noto che in nessun caso il contenuto di un atto amministrativo può contrastare con la legge, la lettura di questi testi appare ugualmente significativa. È innanzi tutto cartina di tornasole di quanto il «principio di legalità», molto spesso agitato nelle retoriche pubbliche in tema di immigrazione, sia, in materia di gestione pratica dei flussi migratori, rapidamente archiviato.

L’analisi del linguaggio utilizzato nei regolamenti degli è rivelatrice di un preoccupante approccio al diritto degli stranieri. Il lessico in generale appare innanzi tutto tutt’altro che accurato. Si segnala, ad esempio, che «hotspot» è scritto in vari modi («HOTSPOT», «Hot Spot»). Più complessivamente, si tratta di testi non molto precisi dal punto di vista linguistico, della correttezza formale e della scelta della terminologia. Pur trattando di questioni molto delicate– come ad esempio la limitazione della libertà e la tutela del bisogno di protezione – il linguaggio rivela una certa superficialità e disinvoltura di trattazione.

Dall’analisi del lessico utilizzato emerge una logica di strettamente legata al controllo e alla disciplina e tra le righe è possibile cogliere un certo pregiudizio nei confronti dei cittadini stranieri. Gli sguardi della pubblica amministrazione e le lenti utilizzate per valutare il comportamento dei migranti sembrano sovente avere a che fare con l’esigenza di contenere e indirizzare, in una logica pedagogica. Si segnala, a titolo di esempio, che nel regolamento dell’hotspot di Pozzallo si fa riferimento al «Dovere di curare la propria igiene personale»; è inoltre riportato che «È vietato presentarsi negli uffici ubicati nel centro in modo indecoroso», ed è fatto divieto di «girare in asciugamani» e di «danneggiare l’estetica della struttura». Appare per lo meno improprio l’indirizzo generalizzato di prescrizioni di questo tenore, che sembrano testimoniare un pregiudizio complessivamente negativo nei confronti del comportamento dei cittadini stranieri. È necessario tenere costantemente presente che, in fin dei conti, i regolamenti degli hotspot non sono altro che la descrizione delle modalità con le quali viene erogato un pubblico servizio e la definizione dei comportamenti che l’autorità e gli utenti devono tenere nell’ambito di tale erogazione. Assumendo questa prospettiva, appare ancora più incongruo e significativo il linguaggio utilizzato e la diffidenza che accompagna i cittadini stranieri durante il transito dagli hotspot.

Sempre con riferimento ai doveri definiti nel regolamento di Pozzallo, i cittadini stranieri vengono invitati «a seguire le attività proposte dagli Operatori del Centro al fine di favorire l’integrazione con il territorio (di lingua, ecc.)». Appare per lo meno paradossale che «l’integrazione» sia definita come un obbligo e che in questa delicata fase, nell’ambito della quale deve ancora avvenire l’attribuzione degli status, «l’integrazione» sia già rappresentata solo come un dovere e non anche come una facoltà/possibilità.

5. Una vicenda paradigmatica?

Quali conclusioni possono essere tratte dalla lettura dei citati regolamenti? Il linguaggio utilizzato, le prospettive delineate e le singole disposizioni restituiscono l’idea di quale sia la postura delle amministrazioni coinvolte nella gestione degli hotspot nei confronti dei cittadini stranieri. Non si tratta di documenti che puntano a mediare tra esigenze differenti e potenzialmente distanti. Si tratta, viceversa, di un esercizio di unilateralità: le complesse vicende che accompagnano il viaggio e l’arrivo dei migranti sono travolte dall’esigenza di contenere e disciplinare. Sembra esserci poco spazio anche per una certa tutela paternalistica che a volte guida gli sguardi e orienta il linguaggio utilizzato dalla pubblica amministrazione nella disciplina dell’erogazione di servizi nei confronti di soggetti considerati svantaggiati. Il linguaggio e lo stile argomentativo nel caso in oggetto è piuttosto netto e lascia poco spazio agli equivoci. L’esigenza di protezione di cui i richiedenti asilo e cittadini stranieri sono portatori sembra non orientare l’azione della pubblica amministrazione.

Anche le locuzioni molto spesso utilizzate in regolamenti pubblici di altra natura, come ad esempio le formule di cortesia o esplicative, frequentemente utilizzate dalla pubblica amministrazione che impone un divieto («si ringrazia per la comprensione», «tale divieto risponde alla necessità di…») non sono qui rintracciabili, nonostante vengano richiamati temi delicati (ad esempio, l’igiene personale) e si inviti, con toni disciplinanti, a rispettare categorie astratte e contraddittorie come il decoro.

I regolamenti che disciplinano il funzionamento degli hotspot riguardano luoghi specifici – Messina, Trapani, Pozzallo – e un tema in particolare; la gestione degli arrivi dei cittadini stranieri. Essi però sono anche un’occasione per riflettere, più in generale, su un tema più complessivo: la relazione tra autorità statuali e cittadini stranieri. Se, com’è del tutto evidente, le migrazioni determinano una modifica irreversibile nella composizione della popolazione, la pubblica amministrazione italiana si dimostra per lo meno impreparata nella gestione di tali trasformazioni. L’introduzione di disposizioni che eccedono la normativa e l’utilizzo di un linguaggio improprio testimoniano una carenza strutturale dal punto di vista della cultura giuridica e politica. Peraltro, non sembra trattarsi di un caso isolato. Anche in altre circostanze, infatti – si pensi ad esempio al funzionamento degli uffici immigrazione per ciò che attiene l’accesso alla procedura – i pubblici ufficiali addetti alla gestione dei flussi migratori di pari passo utilizzano una terminologia impropria e configurano prassi di dubbia legittimità.

Da ultimo, il caso di specie sembra confermare che il diritto – anche quello contenuto in fonti minori – rappresenta un puntuale indicatore sociale che permette di cogliere i tratti salienti del potere coercitivo della pubblica amministrazione. Definizioni di prassi illegittime, attribuzioni improprie di competenze e utilizzo di linguaggio inadatto determinano un contesto in cui la grammatica del diritto è a tratti stracciata. La pubblica amministrazione in oggetto, infatti, non si limita a mal tradurre le disposizioni normative. Sembra avere, ad esempio con riferimento al tema dell’autorizzazione per l’ingresso e l’uscita, il potere di anticipare l'applicazione di procedure che vengono in un secondo momento istituzionalizzate o di crearne semplicemente di nuove. I regolamenti che non possono ovviamente derogare alla legge, si configurano come atti della pubblica amministrazione di fatto normativi e contribuiscono a definire lo statuto giuridico dei cittadini stranieri in Italia. Da questa prospettiva, appare indispensabile contribuire a esplorare il contenuto di tali atti amministrativi, non soltanto con riferimento a quelli di natura regolamentare e che hanno a che fare con gli hotspot. Ogni tipo di produzione documentale della pubblica amministrazione nella gestione dei flussi migratori, infatti, fornisce fondamentali indicazioni sulla qualità complessiva dei diritti applicati agli stranieri e contribuisce a definire l’ordine del discorso pubblico e politico che ci circonda.