Magistratura democratica
Leggi e istituzioni

Una legge che s’ha da fare

di Valerio Savio
giudice a Roma

Le molte ragioni per cui una riforma del sistema elettorale del Consiglio Superiore della magistratura è indispensabile ed urgente. E le direttrici di un positivo intervento riformatore.

Sommario: 1. Una riforma uscita dai radar? - 2. L’esigenza di superare l’attuale sistema elettorale - 3. Le scelte del legislatore e le direttrici di un positivo intervento riformatore

 

1. Una riforma uscita dai radar?

Dopo una fase in cui sull’onda lunga dello “scandalo” delle nomine è stata tema “caldo” del confronto politico, la riforma della legge elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura da alcuni mesi è “in sonno”, uscita dai radar.

Se è del tutto comprensibile che ciò sia avvenuto per l’esigenza, sentita da tutte le forze politiche, di dare priorità a quelle riforme cui l’Unione Europea collega la corresponsione dei fondi destinati alla ripresa post pandemia, è certo che ora i tempi si fanno stretti. 

Le elezioni per il CSM sono prossime (il loro tempo allo stato è il luglio 2022), la legislazione emergenziale “sanitaria” monopolizza i tempi dei lavori parlamentari, in autunno le Camere sono impegnate nella sessione di bilancio che quest’anno si presenta particolarmente impegnativa, verso Natale e forse pure prima il mondo politico si paralizzerà e per due mesi ruoterà intorno all’elezione del Presidente della Repubblica, le proroghe della durata di un organo costituzionale sono sempre cosa da evitare così come l’approvare una legge elettorale a immediato ridosso delle elezioni che deve andare a regolare (come avvenuto nel 2002) o addirittura in campagna elettorale (come avvenne nel 1990).

Anche a voler prescindere dalla farraginosità e lentezza dei lavori parlamentari e dai concreti rischi di elezioni anticipate dopo la nomina del nuovo inquilino del Quirinale, i tempi sono quindi ora non stretti ma strettissimi, anche per una riforma che rinunci a toccare uno spettro ampio di istituti e profili della vita consiliare per rimanere alla sola legge elettorale. 

Tempi strettissimi, soprattutto, se non si vuole che una riforma purchessia venga approvata appunto in quattro e quattr'otto , senza reale confronto e dibattito parlamentare, con l’ormai purtroppo ordinaria prassi legislativa di una legge delega fatta approvare dal Governo a colpi di fiducia seguita da decreti legislativi. 

Una cosa è certa: la riforma della legge elettorale per l’elezione dei componenti togati del CSM è assolutamente necessaria .

La magistratura associata (e non solo) può dirsi per una volta unita (se non ovviamente anche sul meccanismo da varare) almeno nel chiedere il superamento del sistema attuale.

 

2. L’esigenza di superare l’attuale sistema elettorale

Comune è la convinzione che, con un parallelismo raro a vedersi nella vita degli organismi istituzionali, la legge elettorale del 2002 abbia avuto per il CSM gli stessi identici dannosi effetti della legge elettorale del 2005 per il Parlamento (il famigerato e mai abbastanza vituperato Porcellum, con le sue “successive modificazioni”): creare un organismo non più di scelti dagli elettori e agli elettori legati da un forte , tangibile , rendicontabile rapporto di rappresentatività ma un organismo di nominati da strutture e corpi intermedi della Comunità di riferimento, i partiti o quel che ne rimane per le Camere, le correnti o quel che ne è via via rimasto per il CSM , gli uni e le altre sostituiti da gruppi di potere spesso poco leggibili nelle loro scelte, con l’effetto perverso di ledere in modo letale il prestigio, la credibilità, la rappresentatività delle due Istituzioni, e di creare oligarchie di irresponsabili verso gli elettori.

Per giustificare una affermazione così netta, almeno per i magistrati più giovani è bene ricordare ancora una volta di cosa è fatta l’attuale legge elettorale (da subito all’epoca avversata, va ricordato anche questo, dalla parte più avvertita ed istituzionalmente consapevole della Magistratura associata).

Per la legge 28.3.2002 n. 44 , con la quale si è votato nelle ultime cinque tornate elettorali (2002-2006-2010-2014-2018), l’elezione dei sedici componenti togati del CSM si effettua : in un collegio unico nazionale, per due magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte Suprema di Cassazione e la Procura generale presso la stessa Corte; in un collegio unico nazionale, per quattro magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia ; in un collegio unico nazionale, per dieci magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito. Il sistema, per tutti i collegi, è maggioritario “puro”. Molto semplicemente, vengono eletti i più votati in ciascun collegio, fino al numero di componenti da eleggere. Ogni elettore ha un voto singolo per ciascun collegio . Chiunque può candidarsi , con le firme di almeno 25 e non più di 50 presentatori. Non ci sono “liste” ma solo candidature di singoli. Lo scrutinio è svolto in sede nazionale.

Un sistema che non poteva che produrre quanto ha prodotto: legittime strategie elettorali delle correnti per ottimizzare il risultato elettorale limitando il numero dei candidati, evitando la sicura dispersione che si causerebbe presentandone in numero eccessivo.

Così, se dieci sono i giudici da eleggere e , mettiamo, 7000 gli elettori, da un lato è evidente che con 701 voti si è eletti, e dall’altro è altrettanto evidente che se la corrente dei Gialli ritiene di poter ragionevolmente prendere 2000-2200 voti eviterà di presentare 10 candidati o anche solo sei o sette (col rischio che i 2000 voti si spalmino tra tutti, non facendo rientrare nessuno tra i dieci più votati) ma presenterà non più di tre candidati organizzando il voto nei territori con i propri “apparati” in modo disciplinato se non “militare” per far sì che ciascuno prenda 6-700 voti e venga eletto. Presentandone un quarto solo di fronte alla prevedibile ritenuta possibile espansione del proprio elettorato a 2400-2500 voti. Facendo gli stessi calcoli le altre correnti dei Rossi, dei Verdi e dei Bianchi, l’effetto è che alla fine per dieci posti gli elettori si trovano di fronte se va bene 13-15 candidati nel complesso. O solo 4 per 4 posti , uno per gruppo, come avvenuto per il collegio dei pubblici ministeri nelle elezioni del 2018.

Il sistema ha così fisiologicamente spostato la reale selezione dei candidati ai meccanismi interni delle correnti , ai loro organi direttivi , o alle elezioni “primarie” se da loro organizzate (come avvenuto da parte di tutti i gruppi in sede ANM nel 2014, caso rimasto unico di primarie organizzate nella “casa comune” dell’Associazione; come avvenuto per AREA-DG nel 2010 e nel 2018, invero anche per tali elezioni tra un numero molto ristretto di candidati). 

Un sistema che rende di fatto molto difficile organizzare una candidatura di successo a chi non può contare sull’appoggio di un gruppo organizzato, atteso anche il collegio unico nazionale. Con l’ulteriore “difetto” di sostituire la competizione tra “gruppi”, con i loro programmi e valori collettivi, con una competizione tra singoli, più facilmente permeabile da istanze territoriali, particolari, personali/amicali, di ufficio, di funzione, più facilmente terreno di accordi più o meno in chiaro tra candidati. Di accordi di “scambio”, quando raggiunto il livello della «modestia etica» di cui ha parlato Sergio Mattarella.

Tutto in qualche modo “fisiologico”, alla fine, e in adesione alla “filosofia” della legge, varata ritenendosi che la stessa avrebbe determinato il fiorire di dieci, cento, mille candidature, così indebolendo il ruolo delle correnti, il cui prevedibile esito è però stato quello di rafforzare il legame tra il singolo consigliere e il gruppo che lo ha dall’alto prima selezionato e poi fatto votare in modo organizzato , rendendolo sempre di più rappresentante dei suoi specifici elettori piuttosto che non di tutti i magistrati, aumentando a dismisura il rischio di un esercizio del mandato condizionato dal meccanismo di elezione, rendendo quotidianamente al minimo faticoso e difficile un esercizio delle funzioni consiliari invece svincolato dal gruppo da cui si proviene. Una legge che limita, non di diritto ma di fatto, la libertà di scelta degli elettori ed anche la possibilità di candidarsi, l’elettorato attivo come quello passivo.

Un meccanismo perverso, che corrode da dentro la Magistratura come tanti di quelli sulla “carriera” introdotti dalla riforma del 2006.

Una legge elettorale la cui cancellazione appare imprescindibile se non per la legittimazione certo per la futura autorevolezza del governo autonomo, per il recupero di un protagonismo istituzionale del Consiglio. 

 

3. Le scelte del legislatore e le direttrici di un positivo intervento riformatore

Le scelte, ovviamente, toccano al potere legislativo.

Altrettanto ovviamente , all’ANM, a correnti che vogliano dare prova di voler tornare innanzitutto a elaborare, alla cultura giuridica spetta non tanto un ruolo di specifica proposta, ma -- come sempre ha saputo fare il miglior associazionismo anche nei momenti più difficili -- di mettere in campo argomenti razionali e leggibili, di evidenziare vantaggi e danni delle diverse soluzioni e quali possono essere le direttrici di una riforma , non da un punto di vista corporativo ma sempre dal punto di vista dell’interesse del cittadino ad una giustizia autonoma ed indipendente. 

Alcune di queste direttrici non nascono dal contingente ma da quello che è da sempre e resta il ruolo del CSM come disegnato in Costituzione. Altre sono invece più suggerite dai fenomeni patologici emersi.

Partendo dalle prime, una buona legge elettorale è innanzitutto una legge che tenga conto che per il Consiglio non si pone un problema di governabilità, e di meccanismi elettorali che garantiscano una maggioranza. Una legge capace di prendere atto dell’oggettivo ineliminabile pluralismo culturale che , correnti o non correnti, c’è e sempre ci sarà tra professionisti intellettuali come i magistrati , e che il CSM è un consesso che ha attribuzioni in materie nelle quali non vi è soluzione che non sottenda scelte tra opzioni politico-culturali diverse . 

Una legge che quindi tenga conto che un organismo come quello configurato dalla Carta non può che essere fondato sulla massima possibile rappresentatività dei suoi componenti, togati e non togati, che non potrà mai essere lesa dall’introduzione, anche solo nella procedura di selezione dei candidati, da un fattore aleatorio come il sorteggio (soluzione, è bene ribadirlo, radicalmente incostituzionale : oltre che per la configurazione istituzionale di un Organo cui spetta il governo autonomo della Magistratura, già per il dato letterale per cui l’art. 104 Cost. parla di membri «elettivi» e di «componenti» «eletti da tutti i magistrati ordinari» non tra pre-sorteggiati o in altro modo pre-selezionati ma «tra gli appartenenti alle varie categorie» e quindi senza limitazioni ad un diritto di elettorato passivo che non potrà mai avere un equipollente nel diritto ad essere sorteggiati).

Una buona legge elettorale è poi quella che evita eccessivi localismi e che meglio può portare il CSM ad un esercizio delle funzioni non casuale, disordinato, balcanizzato, bensì frutto di “visioni” complessive e nazionali delle questioni di giustizia. 

Una buona legge elettorale deve garantire adeguata rappresentatività a pm, giudici di merito, giudici di legittimità.

Ancora, una buona legge elettorale è anche per il Consiglio quella che “promuove la pari opportunità tra donne e uomini”, se si vuole anche qui per esigenze di rappresentatività (le donne essendo ora maggioranza in Magistratura), ma soprattutto per obbligo costituzionale ex art. 51 comma 1 Costituzione.

Se queste sono da sempre e non possono che rimanere le direttrici “costituzionali” di una legge elettorale, i sistemi maggioritari — tanto più se fondati su piccoli collegi uninominali -- non possono allora essere i migliori, perché tendono a costruire maggioranze stabili e precostituite e possono perfino portare a Consigli “monocolori” o comunque con sottorappresentazione delle minoranze , e a Consigli di soli pm e/o di soli giudici e/o di sole donne o di soli uomini: facendosi preferire i sistemi proporzionali o almeno con fisiologici potenziali effetti proporzionali.

Per la possibile quanto necessaria riforma, nella stagione che viviamo è politicamente inevitabile e “fatale” che si tenga poi conto anche delle direttrici suggerite dalle degenerazioni emerse con riguardo all’attività consiliare.

Ragionevole appare così innanzitutto la diffusa spinta ad un sistema elettorale che , pur garantendo il pluralismo , valorizzi più che in passato la capacità professionale, l’indipendenza e la personalità del candidato rispetto al gruppo o all’area culturale da cui proviene, che dia concreto spazio a candidati che possono raccogliere consensi “trasversali”, e anche a candidature estranee ai gruppi “storici”, coniugando risultati proporzionali nella attribuzione dei seggi e maggiore visibilità dei singoli candidati : ciò, non necessariamente attraverso la previsione di collegi di dimensione ridotta, terreno di possibili localismi, quello della “conoscenza personale” tra elettore e candidato che il microcollegio garantirebbe essendo nella realtà degli uffici più un mito che un dato concreto. 

Su questa strada, salva la valutazione di merito dei meccanismi concretamente proposti , che possono variare significativamente di segno ad esempio in relazione alla grandezza dei collegi, può essere il momento storico per meccanismi elettorali che, garantendo la pari opportunità di genere, obblighino l’elettore a pena di nullità della scheda ad esprimere più di una preferenza, ed in un numero magari anche ampio, tale da consentire , idealmente, all’elettore di comporre il suo Consiglio ideale, se non integralmente almeno in una sua rilevante porzione, e da permettergli di valutare la personalità di candidati provenienti da sensibilità e culture professionali diverse, rendendo gli eletti meno “leggibili” come rappresentanti di un singolo gruppo e assai più vicini all’idea costituzionale del consigliere che esercita il suo ruolo senza vincolo di mandato e in rappresentanza di tutti i magistrati e non dei suoi elettori.

Ancora, è dimostrato storicamente che tanto minore è il potere dei gruppi dirigenti delle correnti nella selezione dei candidati e nel determinarne il successo o l’insuccesso quanto maggiore è il numero dei togati da eleggere e quanto maggiore è il numero di candidati che l’elettore si trova davanti: potendo così essere il momento di far tornare il numero di togati a venti , e di meccanismi elettorali che rendano agevole, favoriscano ed anzi in qualche modo “impongano” la presentazione di un numero anche molto ampio di candidature.

Le proposte in campo negli ultimi anni sono state tante, per ultima quella della Commissione Luciani del c.d. voto singolo trasferibile, e a tutte, seppure in diversa misura, possono essere fatte obiezioni in ordine ai diversi valori da considerare.

Si è anche discusso di recente dell’ipotesi di un rinnovo parziale del Consiglio, ipotesi che non appare presentare profili irrisolvibili dal punto di vista della legittimità costituzionale (la legge che lo introducesse potendo essere compatibile con la Carta quale norma transitoria anche ove regolasse eccezionalmente l’elezione del Vicepresidente e dei consiglieri in durata inferiore ai quattro anni), ipotesi che però appare inopportuna laddove istituirebbe in Magistratura una campagna elettorale quasi permanente, non proprio l’ideale per voglia perseguire il risultato di allontanare le correnti dalla funzione di “macchine elettorali” per i candidati. 

Si tratta ora di scegliere, perché l’unica cosa che appare improponibile è non fare nulla. E non ci si può che augurare che il Parlamento lo faccia presto (apprendendosi con favore ancorai giorni scorsi da importanti membri dell’esecutivo che il sorteggio dei candidati non è tra le prospettive considerate dal Ministero).

Scegliere. Con alcune ulteriori consapevolezze, per fortuna evidenziate da più parti anche negli ultimi tempi.

La prima, «che non esiste, per l’elezione dei membri del CSM, un sistema ottimale esente da inconvenienti, così come non esiste per qualunque tipo di elezioni”, che si “tratta solo di vedere quale potrebbe essere una soluzione equilibrata”, e che “il bilanciamento fondamentale” da ricercare “è quello tra conservazione del pluralismo ideale e culturale – esistente nel corpo della magistratura e non esorcizzabile per fortuna con marchingegni elettorali – e valorizzazione delle capacità e dell’indipendenza dei singoli magistrati» (così il prof. Gaetano Silvestri).

La seconda, su tale premessa, che nessun nuovo sistema elettorale potrà mai eliminare il ruolo e le funzioni dei “corpi intermedi” rappresentativi di una Comunità, finché tali corpi abbiano un effettivo radicamento, finché i componenti di quella Comunità ne riconoscano la funzione e l’utilità, e si riconoscano negli stessi. 

La terza, che se è vero che le leggi elettorali sono in grado di modificare i comportamenti dei gruppi che si muovono in una data Comunità, e sono quindi in grado di incidere grandemente sulla configurazione di un qualunque “sistema politico”, è vero anche che non vi è ingegneria elettorale che possa cancellare “modestia etica” , carrierismo , scarsa consapevolezza istituzionale di singoli e di gruppi, tatticismi, condotte di opaco lobbysmo o anche solo deontologicamente scorrette. E che quindi solo una nuova collettiva responsabilità culturale e professionale dei magistrati, una nuova collettiva consapevolezza del ruolo che la Costituzione assegna alla Magistratura ed al singolo magistrato potrà salvare agli occhi dei cittadini l’utilità del governo autonomo in funzione di una giurisdizione forte ed indipendente.

04/10/2021
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Nel contempo ribadiamo che la linea della Rivista è, e resterà, quella di pubblicare solo autonome riflessioni su temi di interesse generale, senza dar spazio a interventi di mera replica a singoli articoli  e senza dar vita a contraddittori tra autori che di regola appassionano i contendenti ma interessano assai meno i lettori.

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