Magistratura democratica
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Le sfide da affrontare nella giustizia: PNRR, Ufficio per il processo, digitalizzazione

di Claudio Castelli
presidente della Corte di appello di Brescia

Il salto di qualità come cultura e governance che il raggiungimento degli ambiziosissimi obiettivi previsti dal PNRR sulla giustizia avrebbe dovuto imporre è ancora lontano. - L’Ufficio per il processo, la riforma più significativa e efficace attuata, in troppi casi si è risolto nell’affiancare al magistrato un assistente personale, senza cogliere questa grande occasione di rinnovamento delle modalità organizzative.  E’ mancato uno stabile coordinamento e scambio di esperienze tra gli uffici giudiziari, che sono stati lasciati soli. – L’Ufficio per il processo si scontra con la sempre crescente scopertura degli organici del personale amministrativo e rischia di assorbire i nuovi funzionari UPP nelle Cancellerie per sopperire alle mancanze. - Errori cui si può deve rimediare. - La digitalizzazione è un asse strategico di intervento, non una mera questione tecnica. Dovrebbe partire e rispondere alle esigenze degli utenti in quanto è oggi formante della giurisdizione che incide sulle modalità quotidiane di lavoro. Invece oggi l’attività del Ministero è lontana e non si confronta con uffici giudiziari e avvocati. Il rischio è di avere un contesto lavorativo plasmato dalle esigenze delle tecnologie e non, come sarebbe auspicabile, delle tecnologie plasmate sulle nostre esigenze lavorative. –L’Ufficio per il processo, la digitalizzazione e l’impatto che sta avendo ed avrà l’intelligenza artificiale anche nella giustizia danno la possibilità e sono l’occasione per ripensare l’organizzazione degli uffici e le modalità di lavoro. L’innovazione, la capacità di cambiare e di avere una visione generale dovrebbero essere la nostra prospettiva, nel contempo sognatori e pragmatici.

La magistratura ha davanti a sé molte sfide, che l'arrivo di un nuovo governo, con premesse e prime mosse perlomeno inquietanti, rendono ancora più impervie e difficili. Ragioni di più per affrontarle con coraggio e determinazione. Questo secondo me vuol dire abbandonare il refrain microcorporativo di mettere le mani avanti per affermare che la crisi della giustizia e i malfunzionamenti non sono comunque colpa nostra (cosa vera, ma solo parzialmente) e con un atteggiamento difensivo che porta solo di arretramento in arretramento.

 

Le riforme Cartabia ed il Pnrr

Molti dimenticano gli ambiziosissimi obiettivi ed i gravosi impegni che l’Italia si è presa anche per la giustizia con il PNRR. Ridurre i tempi del 40 % nel settore civile e del 25 % nel penale, eliminare il 90 % dell’arretrato, sono obiettivi da far tremare i polsi e su di essi occorrerebbe concentrare ogni attenzione.

So bene che sono obiettivi ed impegni che Governo e Ministero hanno preso senza consultarsi con nessuno e senza verificarne, in primis con uffici giudiziari e avvocatura, la fattibilità e le modalità per raggiungerle, ma nel momento in cui l’impegno è stato preso e molte risorse sono state destinate agli uffici giudiziari, il problema è solo come arrivare positivamente ai risultati proposti. Dove positivamente vuol dire migliorando anche qualità e organizzazione e senza ridurre l’attività giudiziaria a una rincorsa di numeri e tempi, con una sorta di revival dei cronotempisti della catena di montaggio.

Quello che sarebbe stato necessario era un salto di qualità di cultura e governance che doveva interessare più livelli e più soggetti: una fortissima collaborazione tra Ministero, Csm e Scuola Superiore che superasse frammentazione ed identitarismi, una vera direzione integrata tra magistrato capo dell’ufficio e dirigente amministrativo che creasse sinergia e valorizzazione dei ruoli, Università attrezzate e capaci di dare indirizzi e sostegni a livello gestionale e pratico, magistrati e personale (ma anche avvocati ) disponibili a superare il tran tran e le modalità organizzative consolidate per sperimentare modalità di lavoro sezionali e con uno staff di supporto.

Tutto ciò sinora è avvenuto molto in parte ed in termini del tutto insoddisfacenti e larga parte del cammino è ancora da compiere. Questo anche perché a mio avviso la riforma cruciale con cui ci giochiamo il raggiungimento degli obiettivi del PNRR sulla giustizia è il nuovo Ufficio per il processo.

Difatti le riforme processuali adottate (che presentano parti positive e altre del tutto negative) non saranno probabilmente in alcun modo determinanti, ed anzi in plurimi aspetti creeranno problemi, sia perché in diversi casi non calate nella realtà (come si è verificato subito per l’assenza di norme transitorie), sia perché imporrebbero forti modifiche organizzative per le quali mancano però le risorse (come per l’udienza predibattimentale ed il nuovo Tribunale per le persone, i minori, e le famiglie).

Del resto nonostante l’accanimento dei vari governi ad intervenire sulle procedure, sappiamo benissimo che non è dal rito che deriva l’efficienza, come si ricava agevolmente dalla stessa constatazione delle fortissime differenze territoriali di tempi e pendenze esistenti a livello nazionale, dove comunque opera lo stesso processo.

Purtroppo viviamo una bulimia riformatrice, utilizzata strumentalmente a livello di propaganda, in cui una grande riforma divora la precedente, già dimenticata, senza mai vedere i risultati che si sono avuti, anche per valorizzare i lati positivi e correggere gli altri. Un dibattito totalmente ideologico del tutto estraneo alla realtà dei Palazzi di giustizia e spesso condotto più per poter spendere slogan accattivanti, che per risolvere i problemi.

Si ignora che abbiamo bisogno, come qualsiasi organizzazione, di una relativa stabilità.

Come si ignora che nel settore civile nel giro di 10 anni le pendenze sono state dimezzate e che abbiamo almeno un terzo dei Tribunali con tempi a livello europeo, a riprova dell’impegno e delle capacità evidenziate da tutti gli operatori.

E i primi dati ministeriali del 2022 (I semestre) confermano questo trend positivo, tutto da rivendicare da parte degli uffici giudiziari, in quanto frutto di impegno e lavoro da parte di magistrati, dirigenti e personale giudiziario.

L’Ufficio per il processo

L’ufficio per il processo è una grande occasione per diversi motivi. La prima ragione è che dare un supporto al magistrato vuol dire auspicare e indurre un mutamento dei moduli organizzativi, con il magistrato al centro e motore di un team che lavora per lui. E poi perché il reclutamento di migliaia di giovani giuristi costituisce e crea un grande bacino di formazione per una nuova generazione di avvocati, funzionari, dirigenti, magistrati del futuro.

Non va dimenticato che perlomeno a livello di intenzioni era stata strutturata da Governo e Ministero una manovra basata su tre pilastri: - l’Ufficio per il processo, - il Pon Governance che impegnava, utilizzando fondi europei, le Università italiane a supporto dell’ufficio per il processo e degli uffici giudiziari, - l’assunzione, sia pure a tempo determinato di 2530 tecnici (statistici, informatici, architetti, geometri, operatori), che rafforzassero la struttura degli uffici.

Un disegno apprezzabile che però sta evidenziando défaillance e cadute.

In troppi uffici si è rinunciato a far diventare l’ufficio per il processo una grande occasione di rinnovamento e ci si è limitati a affiancare al singolo magistrato un assistente personale. Scelta facilitata dalle difficoltà di spazi e logistiche e dalla semplicità organizzativa, ma che oltre a soffrire in breve tempo dell’inevitabile emorragia dei nuovi assunti (proprio perché bravi tentati da altri concorsi e da posti a tempo indeterminato) rinuncia a rivedere se modalità diverse possono essere più proficue e capaci di dare un miglior risultato qualitativo e quantitativo.

Le modalità organizzative possono essere le più varie e flessibili, dovendosi attagliare a materie e realtà del tutto diverse e vanno dal mini pool al gruppo per sezione, ma la realtà è che gli uffici giudiziari sono stati lasciati soli in questa avventura, con qualche iniziativa e supporto da parte di Ministero, CSM e Scuola della magistratura, ma senza uno stabile coordinamento sinergico che avrebbe consentito uno scambio di esperienze, la valorizzazione delle prassi virtuose, correzioni in corsa.

Le Università che grazie al Pon Governance avrebbero dovuto aiutare in questo coordinamento e dare un forte supporto, sono partite, salvo qualche solido e forte esempio, sostanzialmente impreparate per questo compito, con personale in parte inesperto e senza le idee chiare su cosa e come realizzarlo. L’ottica burocratica dominante sembra poi tutta attenta a certificare quello che si dovrebbe fare, piuttosto che a farlo. La divisione in sei macroaree, e poi l’affiancamento Ufficio – singola Università ha fatto sì di incoraggiare tante piccole monadi non comunicanti o scarsamente comunicanti, con progetti (magari di grandissimo interesse) che nasceranno e moriranno nel singolo Ufficio senza prospettive e possibilità di diffusione. Per non parlare delle sovrapposizioni che si stanno creando tra tutte le sei macroaree che, senza comunicare tra di loro, si stanno occupando di identici progetti su cui peraltro sta lavorando anche il Ministero (come le banche dati giurisprudenziali) senza alcun confronto e scambio di idee. È facile preconizzare che, se si continua su questa strada, si tratterà in larga parte di un lavoro inutile di cui quanto meno una buona parte degli sforzi e del prodotto verrà cestinato.

L’Ufficio per il processo, che doveva rappresentare, una fortissima iniezione aggiuntiva di risorse, si sta poi scontrando con il ripresentarsi con forza della penuria del personale amministrativo. È sicuramente vero che in questi anni il Ministero della Giustizia ha proceduto ad assunzioni massicce senza precedenti, ma è altrettanto vero che queste assunzioni a stento sono riuscite a far fronte all’altrettanto massiccio esodo di decine di migliaia di addetti del personale giudiziario andati in pensione o vincitori di altri concorsi. Tuttora la scopertura degli organici, tra l’altro molto differenziata su scala nazionale, oscilla tra il 20 % ed il 30 % ed uno dei più gravi contrasti che si sono scatenati in moltissime sedi per l’ufficio per il processo consiste nella scelta se privilegiare per i nuovi funzionari dell’Ufficio per il processo il lavoro nelle cancellerie, rimaste deserte, o il supporto alla giurisdizione, che comunque per legge e contratto deve essere prevalente.

Dovrebbe far pensare sia il forte esodo che abbiamo avuto dei giovani assistenti che avevano vinto il concorso nel 2018 e di cui una larga quota se ne è andato vincendo concorsi per posti più appetibili, principalmente in altre amministrazioni (INPS, Agenzia delle Entrate, enti locali) , sia che in diverse regioni del Nord Italia (oltre che per alcune figure tecniche specialistiche quali informatici e statistici) i concorsi per le figure tecniche sono andati deserti, con un numero di vincitori inferiore alla metà dei posti banditi. È il problema del lavoro povero che ormai è esploso. Il nostro Ministero dà retribuzioni che, fino alla figura di funzionario, in una città del Nord Italia per una famiglia sono sotto il livello di povertà e che quindi non sono per nulla appetibili.

Tutto ciò sempre in assenza di qualsiasi coordinamento forte che riesca a coinvolgere e ad aiutare gli uffici giudiziari. Sicuramente siamo condizionati negativamente dalla governance triadica della giustizia, con il Ministero che gestisce il personale (e quindi anche i funzionari UPP) e la sua formazione, il CSM che gestisce i magistrati e stimola la loro organizzazione, che comprende l’Ufficio per il processo, e la Scuola della magistratura che ha come fine istituzionale la formazione dei magistrati e che nel caso si è generosamente offerta di dare un aiuto anche per la formazione dei funzionari UPP, ma di cui non può occuparsi direttamente trattandosi comunque di personale amministrativo. Governance che complessivamente in realtà non è riuscita a produrre un coordinamento ed un’osmosi tra le diverse strutture e con i diversi uffici. Con la conseguenza che ciascuno (con la sua Università partner) va per la sua strada e che l’esito più probabile, se si continuerà in questo modo, sarà che gli uffici già con le migliori performance miglioreranno ulteriormente, lasciando molto più indietro gli altri. Quando uno degli scopi del PNRR doveva essere proprio il contrario promuovendo una più lata omogeneizzazione a livello nazionale. Errori cui si deve rimediare, essendovi il tempo per farlo, creando un forte coordinamento a livello nazionale e nelle macroaree, stimolando scambi di esperienze ed esportazioni di prassi virtuose e sperimentando una governance interistituzionale che superi distinzioni e separatezze.  

 

Il cronico problema delle risorse

Può apparire assurdo parlare di risorse carenti in un momento in cui sono state lanciate massicce politiche di assunzione con l’ufficio per il processo ed il reclutamento di tecnici sia pure a tempo determinato e banditi due concorsi per i magistrati.

Ma è proprio così: quanto al personale siamo tornati ad una scopertura del 20 - 30 % e non sono in vista nuove assunzioni nel 2023, per non parlare dei dirigenti amministrativi, figura indispensabile, che hanno una scopertura superiore al 50 %. Bandire subito nuovi concorsi con modalità telematiche (come avvenuto per il concorso di assistente) sarebbe fondamentale, ma prima ancora bisognerebbe capire che tipo di personale vogliamo, per fare cosa, con quale livello di formazione e con quale rapporto con il processo di digitalizzazione, magari assicurando anche incentivi per le sedi non appetibili e non appetite, visto che non è tollerabile che in alcune zone del paese la penuria di personale sia cronica.

Quanto ai magistrati, al di là di declamazioni propagandistiche, anche se si limitasse il periodo del tirocinio per i magistrati di nuovo ingresso, un semplice calcolo dei tempi evidenzia come nessun nuovo concorso prenderà le funzioni giudiziarie prima del 2024, con un aumento sempre più preoccupante della scopertura degli organici che toccherà il 20 %.

Non solo, ma le misure parziali e limitate adottate nei confronti della magistratura onoraria faranno sì che anche per questo ruolo, essenziale per la giurisdizione e tanto più essenziale in un momento di penuria di magistrati professionali, andremo verso una sempre maggiore emorragia. Con la stabilizzazione dei magistrati onorari di lungo corso è stata messa una pezza, ma non si è provveduto né a definire quale nuovo magistrato onorario si vuole, né se e come procedere immediatamente ad un nuovo reclutamento. É pacifico che bisogna evitare di ripetere gli errori del passato e non incentivare la creazione di un nuovo precariato, ma oggi la situazione è ferma e non si intravede alcuna iniziativa ministeriale sul tema.

Come si può pensare in una situazione di crescente scopertura di organici del personale amministrativo (peraltro non adeguatamente valorizzato e motivato), di crescente penuria di magistrati e di emorragia della magistratura onoraria a raggiungere gli ambiziosissimi obiettivi del PNRR ?

Non solo, ma mi sembra che manchi la consapevolezza della gravità della situazione oggi; consapevolezza da cui dovrebbero discendere interventi che soli possono consentire di porre rimedi strutturali prima che la situazione precipiti e che porti a proporre soluzioni emergenziali che personalmente ritengo inaccettabili e pericolose, quale reclutamenti straordinari dei magistrati, elevazione del limite massimo di età, abbassamento dei requisiti per il reclutamento dei magistrati sia ordinari che onorari, stabilizzazioni, trasformazione dei funzionari dell’Ufficio per il processo in tappabuchi delle cancellerie.

Va detto subito che la giustizia è un settore troppo delicato per rischiare di ridurre il livello qualitativo di tutti i soggetti che operano in esso.

I rimedi che occorre proporre investono inevitabilmente più piani (un nuovo contratto integrativo che ridefinisca mansioni e finalità, assunzioni e relativi concorsi da bandire subito, incentivazioni economiche per il personale, reclutamento dei magistrati onorari già selezionati, accelerazione dei concorsi in atto, contenimento del periodo di tirocinio per i nuovi magistrati togati e di destinazione all’ ufficio per il processo per i magistrati onorari). Ma queste misure devono derivare ed essere accompagnate da una radicale modifica dell’ottica in cui ci muoviamo.

 

La digitalizzazione della giustizia

La digitalizzazione è la prospettiva che può darci trasparenza, efficienza e benessere organizzativo. Digitalizzazione non è mera tecnica, ma significa un progetto di organizzazione, di applicazione delle tecnologie, dell’intelligenza artificiale e della comunicazione che dovrebbe rappresentare il futuro della giustizia. Continuiamo a riempirci la bocca di transizione digitale, ma poi quando la decliniamo lo facciamo come se si trattasse semplicemente di iniettare qualche iniezione di informatica in un corpo consolidato.

La realtà è diversa. La digitalizzazione è il formante della nuova giurisdizione che non ci dà solo programmi gestionali, ma strumenti di lettura della litigiosità, dei trend decisionali, un ausilio alla strutturazione degli atti, una classificazione ed analisi delle decisioni giudiziarie. In questa nuova costruzione delle modalità di operare, occorrerebbe mettere al centro il lavoro del magistrato, dell’avvocato e delle cancellerie partendo dalle loro esigenze. Ci dobbiamo muovere verso un nuovo paradigma organizzativo e gestionale con la capacità di sperimentare nuovi scenari tecnologici che devono essere governati e non subiti dagli operatori. Del resto sappiamo che le tecnologie prima vengono accettate e poi “vincono” solo se sono comode e vantaggiose.

Tutto ciò è lontano da quanto sta avvenendo nella giustizia. Al di là dell’impegno, l’attività del Ministero è lontana e non riesce a confrontarsi con gli uffici giudiziari. Manca la trasparenza sulle priorità, sui progetti e sui tempi per realizzarli. Non vi è quell’indispensabile coinvolgimento di magistrati, dirigenti, avvocati, funzionari, tecnici che possa aiutare nella realizzazione di programmi e progetti che risultino nel contempo efficienti, fruibili e appetibili.

Questo è tanto più grave in quanto oggi la digitalizzazione è il formante della giurisdizione che incide sulle modalità quotidiane di lavoro che rischia di torcere e diventare dominante costringendo ad adeguarsi i codici, gli atti, i soggetti che operano. La digitalizzazione è inevitabile, ma non è neutra ed il segno che può avere è determinato da chi la governa, dai paletti che vengono posti, dalle sue modalità di realizzazione che deve essere servente alle esigenze dei diversi soggetti che operano nella giustizia (magistrati, cancellerie, avvocati) e non una scelta cieca, dominante e condizionante ogni aspetto. Il fatto poi che l’informatica, per motivi del tutto condivisibili di buon funzionamento, sia monopolio del Ministero della giustizia sta alterando la normale e corretta dialettica che deve esistere tra Ministero, CSM e uffici giudiziari. La tendenza dominante in settori industriali e che comincia ad affacciarsi anche nel nostro settore è quella di avere un ambiente (inteso in senso lato e non solo fisico) lavorativo progettato per essere compatibile con le tecnologie e non il contrario. Già oggi nelle piccole applicazioni del PCT abbiamo provato come spesso la tecnologia prevalga sui codici processuali. Un domani il rischio è di avere un contesto lavorativo plasmato dalle esigenze delle tecnologie e non, come sarebbe auspicabile, delle tecnologie plasmate sulle nostre esigenze lavorative (e per nostre intendo di tutti gli operatori che operano nella giustizia). Contesto lavorativo che, tra l’altro, formalmente verrà determinato e creato dal Ministero della giustizia, ma che in realtà sarà in mano e gestito senza possibilità di controlli adeguati, di grandi società private che una volta vinti gli appalti determineranno le scelte, tra l’altro in modo sotterraneo e senza apparire direttamente. Non si tratta ovviamente di ripudiare le tecnologie, che anzi sono state e possono essere un elemento fondamentale per lavorare meglio, in modo più comodo, risparmiando tempo e con maggiore qualità, ma avere consapevolezza dei processi che sono in corso e fare un grande sforzo per governarli e non subirli.

Per questo è necessario rivendicare che le scelte di digitalizzazione non siano patrimonio unicamente del Ministero e della sua struttura tecnica (una Dgsia che peraltro deve sempre più confrontarsi con la penuria di personale e di competenze), ma che emergano dal confronto e dalle esperienze con gli uffici giudiziari, con l’avvocatura, con il CSM e con il CNF.

 

L’innovazione come prospettiva

La prospettiva dovrebbe essere l’innovazione, la capacità di cambiare e di avere una visione generale che ci faccia andare oltre il singolo fascicolo o il singolo ufficio per guardare la nostra attività come un servizio complesso in cui i vari uffici sono una filiera e le varie sezioni e dipartimenti sono parti di un organismo complesso.

Non è periodo di grandi entusiasmi, ma l’errore specie in una fase strategica come quella che stiamo attraversando è quella di rassegnarsi al tran tran quotidiano, al “si è sempre fatto così”, alla crescente burocratizzazione per cui contano solo statistiche e tempi e non se si è data giustizia. Con la tendenza crescente, che del resto domina la pubblica amministrazione, di prestare attenzione ai dati formali e alla certificazione burocratica piuttosto che al fare e ai risultati concreti.

L’Ufficio per il processo, la digitalizzazione e l’impatto che sta avendo ed avrà l’intelligenza artificiale anche nella giustizia danno la possibilità e sono l’occasione per ripensare l’organizzazione degli uffici e le modalità di lavoro.

Occorre avere il coraggio di non rassegnarsi all’esistente e di riprendere a sognare. Perché si può lavorare in modo molto più soddisfacente, più utile socialmente, dando un servizio ai cittadini di cui essere orgogliosi.

So bene che la situazione, e non solo nella giustizia, è depressiva, tra post pandemia, guerra, disagio sociale e prospettive di recessione, ma questa è una ragione di più per riprendere ad essere arditi e per essere nel contempo pragmatici nel presente e sognatori per il futuro.

06/12/2022
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