A breve gli elettori italiani saranno chiamati a pronunciarsi sul Referendum costituzionale avente ad oggetto la cd. “separazione delle carriere” tra la magistratura giudicante e la magistratura requirente recata dalla Legge Costituzionale 30 ottobre 2025.
Ancora una volta, come in occasione del Referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, si confida che il “no” possa esprimere la propria forza propulsiva e positiva a difesa del dettato costituzionale.
Seguono qui alcune brevi “sparse” riflessioni sulla Riforma in atto, percorrendo sentieri purtroppo distopici.
1. La separazione delle carriere già esiste
La legge delega 25 luglio 2005, n. 150 (cd. “Riforma Castelli”), risalente ai tempi del Governo Berlusconi III, seguita dal D.Lgs. 30 aprile 2006, n. 160, aveva infatti introdotto una sostanziale separazione tra la funzione requirente e quella giudicante, stabilendo puranche che i candidati al concorso dovessero indicare nella domanda, a pena di inammissibilità, a quale funzione intendessero accedere, se requirente o giudicante (art. 2, comma 1, lett. a, n. 1 Legge-delega), e statuendo che i magistrati, entro il terzo anno di permanenza nella funzione, potessero accedere all’altra funzione previo corso di formazione e successivo concorso per titoli esclusivamente per uffici con sede in un diverso distretto (art. 2, comma 1, lett. g Legge-delega).
La mutata maggioranza parlamentare determinata dalle elezioni politiche della primavera 2006 ravvisò la necessità di bloccare l’operatività della “Riforma Castelli” emanando la legge 24 ottobre 2006, n. 269 recante la «Sospensione dell’efficacia nonché modifiche di disposizioni in materia di ordinamento giudiziario» ed emanando poi la legge 30 luglio 2007, n. 111 (Modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario) - cd. “Riforma Mastella” -, che non a caso fu promulgata in data 30 luglio 2007 e entrò in vigore nel giorno successivo, ultimo giorno utile al fine di evitare che scadesse la sospensione e che quindi le norme della “Riforma Castelli” potessero riacquistare efficacia.
La “Riforma Mastella” eliminò l’obbligo di opzione per la funzione requirente o giudicante al momento della domanda per la partecipazione al concorso e, per quanto concerne il passaggio da una funzione all’altra, stabilì che l’interessato potesse chiedere il passaggio per non più di quattro volte nell’arco dell’intera carriera dopo però aver svolto cinque anni di servizio continuativo nella carriera dalla quale intendeva trasferirsi. Furono anche introdotte alcune deroghe al divieto di passaggio all’interno dello stesso distretto.
La “Riforma Cartabia” (art. 12, primo comma, lett. c) legge 17 giugno 2022, n. 71) ha poi, come noto, drasticamente limitato il passaggio da una funzione all’altra stabilendo la possibilità di un solo passaggio nell’arco dell’intera carriera, entro il termine di sei anni dalla data di prima maturazione della legittimazione al tramutamento ex art. 194 Ordinamento Giudiziario, introducendo limitatissime deroghe e creando quindi, come la statistica ha dimostrato, una sostanziale separazione tra il requirente e il giudicante.
Di fronte all’ineludibile dato statistico del numero esiguo di “passaggi” si imponeva la necessità di una riforma costituzionale, peraltro “con urgenza” come immotivatamente invocato da taluni? La risposta non può che essere negativa e, attesa quindi sotto tal profilo la sublime inutilità di un intervento modificativo della Costituzione, emerge chiaro il fine di introdurre una separazione sistemica, istituzionale, tra la carriera requirente e quella giudicante, intervenendo anche sull’organo costituzionale di autogoverno della Magistratura, frazionandolo in due distinti Consigli per ciascuna carriera e deprivandolo della giurisdizione disciplinare attribuita alla nuova Alta Corte disciplinare.
2. Cosa cambia per il difensore e il cittadino
Si è affermato da taluni che la riforma costituzionale sia «l’occasione storica» per «avere una giustizia più efficiente e più giusta», da altri che essa si imporrebbe al fine di perfezionare l’architettura accusatoria introdotta dal nuovo Codice di rito del 1988 e di realizzare il “giusto processo” di cui all’art. 111 Cost..
Quale sia il nesso di causalità tra separazione delle carriere e “efficienza” della giustizia sfugge invero a chi scrive, che attenderà comunque paziente la Rivelazione sul punto.
In ordine poi all’asserita ed invero apodittica affermazione di consustanzialità della separazione delle carriere al modello accusatorio sorgono invero numerose perplessità per l’asserzione in sé, indimostrata e ampiamente opinabile, e inoltre poiché, così argomentando, si opera il riferimento a una nozione astratta di modello statico di sistema accusatorio “puro” in presenza di un sistema processuale “misto” quale ormai è quello italiano.
Ma, inesorabilmente, si impone una domanda: cosa cambierebbe per il difensore e per il cittadino ove mai il Referendum costituzionale dovesse premiare la richiesta di separazione delle carriere?
Nell’immediato non è da ritenere che possa mutare alcunché, atteso che in fase di indagini il Pubblico Ministero continuerà a svolgere accertamenti anche su fatti e circostanze a favore dell’indagato (art. 358 c.p.p. e art. 5.4. Regolamento (UE) 2017/1939 istitutivo della EPPO) e nell’aula giudiziaria il difensore tornerà a trovare un Giudice “terzo” e un Pubblico Ministero il quale, con la comune cultura della giurisdizione, eserciterà il proprio ruolo imparziale di ricerca della verità.
Nel medio/lungo periodo è da ritenere che possano invece intervenire per il ruolo difensivo alcuni sensibili mutamenti in peius, poiché nell’aula giudiziaria il difensore troverà sempre un Giudice immutatamente “terzo” ma rinverrà un Pubblico Ministero neo-avvocato dell’Accusa, con un proprio Consiglio Superiore corporativo, autoreferenziale e burocratizzato che sarà ben sensibile, si può ritenere, al dato statistico della maggiore “produttività”, nel senso del conseguimento da parte dei Pubblici Ministeri del maggior numero di sentenze di condanna. Ergo, probabilmente, il confronto sarà con un Pubblico Ministero intenzionato esclusivamente a chiedere l’affermazione della penale responsabilità dell’imputato recependo i risultati delle indagini svolte dalla Polizia Giudiziaria.
A tal punto per alcuni attuali sostenitori della Riforma vi sarà tutto il tempo per potere agevolmente, con tutta calma, meditare sull’effettiva raggiunta parità processuale tra Pubblico Ministero e Difesa e, forse, in qualcuno si insinuerà il dubbio di trovarsi di fronte ad una sublime eterogenesi dei fini.
Il particolare rafforzamento della figura del Pubblico Ministero e il consolidamento di potere del proprio autonomo Consiglio Superiore potrebbero a tal punto consentire di invocare populisticamente la necessità di dovere assoggettare il sistema della Pubblica Accusa alle dipendenze e al controllo dall’Esecutivo.
Les jeux sont faits… Distopia politico/giudiziaria?
Ma, da parte dei sostenitori della Riforma costituzionale, si obietta che il Pubblico Ministero rimarrebbe autonomo e indipendente da ogni potere atteso che l’art. 104, primo comma Cost., come riformulato dall’art. 3 della Legge Costituzionale, afferma l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, giudicante e requirente, da ogni altro potere.
E’ da sottolineare, en passant, che in tutti gli ordinamenti costituzionali nei quali vige la separazione delle carriere tra magistratura requirente e magistratura giudicante - ad eccezione del Portogallo dopo la revisione costituzionale intervenuta nel 1989 e le successive leggi 23/1992, 60/1998 e 68/2019 - il Pubblico Ministero dipende variamente dall’Esecutivo o comunque è soggetto a determinazioni politiche, per cui - sempre in ottica distopica - da parte della maggioranza parlamentare e dei Governanti di turno si potrebbe in futuro ben agevolmente invocare che in “altri” ordinamenti la magistratura requirente dipende variamente dall’Esecutivo e che quindi si renderebbe opportuno o necessario l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario italiano a quello di atri Paesi dell’Unione.
L’ introduzione della discrezionalità dell’azione penale potrebbe poi porsi come successiva tappa di riscrittura del ruolo e della funzione del Giudiziario in un’architettura costituzionale ormai lontana dalla Costituzione del 1948.
3. Il sorteggio, ovvero il Regno incontrastato della Sorte
Il sorteggio, la scelta operata dalla Sorte, rovescia completamente il sistema della rappresentatività garantito dal metodo elettivo.
Il sorteggio si pone come la sublimazione della de-responsabilizzazione nel processo di selezione e i risultati non sono imputabili che alla Sorte, sulla base di elementi meramente accidentali, casuali e a-razionali poiché privati del necessario percorso mentale valutativo che presiede normalmente alla scelta del candidato, determinando un incontrollabile elemento di improvvisazione e imprevedibilità nel risultato finale presupponendo la perfetta omogeneità ed equivalenza qualitativa dei candidati destinatari della decisione.
Varrebbe quindi il principio dell’“uno vale l’altro”, ferocemente criticato però in altri contesti e momenti dalle stesse forze componenti l’attuale maggioranza parlamentare costituente, ma ora adottato per la designazione dei componenti di Organi costituzionali che, per la delicatezza e l’importanza delle decisioni da adottare, necessitano inesorabilmente di esperienza e professionalità che non possono essere realizzate ex abrupto ovvero in un ristretto arco temporale.
E’ attribuita a Lenin l’affermazione che anche una cuoca potesse governare lo Stato, ma non risulta che ciò si sia mai realizzato.
Il criterio del sorteggio, efficacemente definito dalla già Ministro e Presidente della Commissione Parlamentare Antimafia Rosy Bindi come «umiliante», per quel che consta non è stato mai adottato in relazione ai criteri di accesso agli organi di autogoverno della magistratura neanche nei Paesi nei quali è istituzionalizzata la separazione delle carriere, ed in ciò il Legislatore costituzionale italiano ha indubitabilmente superato ogni altro Paese dell’Unione Europea. Un peculiare sistema di sorteggio per i componenti del «Consiglio Superiore della magistratura per la giustizia civile e penale» è previsto solo dall’art. 90 della Costituzione ellenica.
L’idea, comunque, non è nuova: risale infatti al 23 luglio 1971 la Proposta di Legge Costituzionale N. 3568 del Segretario del Movimento Sociale Italiano On. Giorgio Almirante ed altri avente ad oggetto la «Modifica degli articoli 104, 105, 107 della Costituzione sulla funzione giurisdizionale» con la quale era proposta una riforma del Consiglio Superiore della Magistratura.
In particolare era introdotto all’art. 1 della Proposta, a modifica dell’art. 104, quarto comma Cost., il metodo del sorteggio in quanto, si affermava nella Relazione di accompagnamento, «appare opportuno introdurre nel Consiglio superiore della magistratura stesso magistrati di nomina non elettiva ed a tal fine la soluzione più valida appare quella del sorteggio tra alcune categorie di magistrati. Ciò in quanto l’inesistenza di vincoli, per questi magistrati, con gruppi costituenti la base elettorale conferirebbe ad essi una maggiore indipendenza e quindi favorirebbe la possibilità di rendere meno politicizzato l’organo di autogoverno della magistratura». Questi assunti del 1971, pedissequamente identici a quelli del presente, depongono inequivocabilmente nel senso del risalente e persistente interesse alla “riforma” del Consiglio Superiore della Magistratura da parte di determinate aree politiche.
Seguirono poi ulteriori tentativi di introduzione del sorteggio, all’epoca del Governo Berlusconi IV con il Disegno di Legge Costituzionale «Riforma del Titolo IV della Parte II della Costituzione “La Magistratura”» (A.C. 4275 del 7 aprile 2011) e, ai tempi del Governo Renzi, dal Disegno di Legge costituzionale del Senatore Buemi e altri «Modifica dell’articolo 104 della Costituzione per l’elezione dei componenti del Consiglio superiore della magistratura mediante sorteggio» (A.S. n. 1547 del 30 giugno 2014).
Con riguardo alla Riforma costituzionale in atto, la stessa “fraziona” il Consiglio Superiore della Magistratura nel Consiglio Superiore della Magistratura giudicante e nel Consiglio Superiore della Magistratura requirente, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica e dei quali fanno parte di diritto, rispettivamente, il Primo Presidente e il Procuratore Generale della Corte di Cassazione.
Ai sensi dell’art. 104, quarto comma Cost., come riformulato dall’art. 3 della Legge Costituzionale 30 ottobre 2025, un terzo dei componenti sono estratti a sorte da un elenco di professori universitari ordinari in discipline giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio professionale, compilato mediante elezione dal Parlamento in seduta comune entro sei mesi dall’insediamento. I componenti togati, nella misura dei due terzi, sono estratti a sorte, per ciascun Consiglio Superiore, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti «nel numero e secondo le procedure previsti dalla legge», mentre ciascun Consiglio elegge il proprio Vicepresidente tra i componenti designati mediante sorteggio dall’elenco compilato dal Parlamento in seduta comune.
Il criterio di sorteggio introdotto appare essere disomogeneo, atteso che per i componenti togati è previsto un sorteggio “secco”, mentre per i componenti laici è previsto un sorteggio sulla base di un elenco.
La norma costituzionale, com’è evidente, non prevede alcuna maggioranza qualificata per l’elezione dell’elenco dei docenti universitari e avvocati, e ciò fa intravedere possibili orizzonti di caduta del pluralismo politico a favore della maggioranza parlamentare di turno.
Si potrebbe obiettare che il criterio del sorteggio possegga una propria autorevolezza avendo offerto più o meno buona prova di sé nel governo delle istituzioni in altri momenti storici e in proposito soccorrerebbero le esperienze della democrazia ateniese del V e del IV Secolo a.C., dei Comuni medievali italiani quali Bologna (1245), Novara (1287), Pisa (1307) Vicenza (1328), della Repubblica di Venezia dal 1268 e di quella di Firenze dal 1328, ma sarebbe ultroneo sottolineare che alcuna patente di funzionalità attuale del criterio possa essere fornita, con ardita astoricità, operando richiami a precedenti peculiari esperienze storiche.
Né invero il ricordare che il criterio del sorteggio è adottato in alcuni procedimenti amministrativi (gare per appalti pubblici o concorsi pubblici) e giudiziari (formazione dei collegi delle Corti di assise e di assise di appello e del Tribunale dei Ministri) o nel procedimento previsto dall’art. 135, ultimo comma Cost., dimenticando - piccolo non insignificante particolare - che nella specie si tratta della nomina di componenti di organi costituzionali che non intervengono per singole sessioni o per singoli procedimenti.
Si afferma dai sostenitori del progetto separativo che con il sorteggio si eviterebbero le criticità evidenziate da episodi della storia recente liquidando però così in toto la ricchezza culturale apportata dal confronto tra le diverse correnti della Magistratura e peccando comunque di ingenuità nel momento in cui non si contempla la possibilità che nei Consigli Superiori riformati si possano creare variabili meccanismi di “colleganza” per ragioni, a mero titolo di esempio, geografiche o di comune orientamento politico.
I Consigli Superiori con l’osannato criterio del sorteggio sarebbero votati ad un’involuzione burocratica e corporativa, con sensibili livelli entropici che ne svuoterebbero l’autorevolezza e, quindi, la funzione e la rilevanza nell’ambito del sistema di checks and balances tra i poteri dello Stato delineato dalla Costituzione del 1948.
4. L’Alta Corte disciplinare
Nel sistema della Riforma la giurisdizione disciplinare non pertiene ai due diversi Consigli Superiori ma risulta essere attribuita all’Alta Corte disciplinare composta, ai sensi dell’art. 105, terzo comma Cost. come riformulato dall’art. 4 del testo di Legge Costituzionale 30 ottobre 2025, da quindici giudici, tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra professori universitari ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio professionale.
Per gli altri dodici componenti interviene variamente il criterio del sorteggio. Tre giudici laici sono estratti a sorte da «un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti» testé indicati, compilato mediante elezione dal Parlamento in seduta comune entro sei mesi dall’insediamento. I componenti togati, sei magistrati giudicanti e tre requirenti, sono estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.
E’ evidente che la condizione di avere svolto o svolgere funzioni di legittimità milita nel senso di una chiara opzione verticistica in ordine alla struttura dell’Organo.
Sul punto è da sottolineare che l’opzione esclusiva per i giudici di legittimità presenta il rischio che giudici, slegati da anni dalla giurisdizione di merito e quindi dalla dinamica concreta del funzionamento e delle problematiche che quotidianamente involvono i giudici di merito, possano non giudicare adeguatamente nella loro pienezza condotte e comportamenti meglio valutabili da giudici che quotidianamente vivono la realtà palpitante e complessa degli uffici giudiziari sul territorio.
Le sentenze dell’Alta Corte sono impugnabili, anche nel merito, dinanzi alla stessa Corte in diversa composizione.
La norma nulla dice in ordine alla ricorribilità per Cassazione avverso le decisioni di appello dell’Alta Corte ma non è da ritenere che la stessa possa considerarsi assorbita nell’impugnabilità in punto di legittimità dinanzi alla stessa Alta Corte.
Ogni diversa interpretazione determinerebbe un’ingiustificabile paradossale disparità di trattamento del magistrato nei confronti di tutti gli altri soggetti poteri, con palesi profili di illegittimità costituzionale.
5. La forza del “no”
Gli scenari distopici qui delineati non sono purtroppo lontani da probabili reali involuzioni, ben intuibili considerate le premesse recate dalla Riforma costituzionale in atto.
Solo l’olofrastico avverbio “no”, pregno di intensa carica semantica, potrà esprimere
nell’immediato la volontà di tutelare l’autonomia e l’indipendenza del Giudiziario dalle ingerenze condizionanti della politica nel sistema di equilibrio dei poteri dello Stato disegnato dalla Costituzione del 1948.