Magistratura democratica
Diritti senza confini

Il diritto di asilo e il d.l. 130/2020: progressi e occasioni mancate *

di Carlo De Chiara
Presidente di sezione della Corte di cassazione, già presidente di Md

Il decreto legge n. 130/2020 contiene varie disposizioni che vanno certamente, talvolta efficacemente, nel senso dell’attuazione degli obblighi costituzionali e internazionali del nostro paese in tema protezione internazionale: tra queste l’introduzione del nuovo istituto della protezione speciale per tutela del rispetto della vita privata e familiare. Restano però gravi, talora intollerabili lacune, tra cui la persistenza di inutili discriminazioni, a proposito della revoca della cittadinanza, e i riflessi irrisolti della “questione libica” sui diritti umani e l’accoglienza dei migranti.

Ringrazio gli organizzatori e il Sinpref di avermi offerto questa preziosa opportunità di confronto con qualificatissimi operatori della protezione internazionale.

Dedicherò il tempo concessomi anzitutto ad alcune considerazioni – inevitabilmente parziali e incomplete – che, a proposito del d.l. n. 130 dello scorso 21 ottobre, possono svolgersi sotto il profilo della configurazione delle fattispecie di protezione c.d. complementare, cui è dedicato l’art. 1, comma 1, del decreto. Parlo, in particolare, della modifica dell’art. 5, comma 6, del testo unico sull’immigrazione (TUI), contenuta nella lett. a), e del nuovo istituto della protezione speciale per tutela del diritto al rispetto della vita privata e familiare, introdotto dalla lett. e). 

 

1. La modifica dell’art. 5, comma 6, TUI

Il ripristino, nel testo dell’art. 5, comma 6, TUI, dell’inciso «, fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato» (ma non anche dell’inciso «salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario», che aveva costituito la base per la elaborazione dell’istituto della c.d. protezione umanitaria) ha probabilmente un significato che va molto al di là del puro dato testuale. 

Gli obblighi costituzionali o internazionali, infatti, vigono – ora come in precedenza – a prescindere da una specifica previsione (o esclusione) da parte della legge ordinaria. Perché allora il ripristino di quell’inciso? 

La ragione indicata nella relazione illustrativa del disegno di legge di conversione del decreto è l’esigenza di dar seguito ad una osservazione contenuta nella lettera con cui il Presidente della Repubblica accompagnò l’emanazione del d.l. 4 ottobre 2018, n. 113; osservazione secondo la quale, appunto, come riconosciuto dalla stessa relazione illustrativa di quel d.l., «restano “fermi gli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato”, pur se non espressamente richiamati nel testo normativo, e, in particolare, quanto direttamente [enfasi nostra] disposto dall’art. 10 della Costituzione e quanto discende dagli impegni internazionali assunti dall’Italia».

Non va dimenticato il contesto in cui il Capo dello Stato ritenne di formulare quella osservazione, né il richiamo, in essa, di quanto direttamente disposto dall’art. 10 Cost.; né va trascurata la ricollocazione dell’inciso di cui trattasi proprio nell’art. 5, comma 6, TUI. 

Il contesto era quello dell’acceso dibattito innescato dalla abrogazione, con il d.l. 113/2018, della c.d. protezione umanitaria, la quale trovava base normativa appunto nell’art. 5, comma 6, cit., e veniva generalmente ricondotta all’art. 10, comma terzo, Cost. Anche la giurisprudenza di legittimità (a partire da Cass. 26 giugno 2012, n. 10686) riteneva, infatti, che la protezione umanitaria completasse il quadro delle fattispecie del diritto di asilo costituzionalmente garantito, non integralmente realizzato dai soli istituti dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria (di qui, appunto, la definizione della protezione umanitaria come protezione “complementare”); e aveva anche chiarito (a partire da Cass., Sez. Un., 26 maggio 1997, n. 4674) come l’art. 10, comma terzo, Cost., riconoscesse direttamente il diritto di asilo, a prescindere dalla emanazione o meno di norme di legge attuative. Non a caso, perciò, il Presidente della Repubblica richiama, nella cennata lettera, «quanto direttamente disposto» dalla norma costituzionale.  

Perciò il ripristino di quell’inciso è, a mio parere, estremamente significativo per l’interprete: sta infatti a dimostrare che il legislatore, in continuità con quella giurisprudenza, riconosce, appunto, la incompiutezza della realizzazione del diritto di asilo, voluta dal costituente, se affidata ai soli istituti dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria, e la necessità, dunque, che questi vengano integrati da altri istituti. 

In passato, prima dell’abrogazione ad opera del d.l. 113/2018, tale integrazione era compiuta dall’istituto della protezione umanitaria. Cosa accade oggi, con l’emanazione del d.l. 130/2020? Può affermarsi che l’incremento delle fattispecie di protezione speciale – e segnatamente l’introduzione di quella relativa alla tutela del diritto al rispetto della vita privata e familiare, prevista dal novellato comma 1.1 dell’art. 19 TUI – unitamente alla convertibilità delle stesse in soggiorno per motivi di lavoro (comma 1 bis dell’art. 6 TUI, inserito dall’art. 1, comma 1, lett. b), del nuovo decreto), completino il quadro del diritto di asilo costituzionalmente garantito, alla stessa maniera in cui tale quadro veniva in precedenza completato dalla protezione umanitaria?

Se ha avvertito il bisogno di reintrodurre, proprio nell’art. 5, comma 6, TUI, l’inciso riguardante il rispetto degli obblighi costituzionali e internazionali, pur recando lo stesso decreto legge 130 un ampliamento delle fattispecie di protezione complementare, evidentemente lo stesso legislatore d’urgenza non ritiene – potrebbe concludersi – che tali obblighi siano compiutamente realizzati neppure grazie ai nuovi innesti normativi: altrimenti il ripristino di quell’inciso non avrebbe alcun pratico rilievo. 

Che ciò sia vero o meno, resta fermo, ovviamente, che ciò che conta, alla fine, è la piena applicazione dell’art. 10, comma terzo, Cost., sia mediante leggi ordinarie di attuazione, sia direttamente, in mancanza di esse. Va da sé, tuttavia, che la presenza di siffatte norme generalmente agevola di molto il compito dell’interprete e degli operatori pratici, grazie alla precisa individuazione dello specifico titolo di soggiorno da rilasciare nei vari casi.

Se ciò avvenga sempre, grazie al d.l. 130, avremo modo verificarlo in futuro, esaminando la casistica che si presenterà davanti alle commissioni territoriali ed ai tribunali e ricercando le risposte più corrette di volta in volta secondo l’ordinamento positivo. 

Qui ed ora, invece, è necessario prendere atto che il d.l. 130 contiene una disposizione – l’art. 1, comma 1, lett e) – che dà intanto una risposta appropriata al settore largamente più rilevante, statisticamente, della casistica sinora coperta dall’istituto della protezione umanitaria, ossia il settore della c.d. protezione umanitaria per integrazione sociale. 

 

2. La protezione speciale per tutela del diritto al rispetto della vita privata e familiare.

Il permesso di soggiorno umanitario c.d. per integrazione sociale è un istituto creato, non senza difficoltà, incertezze e contraddizioni, dalla giurisprudenza e dalla prassi delle commissioni territoriali e delle questure. La sua base normativa, come quella della protezione umanitaria in generale, era costituita dall’art. 5, comma 6, TUI. La sua sistemazione finale è contenuta nella sentenza 23 febbraio 2018, n. 4455 della Corte di cassazione, che – in estrema sintesi – ha imposto all’autorità che procede al relativo riconoscimento (commissione territoriale o giudice) il dovere di effettuare una comparazione tra la situazione di integrazione sociale raggiunta dal richiedente in Italia e la condizione di grave deprivazione dei diritti fondamentali, cui egli sarebbe esposto in caso di rimpatrio; deprivazione ritenuta rilevante allorché il godimento effettivo dei diritti umani rischi di collocarsi «al di sotto del nucleo ineliminabile costitutivo dello statuto della dignità personale». Formula, questa, all’evidenza, di non agevole applicazione, e tuttavia imposta dalla necessità, da un lato, di collegare il riconoscimento della protezione ai diritti umani, com’è desumibile dal riferimento della norma ai «seri motivi … di carattere umanitario», e, dall’altro, di tener conto che non qualsiasi violazione di tali diritti può plausibilmente porsi a fondamento della protezione stessa.  

A me pare che la disciplina del nuovo istituto previsto dal d.l. 130 – la protezione speciale per tutela del diritto al rispetto della vita privata e familiare, disciplinata dal nuovo art. 19, commi 1.1 e 1.2, TUI – sia più chiara e più ampia del precedente istituto, di origine giurisprudenziale, come si è visto, della protezione umanitaria per integrazione sociale.

Più chiara perché la nuova formula normativa, grazie anche al richiamo, in trasparenza, all’art. 8 CEDU, definisce meglio i termini della comparazione (invece necessariamente alquanto sfumati nella vecchia formula della Cassazione, prestatasi infatti a dubbi ed equivoci nella pratica applicazione). Ora è chiaro che l’autorità (amministrativa o giudiziaria) che procede al riconoscimento dovrà porre su un piatto della bilancia le “ragioni di sicurezza nazionale ovvero di ordine e sicurezza pubblica”, che giustificherebbero il rimpatrio, e sull’altro piatto «la natura e la effettività dei vincoli familiari dell’interessato», il suo «effettivo inserimento sociale in Italia», la «durata del suo soggiorno nel territorio nazionale», l’«esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo Paese di origine»: quanto più forti siano i legami con il nostro paese e più allentati, invece, quelli con il paese di origine, tanto meno sarà giustificabile l’interferenza del rimpatrio con il diritto al rispetto della vita privata e/o familiare, e tanto più forti dovranno essere, conseguentemente, le ragioni di ordine e sicurezza pubblica idonee a giustificare tale interferenza. 

Saranno le prassi delle commissioni e dei tribunali a dirci dove in concreto si collocherà il punto di equilibrio. Sembra tuttavia possibile osservare sin d’ora che non sia consentito addurre, quale dato ostativo al rilascio del permesso, la circostanza che il precedente soggiorno sia stato giustificato dalla sola richiesta di asilo e/o che la sua durata sia quella legata al procedimento di esame della domanda in sede amministrativa e giudiziaria. Tali circostanze, infatti, sono presupposte – e dunque considerate non ostative – dalla stessa legge, allorché prevede che il rilascio del permesso sia disposto dalla commissione appunto all’esito del procedimento di esame della domanda di protezione internazionale. 

La nuova disciplina è, poi, più ampia rispetto alla precedente formula della Cassazione, perché non sarà più necessario verificare se il rimpatrio comporterebbe una riduzione del godimento dei diritti umani «al di sotto del nucleo ineliminabile costitutivo dello statuto della dignità personale».

 

3. Le occasioni perdute.

La previsione della protezione speciale (convertibile) per tutela del diritto al rispetto della vita privata e familiare è dunque una scelta opportuna del legislatore d’urgenza nella prospettiva dell’adeguamento agli obblighi costituzionali e internazionali del nostro paese.

Il pieno adeguamento a tali obblighi, tuttavia, è ancora lontano dall’essere realizzato. L’elenco completo delle lacune del d.l. 130/2020, sotto tale profilo, sarebbe impegnativo e non breve. Dati i limiti di questa nostra conversazione, citerò soltanto due esempi: il primo perché riguarda un problema che sarebbe stato agevolmente risolvibile, senza spese e senza apprezzabili controindicazioni; il secondo per la ragione opposta, ossia perché riguarda – al di là della specifica questione affrontata dal d.l. – un problema enorme, obbiettivamente di complessa soluzione, ma che non va nascosto come la polvere sotto i tappeti.

Il primo esempio riguarda la mancata cancellazione della previsione di revoca della cittadinanza (art. 10 bis l. 5 febbraio 1992, n. 91, introdotto dall’art. 14, comma 1, lett. d), d.l. n. 113/2018) per coloro che, avendola acquisita per maggiore età, matrimonio o residenza prolungata, si siano in seguito macchiati di gravi reati. È fortemente dubbio che discriminare tra cittadini per nascita e cittadini per acquisizione sia conforme alla Costituzione, e certamente è poco lungimirante proprio nell’ottica della sicurezza pubblica. Le discriminazioni ingiustificate, infatti, creano rifiuto, emarginazione, allentano il senso di appartenenza a una comunità e favoriscono, perciò, comportamenti antagonistici. 

Il secondo esempio riguarda l’implicito avallo fornito dall’art. 1, comma 2, del d.l. 130 alle autorità libiche competenti per la ricerca e soccorso in mare, grazie alla persistente previsione del potere del Ministro dell’Interno di limitare o vietare il transito o la sosta di navi di soccorso nel mare territoriale, tutte le volte in cui queste ultime non si siano attenute alle indicazioni anche di quelle autorità (inutile precisare che il decreto non menziona specificamente, com’è ovvio, le autorità libiche, ma il loro protagonismo è nei fatti). La legittimità delle autorità libiche in questa materia è oggetto, com’è noto, di radicali contestazioni, fondate su cronache imparziali, per la notorietà del trattamento, largamente al disotto degli standard di umanità, riservato ai migranti in quel martoriato paese. 

Siamo tutti consapevoli che l’abisso in cui è precipitata, alcuni anni fa, la Libia è dovuto a tragici errori geopolitici, che il nostro paese, in verità, più che commettere ha subìto; siamo altresì consapevoli che risalire tale abisso è terribilmente arduo e impegna la responsabilità non solo del nostro paese, ma dell’Europa tutta (e non solo di essa). Tuttavia non è possibile parlare di diritti umani, in Europa, senza stigmatizzare la stridente contraddizione tra solenni proclamazioni e prassi surrettizie.

Tali prassi, inoltre, minano alla base la credibilità dell’Unione europea e degli Stati membri sul terreno dei diritti umani, che, pure, sono uno dei principi fondativi dell’Unione, del quale siamo giustamente orgogliosi. Per l’Europa, essere una coerente promotrice dei diritti umani non è un optional, è una ragione di vita, indispensabile collante politico di una comunità quanto mai composita, che dunque non può permettersi di rinunciare a principi che rappresentano, per lei, anche un fondamentale tratto identitario e un indispensabile fattore di aggregazione.

[*]

Testo dell’intervento svolto al webinar D.L. 130/2020: Disposizioni urgenti in materia di immigrazione e sicurezza organizzato dall’Associazione sindacale dei funzionari prefettizi (SINPREF) e tenutosi il 25 novembre 2020.

09/12/2020
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