Magistratura democratica
Diritti senza confini

Diritti negati e responsabilità eluse nella gestione dei servizi anagrafici

di Paolo Morozzo della Rocca
ordinario di diritto privato, Università di Urbino

I registri anagrafici svolgono una funzione demografica di fondamentale importanza per il governo del Paese. 

L’iscrizione in tali registri rappresenta infatti la persona nella verità del suo vivere spazio/temporale, configurandosi la dichiarazione di residenza come esercizio di un diritto/dovere fondamentale espressivo della dignità sociale del dichiarante il cui diniego impedisce  l’esercizio dei diritti sociali e politici e ostacola le funzioni di governo del territorio. L’Autore segnala sia le difficoltà incontrate dagli utenti nel dichiarare la propria residenza all’indirizzo di effettiva abitazione, sia gli ostacoli posti all’iscrizione anagrafica delle persone senza fissa dimora o senza tetto; con particolare ma non esclusivo riguardo alle anagrafi capitoline. Il danno anagrafico che ne consegue, per la sua estensione e gravità sociale, interroga l’interprete, consapevole dell’insufficienza della sola tutela in forma specifica, sulla funzione preventiva oltre che risarcitoria delle tecniche di tutela amministrate dalla Giustizia Civile. 

C’era una volta (e dovrebbe esserci ancora) la funzione demografica dei servizi anagrafici

C’era una volta una certezza: quella della funzione demografica dei registri della popolazione residente. L’adempimento della funzione demografica consente infatti - ma è proprio su questo che, di recente, sia il legislatore che l’amministrazione sembrano dare segni di smarrimento - di avere una fotografia completa, sempre aggiornata e non truccata da altri filtri amministrativi, della popolazione residente in un determinato Comune e quindi sul territorio nazionale; nonché di poter contare su di una registrazione efficace, oltre che della stanzialità, anche dei movimenti migratori interni (le cosiddette variazioni anagrafiche) ed esterni (tramite l'iscrizione all'AIRE[1]) al Paese[2].

Della funzione demografica dell’anagrafe di recente la Consulta ha ben sottolineato il  nesso con la dignità sociale della persona, la quale, a prescindere dai diritti che consequenzialmente ne derivino, richiede un suo primo riconoscimento attraverso l’inserimento nel libro dei residenti[3].

La prioritaria dimensione del riconoscimento sociale non toglie però rilievo alle “funzioni seconde” svolte dall’anagrafe della popolazione: prima tra le quali quella di costituire la porta di accesso su base territoriale all’insieme dei diritti sociali e dei correlativi doveri di solidarietà che riguardano la persona e il cittadino (le prestazioni sanitarie, quelle assistenziali, gli obblighi di istruzione e formazione dei minori, l’accesso all’abitazione, ecc.) nonché quella dell’accesso ai diritti politici (grazie alla connessione tra uffici anagrafici e uffici elettorali).

Last but not least, l’anagrafe della popolazione residente svolge altresì un’essenziale funzione di ordine pubblico e di sicurezza urbana, rendendo immediatamente conoscibile a chi debba averne notizia l’indirizzo di dimora abituale della persona (sia costui un erede da vocare o il destinatario di un rintraccio di polizia).

Tutela dei diritti sociali, esercizio dei diritti politici e tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza tuttavia non sono altro che funzioni derivate e dipendenti dal pieno svolgersi della funzione demografica: vulnerata la prima, cadono assieme a questa tutte le altre. 

È questo un paradosso verificabile, purtroppo, in molte città italiane e in particolare nella Capitale del Paese. 

A:Roma infatti molte migliaia di residenti (cittadini italiani, europei, o stranieri regolarmente soggiornanti) non sono iscritti all’anagrafe perché gli uffici ritengono ineleggibile l’alloggio nel quale essi abitano; molti altri (più di 20 mila[4]) sono invece iscritti all’anagrafe, ma solo come persone senza fissa dimora ai sensi dell’art.2 della legge n.1223 del 1954[5] e dunque sono stati collocati, come irreperibili, nella via virtuale appositamente istituita benché in realtà abbiano un alloggio (una stanza in affitto, o anche solo un posto letto) ad un indirizzo reale attestato da una dichiarazione di ospitalità, che gli uffici non ritengono però idonea ai fini anagrafici. 

Chi sono, mediamente, i soggetti esclusi loro malgrado dalla residenza all’indirizzo di abitazione? Si tratta per lo più di famiglie a basso reddito: lavoratori a cinquecento euro al mese o anche meno, disoccupati, anziani con o senza pensione al minimo, ecc. 

Tutti soggetti ai quali il mercato immobiliare non offre contratti di locazione trasparenti e regolarmente registrati ma un variegato ventaglio di soluzioni di ripiego, come la stipula, a volte solo verbale, di un contratto di locazione in nero (anche per immobili teoricamente non abitabili come uffici seminterrati, garages, ecc.), il subaffitto, l’ospitalità presso parenti o anche presso altri conoscenti, non sempre economicamente disinteressati. 

L’esclusione dall’iscrizione anagrafica all’indirizzo di abitazione di questi soggetti è ovviamente di grande vantaggio per gli operatori della speculazione illegale degli alloggi. Infatti né il sovraffollamento degli alloggi né il loro utilizzo in nero possono venire alla luce se coloro che ne subiscono con il loro precario abitare le conseguenze non vengono in alcun modo registrati, restando così invisibili.  

In estrema sintesi sembrano essere due i malintesi giuridici da cui originano le discutibili prassi anagrafiche che il Campidoglio condivide, del resto, con non pochi comuni italiani:

A) L’errata interpretazione dell’art.5 del D.L. n.47 del 2014, il quale ha escluso dall’iscrizione anagrafica all’indirizzo dell’immobile di abitazione gli occupanti abusivi e senza titolo, ma non ha affatto escluso (come invece purtroppo l’anagrafe capitolina sembra ritenere) gli occupanti che abitano l’immobile con il consenso del legittimo possessore o detentore, a prescindere dalla sussistenza di un titolo formale di godimento dell’immobile stesso.

B) La pretesa di verificare l’appropriatezza e la destinazione d’uso dell’immobile di abitazione, nonostante la legge escluda che questo rientri tra i compiti dell’ufficiale di anagrafe e anzi specifichi che il procedimento anagrafico ne debba prescindere[6].

Al riguardo meriterebbe sempre di essere letta la dotta ma limpida lezione impartita agli ufficiali di anagrafe dal Ministro dell’Interno Brancaccio, alto magistrato e insigne giurista, con la Circolare 29 maggio 1995, n.8, pienamente conforme anche all’attuale disciplina, ove si legge che «non può essere di ostacolo alla iscrizione anagrafica la natura dell'alloggio, quale ad esempio un fabbricato privo di licenza di abitabilità ovvero non conforme a prescrizioni urbanistiche, grotte, alloggi in roulottes. Tale assunto, che da sempre costituisce uno dei criteri guida nella gestione delle anagrafi comunali, condiviso sia da questo Ministero che dall'Istituto nazionale di statistica, è conseguente al fine cui è ispirata la legislazione anagrafica e cioè la rilevazione delle situazioni di fatto».

 

Un caso a sé: la residenza degli occupanti abusivi e senza titolo

Ben diverso dal caso di coloro che abitano un immobile con il consenso del legittimo possessore o detentore, sia pure non formalizzato in un contratto registrato, è quello riguardante un’ultima fattispecie senz’altro espressiva di disagio sociale: quella che il già citato D.L. n.47 del 2014 (cosiddetto Decreto Lupi) definisce «occupazione abusiva e senza titolo» di un immobile di proprietà pubblica o privata (di solito, ma non sempre, occupato dopo essere rimasto a lungo inutilizzato). 

Qui invero il paradosso non è romano ma nazionale, essendo il prodotto di una norma di legge certamente criticabile ma non eludibile. Tuttavia Roma vi si distingue per il denso numero delle occupazioni e per l’incapacità di rapportarvisi correttamente. 

Benché lo Stato disponga (o almeno dovrebbe disporne) di forze di polizia, di servizi sociali e di “piani casa”, all’uso oculato ma efficace di tali strumenti il legislatore ha preferito la via subdola della cancellazione burocratica dall’anagrafe delle occupazioni organizzate. 

Gli effetti giuridici del divieto di iscrizione anagrafica opposto agli abitanti di un immobile occupato abusivamente e senza titolo non costituiscono un effettivo deterrente nei riguardi di nuove o vecchie occupazioni illegali, ma incidono negativamente sui componenti più fragili delle famiglie occupanti, ai quali l’Amministrazione dell’Interno, pur nel silenzio sul punto della legge, ha comunque riconosciuto (con una circolare non sempre tenuta da conto sull’intero territorio nazionale)  il diritto di iscriversi ad un indirizzo virtuale per persone senza fissa dimora. Un indirizzo diverso da quello effettivo, neppure esistente e pertanto inidoneo ad evitare l’irreperibilità a tutti gli effetti giuridici degli interessati. 

Le peggiori conseguenze di tale prassi riguardano i minori (la cui tutela del diritto-dovere di istruzione è vulnerato dall’indicazione di una residenza solo virtuale) e gli aventi diritto a prestazioni sociali (dato che le relative comunicazioni sono destinate a perdersi, assieme al beneficio economico di cui sono veicolo procedimentale, nell’indirizzo virtuale diverso da quello reale).

Anche in questo caso, tuttavia, l’esclusione dall’anagrafe dei residenti all’indirizzo dell’effettiva abitazione potrebbe configurare una possibile alleanza contro natura, oltre a quella con gli avversari dello Stato assistenziale e dunque delle erogazioni agli indigenti. 

Mi riferisco alla possibile coincidenza di vedute tra il legislatore e alcuni tra gli occupanti abusivi che dispongono in realtà di un impiego non così a basso reddito da non potere prendere in locazione un immobile. 

Si tratta certo di pochissimi casi, benché talvolta siano stati segnalati tra gli occupanti abusivi anche degli impiegati pubblici e persino dei funzionari regolarmente in servizio, sicché sarebbe interessante fare risultare per tabulas la loro residenza (effettiva e anagrafica) nell’immobile da loro occupato con così grande risparmio per il bilancio della famiglia di classe media cui appartengono[7]

Anche per l’esclusione dall’anagrafe dell’indirizzo di effettiva abitazione degli occupanti abusivi e senza titolo si ripropongono due almeno delle motivazioni che hanno condotto la Consulta, con la già citata sentenza n.186 del 2020, a dichiarare l’incostituzionalità del divieto di iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo per breve tempo introdotto dal d.l. n.113 del 2018. In primo luogo, infatti, l’art.5 del D.L. n.47 del 2014 rende meno rintracciabili, meno visibili e meno monitorabili i soggetti fragili e a rischio di sfruttamento che occupano l’immobile occupato, il più delle volte senza peraltro avere partecipato all’azione di impossessamento abusivo dell’immobile stesso (perché entrati solo successivamente o perché familiari al seguito, talvolta in tenera età, degli occupanti). 

In secondo luogo va osservato come l’invisibilità dell’indirizzo di effettiva abitazione e dunque la sua dissimulazione attraverso l’iscrizione presso un diverso indirizzo solo virtuale per un verso renda irreperibili per la generalità dei fini pubblici e privati gli occupanti abusivi e per altro verso tolga evidenza all’occupazione stessa con effetti anche sul piano dell’eventuale accertamento penale, consentendo a chi non voglia risultarvi residente di non esserlo, pur in contrasto con il principio di verità che dovrebbe caratterizzare le registrazioni anagrafiche.     

 

Lo strano caso dei settemila sospesi dell’anagrafe capitolina 

S’è fatto cenno poc’anzi al paradosso romano (ma non solo) come il frutto di contraddizioni che tuttavia riguardano il sistema di registrazione anagrafica nella sua dimensione nazionale. 

Il vero è che Roma -  non solo Capitale d’Italia, ma anche capitale dell’immigrazione, nonché prima metropoli del Paese - vive e soffre la propria originalità disallineandosi più facilmente di altre città di minore importanza e dimensioni rispetto alle discipline anagrafiche. 

Tutto a Roma sembra più complesso che altrove. 

Ad esempio è certamente più agevole, in un Comune di 50 mila abitanti, attendersi che la formazione e l’aggiornamento professionale degli ufficiali di anagrafe produca i necessari miglioramenti nelle prassi degli uffici. Ma a Roma può invece accadere che quattro formatori esperti diano determinate indicazioni le quali, un’ora dopo la fine del corso, saranno contraddette da una dirigenza troppo di vertice e troppo autoreferenziale per essere recettiva nei riguardi della formazione alla quale hanno inviato i loro dipendenti. 

L’autismo romano, peraltro, in passato aveva anche dato luogo ad innovazioni interessanti e talvolta persino d’avanguardia sociale: basti pensare all’esperienza, poi bruscamente interrotta dall’attuale Sindaca, dell’indirizzo virtuale presso gli indirizzi tutt’altro che virtuali delle associazioni di assistenza accreditate a fornire tale domiciliazione ai soli fini anagrafici; o anche all’istituzione, nei primi anni ’90, della Via Modesta Valenti, quando ancora nel resto d’Italia la via virtuale per i senza fissa dimora veniva immancabilmente individuata in Via della casa comunale, o in via del Municipio.

Soprattutto con l’attuale consiliatura, oggi al suo tramonto, questo autismo sembra però avere smarrito quel genius loci che a tratti ne aveva compensato i limiti, tramutandosi più semplicemente in confusione. Confusione nelle regole (specie quelle di produzione locale) ma soprattutto nelle prassi. 

Emblematico il caso dei settemila sospesi, di cui occorre dare breve conto.

Con la Delibera di Giunta n.31 del 2017 Roma Capitale decideva di internalizzare il sistema capitolino di iscrizione anagrafica all’indirizzo virtuale per persone senza fissa dimora, togliendo la legittimazione a domiciliare i propri assistiti in precedenza riconosciuta ad alcune associazioni. 

Successivamente, con circolare del 27 marzo 2017, la Direzione Coordinamento Servizi Delegati forniva alcune direttive per la migrazione delle posizioni anagrafiche già domiciliate presso dette associazioni sull’indirizzo virtuale di Via Modesta Valenti istituito nei diversi municipi. Entro 60 giorni chi si fosse presentato all’anagrafe del municipio nel cui territorio si trovava il luogo o i luoghi del suo riposo notturno sarebbe stato trasferito sul numero civico virtuale della Via Modesta Valenti di quel municipio. Chi invece non si fosse presentato entro tale termine avrebbe dovuto essere trasferito d’ufficio al numero civico della Via Modesta Valenti assegnato al municipio dove si trovava la sede dell’associazione; cosa però che, benché disposta, non è mai avvenuta. 

Poiché in quei 60 giorni le quattro associazioni ormai esautorate non erano certo in grado di avvisare tutti i loro assistiti domiciliati consegnando loro una lettera di legittimazione alla variazione anagrafica, semplicemente accadde che la maggior parte degli interessati non esercitarono il diritto di opzione predisposto dall’anagrafe capitolina, mentre tra coloro che cercarono di esercitarlo non pochi furono scarsamente graditi dagli uffici municipali che talvolta approfittarono della confusione del momento per rifiutarli. 

Ecco perché – oltre ai moltissimi cancellati dei mesi e anni successivi che non si sono mai iscritti alla Via Modesta Valenti dei singoli municipi- ancora oggi (o meglio, all’ottobre 2020) risultano 7 mila persone anagraficamente residenti presso le esautorate associazioni ai quali gli uffici municipali rifiutano però di fatto (ad esempio attraverso il blocco delle certificazioni) lo status di residenti perché non ancora collocati sulla Via Modesta Valenti, con alcune gravi conseguenze nella loro sfera giuridica.

 

La verifica dei requisiti per l’iscrizione anagrafica dieci anni dopo l’avvenuta iscrizione. Un caso di attività amministrativa discriminatoria?

Particolarmente emblematico pare il caso di un cittadino romeno dializzato, titolare ormai da molti anni della pensione di invalidità ma impedito a riscuoterla presso l’ufficio postale a causa del diniego del rinnovo della carta d’identità presso gli uffici anagrafici. Diniego purtroppo ripetuto anche in altri casi di analoga urgenza assistenziale.

Non di rado, infatti, al comparire di residenti di cittadinanza europea presso gli uffici anagrafici per il rilascio della carta d’identità o per la richiesta della variazione anagrafica, l’ufficiale di anagrafe capitolino procede ad una verifica non solo attuale ma anche retroattiva dei requisiti economici per l’iscrizione anagrafica, avvenuta magari più di dieci anni prima, al fine di verificare, ora per allora, se detta iscrizione sia davvero avvenuta in un momento nel quale l’interessato possedeva i requisiti del diritto di soggiorno. 

Dette verifiche vengono poi addotte come giustificazione del prolungato blocco della certificazione anagrafica attuato dagli uffici ai danni dell’interessato, incluso il rifiuto del rilascio della carta d’identità, senza che a quest’ultimo venga però notificato il provvedimento presupposto: cioè l’annullamento in autotutela dell’iscrizione anagrafica avvenuta tanti anni prima. 

Perché quest’ultimo provvedimento non viene notificato? O meglio, perché non viene adottato prima di sospendere l’attività certificativa? Forse perché, a tanto tempo di distanza, le riferite verifiche sono un po’ tardive (ben oltre il limite previsto dalla norma dei diciotto mesi dall’atto che ne oggetto[8]) e potrebbero quindi sembrare inopportune; dunque inidonee a motivare un provvedimento di annullamento in autotutela già di per sé fuori termine, a meno che non vi siano fondate ragioni per pensare che l’interessato abbia a suo tempo falsificato dei documenti o presentato un’autocertificazione non veritiera e dunque penalmente sanzionabile. 

Al netto di tali più gravi ipotesi, rimettere in discussione l’operato del proprio ufficio dieci o undici anni dopo potrebbe pertanto sembrare sintomatico di un comportamento amministrativo così anomalo da indurre ben altre congetture, incluso il sospetto che possa trattarsi di un’attività amministrativa discriminatoria. 

 

Il ritardo non ha valenza discriminatoria (ma qualche volta forse sì)

Ai sensi dell’art.13, c.3, D.P.R. n.223 del 1989, la dichiarazione anagrafica può essere resa dall’utente sottoscrivendola di fronte all'ufficiale d'anagrafe, oppure inviandogliela, dopo averla corredata dalla necessaria documentazione, con le modalità di cui all'articolo 38 del D.P.R. n.445 del 2000, cioè in allegato a una email o a una p.e.c., o via fax, o per raccomandata, o infine mediante la compilazione del modulo elettronico disponibile sul portale istituzionale del Comune, con accesso tramite SPID o CIE. 

Il successivo art.18 del regolamento anagrafico dispone poi che entro i due giorni lavorativi successivi alla presentazione della dichiarazione l'ufficiale d'anagrafe effettui le iscrizioni o le registrazioni delle mutazioni anagrafiche dichiarate, con decorrenza dalla data della presentazione delle dichiarazioni.

Non si tratta di un termine amministrativo meramente ordinatorio ma di una forma procedimentale di silenzio-assenso[9]. Ciò è esplicitamente chiarito dal successivo art.18-bis, ove vengono considerati i due unici esiti procedimentali possibili:

a)     Se entro quarantacinque giorni dalla ricezione della dichiarazione l’ufficiale di anagrafe non invia il preavviso di rigetto di cui all’art.10-bis della legge n.241 del 1990 quanto dichiarato si considera conforme alla situazione di fatto in essere alla data della ricezione della dichiarazione, ai sensi dell'art. 20 della stessa legge 241 (rubricato, appunto, al silenzio assenso).

b)    Se invece, a seguito di accertamenti, «sia stata effettuata la comunicazione di cui all'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e non vengano accolte le osservazioni presentate o sia decorso inutilmente il termine per la presentazione delle stesse, l'ufficiale d'anagrafe provvede al ripristino della posizione anagrafica precedente, mediante annullamento dell'iscrizione o della mutazione registrata, a decorrere dalla data della ricezione».

All’ufficiale di anagrafe è peraltro fatto obbligo dall’art.13, c.3-bis del D.P.R. n.223 di dare o inviare all’interessato, entro due giorni lavorativi dalla ricezione della dichiarazione, la comunicazione di avvio del procedimento (e la norma si chiude rinviando esplicitamente alla previsione di carattere più generale contenuta nell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241).

Nell’esperienza dei residenti romani, tuttavia, la nota di avvio del procedimento a due giorni dalla dichiarazione è un evento raro, se non del tutto sconosciuto, mentre più di frequente essa viene inviata dopo diverse settimane o anche mesi, di solito quando sono già passati 45 giorni e pertanto, ai sensi del citato art.18-bis, non vi sarebbe più alcun potere accertativo che l’ufficiale di anagrafe possa ancora svolgere. 

Alcuni operatori delle associazioni di assistenza hanno in particolare constatato che ad alcuni loro assistiti (in particolare di etnia rom ma dimoranti in abitazioni del tutto ordinarie in base a un regolare contratto di affitto, non solo la comunicazione di avvio del procedimento non è mai giunta, ma alla dichiarazione inviata mediante email non è poi seguita, per molti mesi, alcuna iscrizione anagrafica, raggiungendo tale obiettivo solo dopo il sollecito formale di un legale. 

E non appaia al lettore solo la riproposizione di un vieto cliché l’osservare che, nel pur ristretto ambito personale di osservazione di chi scrive, ciò che è accaduto a dei rom è anche accaduto, con una particolare frequenza, a cittadini romeni[10].

Vero è che notevoli ritardi e un po’ di confusione caratterizzano nell’insieme l’attività degli uffici anagrafici romani. Di conseguenza solo delle indagini statistiche (oggi facilmente realizzabili grazie all’informatizzazione delle schede anagrafiche e agevolmente accessibili mediante l’istituto dell’accesso civico generalizzato) potranno confermare, valorizzando il dato sulla nazionalità, se tali ritardi o omissioni si correlino alla generalità degli utenti in modo equanime o se invece riguardino con maggiore frequenza alcune nazionalità o magari l’insieme dei non cittadini.

Ovviamente sollecitare gli uffici comporta talvolta una reazione infastidita. Singolare, sin quasi a fare sorridere, è ad esempio la risposta di un ufficio anagrafico municipale a una cittadina romena che attendeva da mesi un riscontro alla propria richiesta di variazione anagrafica dal vecchio al nuovo indirizzo di abitazione. Eccone il testo integrale: «Si informano gli utenti che per quanto riguarda richieste di sollecito cambi abitazione/residenza o altre informazioni, si prega di utilizzare il portale di Roma Capitale https://www.comune.roma.it ed accedere alla sezione CASA DIGITALE DEL CITTADINO (Banner nero a destra). Pertanto le richieste di cui sopra, pervenute su questa mail, non saranno prese in carico».

Superfluo forse osservare che la dichiarante-sollecitante era priva di identità digitale e di CIE (il cui possesso presuppone la residenza e non viceversa). Superfluo, forse, è anche osservare che invece l’autore di queste brevi note ha cercato quel giorno stesso di accedere con il proprio SPID alla segnalata casa digitale, scoprendo però che il servizio anagrafico non vi era ancora stato attivato.

Superfluo, infine, potrebbe essere la valutazione dei diversi profili di illiceità dell’espresso diniego da parte del funzionario responsabile del procedimento di svolgere il servizio pubblico cui era preposto. La maggior parte dei funzionari, in effetti, non esplicita alcun intento omissivo, ma si limita caso mai ad attuarlo. 

Merita invece di essere richiamato il disposto dell’art.65, c.1-ter, D.lgs. 7 marzo 2005, n.82 (Codice dell’Amministrazione Digitale), a termini del quale «il mancato avvio del procedimento da parte del titolare dell'ufficio competente a seguito di istanza o dichiarazione inviate ai sensi e con le modalità di cui al comma 1 (modalità telematiche) comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare dello stesso».

È dunque anche da chiedersi se, in presenza di un danno qualificato nella sua illiceità dalla mancata presa in carico di una dichiarazione anagrafica, il fatto che il dirigente del servizio, pur avvisato dell’inazione degli uffici, non abbia adottato le misure disciplinari di cui al citato art.65, c.1-ter, possa comportare una sua corresponsabilità per il danno civile, configurando detta mancata adozione una concausa efficiente degli illeciti omissivi praticati in seguito dall’ufficio.

 

Non si può essere senza fissa dimora se prima non si è vissuti per un po’ in Italia da cancellati all’anagrafe... Falso!

Arturo, un italiano di origini romane, venne nella Capitale lasciando una ridente cittadina toscana perché là non aveva più lavoro. Partì salutando tutti e arrivò a Roma, dove non aveva casa sua ma amici disposti ad ospitarlo. Economicamente in difficoltà, si era subito preoccupato di richiedere la variazione anagrafica su Roma, per poi potersi rivolgere ai servizi sociali e ottenerne il sostegno. Ospite precario, senza contratto di affitto, gli fu però detto che avrebbe dovuto chiedere l’iscrizione sulla via virtuale delle persone senza fissa dimora, ma anche che per farlo avrebbe prima dovuto attendere di essere cancellato dall’anagrafe della città di provenienza.

Arturo volonterosamente sollecitava dunque a quel comune toscano la sua cancellazione, ricevendo però un netto e opportuno rifiuto dall’ufficiale di anagrafe interpellato, consapevole, diversamente da quello romano, delle regole da applicare. 

Non si può infatti cancellare per irreperibilità una persona di cui si sappia – per averlo dichiarato lei stessa – dove dimora, perché in tal caso il provvedimento amministrativo congruo è la variazione anagrafica dal comune di provenienza al comune di arrivo, salvaguardando la continuità anagrafica che non è locale ma nazionale (non a caso ogni anagrafe comunale è punto di accesso all’unico registro dell’A.N.P.R, Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente).

A seguito di un ruvido confronto tra i due ufficiali di anagrafe Arturo rimaneva ancora per alcuni mesi non iscritto a Roma, sino ad un ripensamento (circoscritto al suo solo caso) del Municipio, certamente intimorito dall’annuncio dell’azione legale da parte di un avvocato nel frattempo intervenuto. Era il primo anno di lockdown, di reddito di emergenza e di bonus alimentare. Tutte occasioni di sostegno mancate nell’inutile scorrere del tempo in attesa di una cancellazione che non avrebbe mai dovuto essere richiesta e di una dichiarazione di variazione anagrafica che non veniva ricevuta.

Diversa ma simile la storia di Ilie (nome di fantasia, come i precedenti), cittadino romeno che viveva in tenda nascosto nella boscaglia alle pendici del Colle del Gianicolo. Ilie nell’inverno 2020-21 viene temporaneamente ospitato in una emergenza-freddo e finalmente a maggio trova un lavoro come giardiniere, senza però né vitto né alloggio. 

Si affretta allora a chiedere l’iscrizione anagrafica come persona senza fissa dimora al fine di assecondare anche a livello amministrativo il percorso di inserimento sociale ormai avviato con il sostegno dei volontari che lo stanno aiutando. 

Alla richiesta di appuntamento con il segretariato sociale per ottenere l’attestazione della sua condizione di persona iscrivibile all’anagrafe come persona senza fissa dimora corrisponde però il seguente provvedimento di diniego via mail: «Buonasera, come comunicato telefonicamente le confermo che dopo un riscontro con il servizio demografico, ad oggi con la documentazione in possesso non è possibile accogliere la richiesta di residenza fittizia. Un cordiale saluto. Segretariato sociale Municipio I Roma centro». 

Un provvedimento (poi revocato a seguito di diffida) piuttosto curioso, considerando che non si trattava di provvedere riguardo all’invio di una dichiarazione anagrafica (da accompagnare con la documentazione all’uopo prescritta dalla legge) ma solo di rispondere alla richiesta del colloquio di segretariato sociale previsto dalla Delibera di Giunta n.31 del 2017 come propedeutico alla successiva dichiarazione anagrafica. 

Ma invero la ragione di questo curioso diniego, così anticipato rispetto alla domanda non ancora formulabile dall’interessato, sembrerebbe risiedere nel fatto che nella prassi degli uffici anagrafici e di segretariato sociale capitolini i cittadini europei non possono accedere all’anagrafe delle persone senza fissa dimora se prima non hanno avuto, nella stessa Capitale, un periodo di iscrizione anagrafica seguito dalla cancellazione. 

 

Non sottovalutiamo i danni (anche indiretti e perciò di difficile risarcibilità) provocati dallo scorrere del tempo

La residenza anagrafica – come da molti osservato – è la porta che consente al cittadino residente di accedere alla maggior parte dei diritti sociali; di esercitare i diritti politici e relazionarsi con le diverse amministrazioni e con i principali fornitori di servizi pubblici. Perché allora stupirsi se il lungo rimanere fuori della porta, inutilmente suonando il campanello, produce un danno?

Il problema è che per accorgersi del danno nella pienezza del suo realizzarsi occorrerebbe entrare nel concreto dei vissuti personali e familiari. Un esercizio non scontato per l’interprete che d’altronde, nel caso di una richiesta di danni civili, dovrebbe essere guidato dalle allegazioni il più possibile documentate del difensore. 

Non c’è d’altra parte chi non veda quanto sproporzionato, penoso e costoso sia per l’interessato dover ricorrere al giudice civile per ottenere l’iscrizione anagrafica o il rilascio della carta d’identità spettante a tutti i residenti. 

Se il giudice civile deve occuparsi di residenza (ed è ben triste che debba farlo a causa dello stato confusionale di certi uffici) calendarizzando decine o centinaia di liti apparentemente minute e sicuramente meschine, lo si deve però anche all’evidente difficoltà degli attori istituzionali e degli specialisti dell’advocacy di rendersi conto dello spessore e dell’ampiezza dei problemi suscitati dall’attività anagrafica illegittima o omissiva.

Eppure i pregiudizi direttamente connessi al diniego anagrafico o del rilascio della carta d’identità, o alla illegittima cancellazione, sono molti: l’esclusione, ad esempio, dalle più vantaggiose tariffe dei servizi pubblici riservate ai residenti, l’esclusione da provvidenze economiche e di assistenza sociale; la mancata iscrizione o la cancellazione da graduatorie di vario genere (dagli asili nido all’assegnazione di alloggi), la mancata maturazione del requisito di durata della residenza, necessario allo straniero per potere richiedere la cittadinanza. 

Si tratta solo di alcune tra molte altre possibili esemplificazioni, cui pure si aggiungono, distinguendosene,  ulteriori fattispecie di danno caratterizzate da un nesso meno diretto con l’illecito anagrafico a causa del concorrervi (aggravando le conseguenze immediate e dirette della violazione dei diritti anagrafici della vittima) di altri soggetti danneggianti (pubblici o privati) che basino arbitrariamente sul requisito anagrafico o sul possesso della carta d’identità l’accesso o meno ai servizi da loro universalmente forniti.

Tipico, ad esempio, è il caso del cittadino europeo il quale, trovato un impiego, si veda rifiutare o sospendere sine die la richiesta di iscrizione anagrafica (non importa se all’indirizzo di abitazione o come senza fissa dimora). È da chiedersi se in tale caso possa costituire una conseguenza dannosa immediata e diretta dell’illecito anagrafico il non potere percepire la retribuzione (dato il divieto dei pagamenti in contanti e il prevalente rifiuto dei gestori dei servizi bancari di aprire conti correnti ai non residenti). 

La soluzione a questo interrogativo dipende da quale risposta daremo a una diversa domanda: è corretto da parte dei gestori dei servizi bancari e finanziari richiedere ai loro clienti di essere anagraficamente residenti per potere usufruire dei loro servizi?

La risposta sembrerebbe dovere essere negativa, tuttavia le prassi sono massivamente orientate nel senso opposto, spingendosi a volte a non accontentarsi della sola iscrizione anagrafica, ma pretendendo il possesso della carta d’identità.  

A questo riguardo, pare emblematico il caso di una bambina disabile i cui genitori, già residenti in Italia, avevano chiesto a Poste Italiane l’apertura di un libretto di risparmio a nome della figlia per potervi ricevere la pensione di invalidità già liquidata alla bimba e in attesa, già da tempo, di potere essere riscossa mediante l’apertura di un libretto di risparmio intestato alla minore. 

Sia la bambina che i suoi genitori erano già titolari dello status di rifugiato ed era stato rilasciato loro il “documento di viaggio per rifugiato”, considerato da un plesso coerente di normative interne e internazionali come equivalente al passaporto. 

L’ufficio postale rifiutava però di riconoscere tale documento di identità come idoneo a consentire l’apertura del libretto postale richiedendo invece alla bambina e ai suoi genitori il possesso della carta di identità (peraltro subito richiesta dagli interessati, ottenendo un appuntamento a tal fine presso gli uffici anagrafici al termine di ulteriori tre mesi). 

Alle rimostranze degli interessati, ai quali i ratei della pensione sarebbero occorsi subito e non solo dopo tre o quattro mesi,  il Servizio Gestione Reclami Finanziari di BancoPosta rispondeva così: «Nel caso di richiesta di apertura di un rapporto continuativo (casistica nella quale rientra anche il libretto di risparmio postale nominativo ordinario intestato a minore) da parte di cittadini appartenenti agli Stati extracomunitari, le tipologie di documenti acquisibili sono la Carta d’Identità Italiana o, in alternativa, il Passaporto Extracomunitario (…)  Quanto, infine, alla interpretazione del documento di viaggio rilasciato dalle Questure territorialmente competenti unitamente al permesso di soggiorno quale valido documento ai fini dell’identificazione, si conferma che con tale tipo di documento non è possibile procedere all’apertura di un rapporto continuativo. Il titolo di viaggio è un documento (ora non è più cartaceo, ma su supporto plastificato), che serve solamente per permettere la circolazione delle persone anche al di fuori dell’Italia ( nei paesi ammessi), ma non è documento di identificazione». 

Per Poste Italiane, dunque, attraversare legalmente le frontiere è cosa di minor conto, per la quale può ben bastare un documento - evidentemente disprezzato - come il titolo di viaggio per rifugiati, mentre l’attraversamento della frontiera postale richiede necessariamente i tempi (anche lunghi) del rilascio della carta d’identità la quale, sia detto per inciso, è rilasciata al richiedente sulla base dei soli dati contenuti nel titolo di viaggio stesso a sua volta ovviamente coincidenti con quelli del permesso di soggiorno.

Merita al riguardo osservare che, grazie all’iniziativa del legale della famiglia, che ha contattato U.n.h.c.r. A.B.I, Banca d’Italia e Unar, quest’ultimo è intervenuto qualificando il comportamento di BancoPosta come discriminatorio[11]

Ciò che l’ufficio nazionale antidiscriminazioni, al contrario di altri, ha dimostrato di sapere cogliere a mio avviso è l’impatto negativo del diniego di accesso ai servizi finanziari fondato su un requisito non richiesto dalla legge, anche se certamente possibile da ottenere per gli interessati. Impatto determinato dall’inesorabile scorrere del tempo tra la richiesta di rilascio della carta d’identità e il suo ottenimento.

 

Conclusioni

La residenza anagrafica è un grande tema per chi abbia a cuore l’effettività dei diritti sociali, la socialità stessa della vita umana e la tenuta dell’ordine pubblico e sociale in mille e più aspetti del suo concreto darsi.

È dunque corretto, oltre che ormai pacifico, che a occuparsene sia il Giudice dei diritti e degli status, configurandosi come illecita e non solo illegittima la violazione del diritto di residenza consumata mediante un’attività (o un’inattività) amministrativa. 

A fronte di ciò il giudice civile è forse diviso tra due sentimenti: il disappunto di dovere rimediare - così a valle e dunque così tardivamente – a violazioni la cui reiterazione, a volte sorprendentemente, non ha trovato rimedio all’interno della stessa Amministrazione mediante le opportune direttive e la doverosa vigilanza, ma anche la consapevolezza del proprio potere performativo di giustizia; purché non si sottovaluti l’importanza della materia e dei tempi necessariamente veloci che la richiesta di giustizia deve, qui più che in altri casi, avere.     

Il potere legittimamente esercitato dal giudice, se in astratto mantiene ovunque la sua autorevolezza nel determinare la corretta interpretazione di norme non sempre limpide, in concreto muta significativamente in funzione del contesto nel quale viene esercitato.

Non v’è dubbio che il tribunale civile, intervenendo riguardo ad una episodica violazione della disciplina anagrafica commessa dall’ufficiale di anagrafe di un Comune di 15 mila abitanti non solo “farà giurisprudenza” (aggiungendosi la singola decisione all’insieme delle decisioni che formano l’orientamento giurisprudenziale nel suo complesso) ma costituirà per l’ufficio di anagrafe locale (formato talvolta da uno o due funzionari e un dirigente) un punto di riferimento imprescindibile cui adeguarsi o contro il quale ricorrere alle corti superiori.

Viceversa, a fronte di giganti amministrativi quali sono, ad esempio,  i due principali comuni italiani, la giurisprudenza con la quale l tribunale competente assicurerà (dopo diversi mesi o anni e con costi legali non indifferenti) la tutela specifica del diritto violato non avrà alcun percepibile effetto sul gigante locale, sicuramente disponibile anche a conciliare, ammettendo le ragioni del ricorrente per continuare però a violare le medesime ragioni nei riguardi della massa degli utenti che non proporrà ricorso.

È questa una ragione – se si vuole banale, ma ineludibile - per riflettere, oltre che sulle forme più appropriate del procedimento, anche e soprattutto sulle tecniche di tutela dei diritti anagrafici dei cittadini, rivalutando nella giusta misura la funzione preventiva della responsabilità civile e della responsabilità amministrativa.  

Infine, benché l’eventuale inosservanza dell’ordine pronunciato dal giudice di procedere all’iscrizione anagrafica esponga il funzionario inadempiente alla contestazione del reato di omissione d’atti d’ufficio, potrebbe risultare di maggiore efficacia coattiva indiretta l’indicazione di una astreinte di adeguato valore che, ai sensi dell’art.614-bis, c.p.c. prenda a decorrere a far data da un breve termine successivo alla pronuncia.


 
[1] Anagrafe degli italiani residenti all'estero, disciplinata con l. 27 ottobre 1988, n. 470 e relativo regolamento di esecuzione, D.P.R. 6 settembre 1989, n. 323

[2] Come osservano A. Barettoni Arleri e G. Tagliacarne, Demografia, in Enc. dir., vol XII, Giuffré, Milano,1964, p.513, mentre  il censimento offre ad intervalli periodici prestabiliti il dato statico dello stato della popolazione, attraverso i servizi anagrafici si ottiene "l'espressione dinamica delle variazioni dei dati di popolazione tra l'inizio e la fine dell'intervallo". Interessanti prospettive sembrano oggi aprire i programmi di censimento dinamico permanente promossi da ISTAT.

[3] Corte Cost., n.186 del 2020, su cui F. Mangano, La Corte costituzionale e l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, in Diritti senza confini, 23 dicembre 2020,  https://www.questionegiustizia.it/articolo/la-corte-costituzionale-e-l-iscrizione-anagrafica-dei-richiedenti-asilo-corte-cost-n-186-del-2020

[4] Secondo l’ufficio statistico del Comune al 31 dicembre 2019 gli iscritti come persone senza fissa dimora a Roma erano 18.815. Sembrano tanti, ma chi conosce l’anagrafe romana sa che fino al 2017 il loro numero era decisamente maggiore. È comunque significativo che già al 31 ottobre 2020 i “senza fissa dimora” anagrafici fossero diventati 19.916, con un incremento annuo di 1000 unità circa. Segno questo del crescere della sofferenza sociale, ma anche della difficoltà di molti residenti ad iscriversi presso il loro alloggio.

[5] Art.2: 1. È fatto obbligo ad ognuno di chiedere per sé e per le persone sulle quali esercita la patria potestà o la tutela, la iscrizione nell'anagrafe del Comune di dimora abituale e di dichiarare alla stessa i fatti determinanti mutazione di posizioni anagrafiche, a norma del regolamento, fermo restando, agli effetti dell'art. 44 del Codice civile, l'obbligo di denuncia del trasferimento anche all'anagrafe del Comune di precedente residenza.  (…). 3. Ai fini dell'obbligo di cui al primo comma, la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all'ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascita.

[6]Come ribadito, tra l’altro, dalla Circolare del Dipartimento dei servizi demografici del Ministero dell’Interno, 14 gennaio 2013 n. 1/13.

[7] Sul punto si veda l’inchiesta condotta da il fatto quotidiano del 4 giugno 2020, a firma di Vincenzo Bisbiglia, Verificato in rete il 30 giugno 2021 al seguente link: https://www.ilfattoquotidiano.it/2020/06/04/casapound-nella-sede-sequestrata-risultano-residenti-8-dipendenti-di-comune-regione-e-ministero-del-tesoro-in-emergenza-abitativa-le-foto/5824880/

[8] La norma di riferimento è l’art. 21-nonies della legge n.241 del 1990, a termini del quale il provvedimento anagrafico illegittimo (potrebbe trattarsi di una cancellazione, di un diniego di iscrizione o di variazione anagrafica, oppure di una illegittima iscrizione o variazione) «può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (…) tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato».

[9] Peraltro innovato nei suoi effetti dall’art. 62 del d.l. n.77/2021 che ha inserito il comma 2 bis all’art. 20 della legge sul procedimento amministrativo, ai sensi del quale nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento (come nel caso della dichiarazione anagrafica rimasta priva di  riscontro) l'amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell'intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo.  Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l'attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell'art.47 D.P.R. 28 dicembre 2000, n.445.

[10] Benché l’identità rom non abbia attinenza con la cittadinanza romena, la parziale sovrapposizione tra queste due identità è stata suggerita dai media e dai politici locali con una qualche insistenza sin dal caso dell’omicidio di Giovanna Reggiani, nell’ottobre 2007, compiuto a Roma da un rom di nazionalità romena.

[11] La Nota Unar è stata inviata via pec a Poste Italiane il 28 maggio 2021

 

14/07/2021
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