1. Una nuova fase dopo il referendum, ma non ripartiamo da zero
L’esito del referendum ci consegna una riflessione sull’andamento della giustizia che per la prima volta non è più solo patrimonio degli addetti ai lavori, ma si è diffusa in ampi strati sociali. La domanda generalizzata che tutti abbiamo riscontrato è di avere una giustizia che possa essere efficiente e di qualità, con tempi ragionevoli e con decisioni trasparenti ed eque.
Ho avuto la fortuna di svolgere in tempi diversi ruoli che mi hanno consentito di vedere e sperimentare la giustizia da punti di vista diversi, vivendo dall’interno le principali istituzioni dal CSM, al Ministero della Giustizia, alla direzione di uffici giudiziari. Queste esperienze mi portano ad offrire un contributo, nella speranza che sia parte di un confronto a più voci che deve essere sempre più vivace e concreto per approdare ad una riforma vera e praticabile.
a) Sfatare i luoghi comuni sulla giustizia
Tempi e qualità sono obiettivi non da poco su cui bisogna lavorare, coinvolgendo tutte le professionalità presenti e partendo dall’attuale situazione, superando i molteplici luoghi comuni falsi che troppo spesso popolano le discussioni sullo stato della giustizia.
Non è vero che i tempi della giustizia siano infiniti: già oggi i tempi di un processo sia civile che penale nei tre gradi di giudizio, pure tra i più lunghi in Europa, sono complessivamente inferiori ai sei anni indicati dalla giurisprudenza della Corte Europea per i diritti dell’Uomo. Nel civile meno di un anno e mezzo in Tribunale (458 giorni) ed in Corte di Appello (467), poco più di due anni in Cassazione (889), che peraltro è l’ufficio che ha avuto le migliori performance (- 31,7 % dal 2019). Nel penale i tempi sono di meno di un anno (313) in Tribunale, di un anno e mezzo in Corte di Appello (476) e di poco più di due mesi (77!) in Cassazione.[1]
Non è vero che i magistrati italiani siano poco produttivi: ogni giudice italiano definisce una media di 176 procedimenti civili l’anno contro una mediana europea di 88 e una media di 154 procedimenti penali contro una mediana europea di 76.[2]
Non è vero che la domanda di giustizia civile in Italia sia di gran lunga superiore a quella europea: abbiamo 2,23 cause ogni 100 abitanti contro una mediana europea di 1,91[3].
Non è vero che abbiamo un tasso di decisioni sbagliate elevatissimo come risulterebbe da polemiche su singoli casi: ogni anno vengono adottati oltre 4 milioni di provvedimenti nel settore civile (compresi provvedimenti decisori e ordinatori), oltre 1,5 milioni di provvedimenti penali (sentenze, decreti penali, misure cautelari e provvedimenti del GIP); centinaia di migliaia di provvedimenti delle procure (archiviazioni, richieste di rinvio a giudizio, richieste di misure cautelari personali o reali, atti di indagine diretta, atti di indagine garantita). Orbene il tasso di impugnazione delle decisioni è basso: il 34,8% nel penale[4] e il 18-19% nel civile[5] a riprova dell’alto livello di accettazione sociale delle decisioni e, in fin dei conti, anche della qualità.
Troppo spesso, anche nei dibattiti tra specialisti, si parte da luoghi comuni e da narrazioni impressionistiche, senza alcun approfondimento delle diverse performance, delle forti differenze territoriali, di quali siano le variabili che incidono e creano diversità, oltre che delle evoluzioni in corso e dei progressi realizzati. Questa mancanza di cultura del dato e di disinteresse ad una strategia di lungo respiro è una delle cause di una politica miope che porta ad affastellare pretese riforme a nuove riforme, senza puntare sulla qualità, senza mai aspettare gli effetti di quella precedente e senza analizzarne i risultati, per poi prospettare grandi riforme più per l’effetto taumaturgico che la parola “riforma” suscita che per i concreti risultati che si possono avere.
Emblematico è che oggi abbiamo ben tre leggi dello Stato ormai approvate e già prorogate in quanto pacificamente impraticabili per l’assenza di risorse da investire per accompagnarle o per la mancanza di giudici e personale.
Si tratta dell’aumento della competenza civile del giudice di pace, previsto dalla riforma Cartabia e dal D.Lgs. n.116/2017[6], impossibile a fronte di una scopertura che arriva al 70 % dei magistrati onorari e a oltre il 40 % di un personale giudiziario già risicato, del Tribunale delle persone, dei minori e delle famiglie, istituito con il D. Leg. n.149/2022 la cui impossibile attuazione era già indicata nella stessa relazione ministeriale, ed infine l’istituzione del GIP collegiale per emettere misure cautelari[7]. Misure prorogate le prime due all’ottobre 2026 e la terza all’agosto 2026, ma che, invece di essere ulteriormente prorogate, dovrebbero semplicemente essere rimeditate e superate. Misure che testimoniano una tecnica legislativa che non affronta o rimanda una valutazione di fattibilità e di impatto che invece deve comprendere sia le risorse necessarie ed i costi che una qualsiasi riforma comporta, sia gli effetti anche secondari che un intervento legislativo provoca. Valutazioni ed effetti che oggi vengono ignorati o comunque non adeguatamente presi in considerazione.
b) Un percorso di miglioramento e trasformazione è già in atto
Ed allora è saggio partire dai dati da cui si ricava subito come la giustizia non sia all’anno zero, ma in un percorso di miglioramento e trasformazione, ancora insufficiente e a volte con direzione incerta, ma che ha già portato a molti passi in avanti. Nel 2009 (anno peggiore) le pendenze civili erano 5.933.102, al I semestre del 2025 sono 2.869.295 con un dimezzamento[8], mentre i processi penali pendenti nel 2013 (anno peggiore) erano 1.819.685 e alla fine del I semestre 2025 erano 1.119.121 (- 38,5 %)[9].
Anche i tempi sono in via di miglioramento come dimostrano i dati del PNRR sulla giustizia secondo cui i tempi attesi sono diminuiti rispetto al 2019 (base-line) nel I semestre 2025 del 27,8 % nel civile e del 38,0 % nel penale[10].
Questi dati dimostrano che un percorso positivo è in atto e che sarebbe illusorio pensare che una vera riforma possa essere ottenuta in tempi immediati quasi ci fosse una bacchetta magica capace di interventi taumaturgici risolutivi di tutto. Ci vuole invece un progetto ed una programmazione pluriennale in cui mettere in atto modifiche parziali e costruire diversi canali di cambiamento di cui ciascuno può portare a miglioramenti inevitabilmente limitati, ma che in un combinato disposto vengono ad essere determinanti.
Del resto proprio l’esperienza del PNRR, unico tentativo di intervento riformatore complessivo e con una durata pluriennale dell’ultimo periodo, ci dimostra che provvedimenti di ampio respiro, con obiettivi chiari e mile stones temporali, può dare un fortissimo impulso di miglioramento. Il PNRR Giustizia, con oltre 2,6 miliardi di euro di risorse, aveva come obiettivo di modernizzare il sistema giudiziario italiano entro il 2026. I target principali includevano la drastica riduzione dei tempi dei processi, ovvero una riduzione del 40 % dei tempi attesi (Disposition time) dei processi civili e del 25 % dei processi penali, l’abbattimento dell’arretrato civile (ovvero i processi ultratriennali in Tribunale e ultra biennali nelle Corti di appello) del 90 % dei procedimenti pendenti al 31 dicembre 2022. Inoltre erano previsti interventi per la digitalizzazione dei processi, la riqualificazione dell'edilizia giudiziaria e di riforma del processo civile, penale e della crisi di impresa.
Il PNRR giustizia dimostra che gli interventi organizzativi e di supporto mirati, come è stata la nuova struttura organizzativa - l’Ufficio per il processo - reso possibile dall’assunzione a termine di 8000 giovani laureati, possono essere decisivi per raggiungere risultati, mentre il continuo insistere in riforme del processo e dell’ordinamento giudiziario dia ben pochi risultati sotto il profilo dell’efficienza e dei tempi. Riforme del processo e dell’ordinamento su cui il nostro legislatore si è accanito da oltre venti anni senza avere risultati significativi ed anzi creando una situazione di grande incertezza e crescente burocratizzazione.
L’alternativa che anche oggi si pone è tra lanciare l’ennesima pseudo riforma della giustizia, ovviamente a costo zero, per raccogliere qualche consenso immediato o perseguire una vera riforma della giustizia, discussa e condivisa con gli operatori, con tempi ragionevoli, monitoraggi di fase, investimenti e recupero di risorse oggi trascurate o abbandonate. Dando poi il tempo di verificarne l’effetto per procedere anche alle necessarie correzioni, ma consentendo alle nuove scelte normative e organizzative di consolidarsi e di avere un riscontro sul campo.
c) Le parole chiave
Ed allora occorre pensare a un complesso di interventi non solo normativi, ma anche organizzativi e tecnologici e le cinque parole chiave che possono accompagnarci sono formazione, specializzazione, organizzazione, innovazione e semplificazione.
Ovviamente parole e concetti che si interconnettono tra di loro.
2. Formazione
Formazione perché tre canali sono oggi cardine e base per ulteriori sviluppi: l’alfabetizzazione digitale, una formazione dedicata per i dirigenti e la specializzazione.
Se, come è inevitabile, anche il futuro della giustizia passa per la digitalizzazione e per le applicazioni di Intelligenza Artificiale generativa, altrettanto inevitabile e necessaria è un’alfabetizzazione digitale a tappeto e la creazione e valorizzazione di talenti multidisciplinari che accompagnino la conoscenza giuridica alle competenze tecniche.
D’altro lato il ruolo di dirigente e semidirettivo di un ufficio giudiziario non si inventa: non basta far apprendere la normativa che insiste sui vari aspetti di amministrazione di una sede giudiziaria, ma occorre insegnare e stimolare le capacità relazionali, gestionali e valutative. La gestione di un’organizzazione complessa e la valutazione delle persone sono scienze applicate, con regole ed esperienze che devono essere comunicate e apprese, senza improvvisazioni e dilettantismi.
Infine siamo in un’epoca in cui l’idea di un giurista generalista, capace di intervenire su tutte le branche del diritto, è del tutto tramontata. Abbiamo bisogno di conoscenze sempre più approfondite di settori specifici che ci garantiscono non solo l’interlocuzione con altri specialisti, ma tempi enormemente più rapidi. Questo impone un’adeguata formazione iniziale e permanente, ma anche la reimpostazione dei nostri uffici giudiziari che per l’80% hanno dimensioni piccole e medio piccole e che quindi non consentono un’adeguata specializzazione salvo che in poche materie (fallimentare e lavoro).
3. Specializzazione
Occorre quindi pensare a specializzazioni diffuse, ad uffici specializzati e a una mobilità che privilegi la specializzazione.
a) Una geografia giudiziaria policentrica e con vocazione specialistica
Questo comporta una prima conseguenza sulla geografia giudiziaria, in quanto solo magistrati specializzati possono assicurare competenza e rapidità nei procedimenti, mentre la struttura attuale delle circoscrizioni giudiziarie in Italia – fatta per lo più di uffici piccoli e medio-piccoli -, rende difficile costruire reali specializzazioni.
Difatti su 140 tribunali, 48 sono piccoli (meno di 20 giudici) e 66 medio‑piccoli (meno di 50). Solo 6 hanno dimensioni grandi o metropolitane[11]. Nei tribunali minori si può garantire solo una specializzazione molto limitata (solitamente nel diritto del lavoro o nella disciplina delle crisi d’impresa).
A questa situazione si è data una prima risposta con la revisione delle circoscrizioni attuata nel 2013 in base al Decreto Legislativo 7 settembre 2012 n.155 che ha portato all’accorpamento di 30 Tribunali e alla soppressione delle sedi distaccate. Alla necessità di creare nuovi organi (come per il Tribunale della libertà, le DDA o la sezione imprese) o di far fronte all’irrompere di nuove materie (come negli ultimi anni per la protezione internazionale) la risposta è stata di spostare la competenza nei capoluoghi di distretto.
La revisione delle circoscrizioni è ancora incompleta essendovi ancora tribunali che hanno meno di 10 giudici e Procure con poche unità oltre a Corti di appello di dimensioni troppo contenute, ma gli uffici troppo piccoli per poter essere funzionali (ad essere molto ottimisti sotto le 15 unità per gli uffici giudicanti) sono al massimo 20 - 25. Andare oltre rischia di allontanare troppo gli utenti dalle sedi giudiziarie e di eliminare quella diffusione sul territorio e quel pluralismo che coniugato con un serio limite minimo dimensionale viene ad essere una ricchezza. Va invece recisamente contrastata l’ipotesi governativa di riaprire Tribunali e sezioni distaccate, che contrasta con ogni logica di efficienza e di specializzazione.
L’ipotesi su cui lavorare dovrebbe essere invece di puntare su di una geografia giudiziaria policentrica distribuendo le specializzazioni non solo nei tribunali distrettuali, ma anche in alcuni tribunali circondariali, scelti in base a carichi di lavoro, posizione geografica e infrastrutture e facendo sì che ogni Tribunale accompagni una competenza generale con una vocazione specializzata in una o più materie. Questo garantirebbe la permanenza di presidi giudiziari rendendoli compatibili e protagonisti della specializzazione e renderebbe compatibile un quadro generale che coniughi un ragionevole decentramento con la specializzazione.
Anche perché va superata l’idea del “tribunale sotto casa” e va affiancata alla riorganizzazione una rete di sportelli di prossimità digitali[12], che consenta al cittadino di collegarsi da remoto e di accedere ai servizi giudiziari del proprio territorio.
b) Formazione e percorsi professionali
Ciò dovrebbe essere accompagnato, come già visto, da una formazione dedicata e da percorsi professionali specializzati creando canali di accesso ed aggiornamento specifici per materia, comuni a magistrati e avvocati, tramite Scuola Superiore della Magistratura, Consiglio Superiore della Magistratura e Consiglio Nazionale Forense e prevedendo percorsi di carriera e di mobilità che favoriscano la continuità nella stessa specializzazione, riducendo il turn over e valorizzando le competenze acquisite.
Occorre puntare su una giustizia policentrica e digitale, in grado di conciliare efficienza, specializzazione e prossimità. Altrimenti è inevitabile che prevarranno ragioni economiche di risparmio, in omaggio alla sempre più impellente necessità di competenze specialistiche, andando verso una centralizzazione crescente, con poche sedi specializzate e lo svuotamento di tutte le altre.
4. Organizzazione (ma anche ripartizione di competenze, magistratura onoraria, direzione degli uffici e governance della giustizia)
L’organizzazione è quanto fa la differenza e deve divenire il fulcro di ogni intervento. Significa sia riuscire a ottimizzare le risorse esistenti, sia strutturare gli uffici in modo adeguato alle finalità.
Ciò investe molti aspetti, dalla ripartizione della competenza per valore e materia in primo grado, alla geografia giudiziaria, alla managerialità, alla direzione degli uffici alla governance della giustizia, il tutto in rapporto con l’ordinamento giudiziario.
a) Gli uffici di primo grado e la magistratura onoraria
Il primo problema riguarda la ripartizione di competenza negli uffici di primo grado tra Giudici di pace e Tribunali, in particolare riguardo al settore civile. La tendenza affiorante, anche da ultimo dal nuovo testo dell’art. 7 del codice di procedura civile, porta la proposta di estendere oltre misura, sia pure in modo differito dall’ottobre 2026, la competenza dei giudici di pace (sino a 30000 € per cause su beni mobili e € 50.000 per risarcimento danni da circolazione stradale). Aumento di competenza finalizzato a sgravare i Tribunali senza tener conto delle conseguenze che ci sarebbero sugli uffici dei giudici di pace, uffici con enorme scopertura dell’organico dei magistrati e senza personale, in cui esercitano esclusivamente magistrati onorari. Tendenza che in realtà avrebbe ricostruito con altri nomi il vecchio dualismo Preture – Tribunali, opportunamente superato dalla legge sul giudice unico di primo grado[13]. Una tendenza da abbandonare assicurando ai giudici di pace una competenza per materia per alcune branche (come quella condominiale) e limitata a livello di valore. Anche perché il reclutamento e trattamento della magistratura onoraria è uno dei punti di maggiore crisi dell’intero sistema. Il Decreto legislativo 13 luglio 2017 n.116, che aveva cercato di riordinare la materia a livello complessivo, è stato un generoso tentativo, ma ha fallito e la conseguenza quasi inevitabile avutasi anni dopo è stata la stabilizzazione per i magistrati onorari più volte prorogati[14] con la creazione di un ruolo ad esaurimento, con l’ulteriore prospettiva dovuta ad una recente pronuncia del Consiglio di Stato (2 aprile 2026 n.2716) di dover rifondere milioni di euro ai magistrati onorari che avevano cessato l’incarico negli anni passati. Una giurisdizione laica (parlare di onoraria a fronte di un necessario compenso é del tutto ipocrita) è assolutamente indispensabile, ma va disciplinata con un reclutamento serio, incompatibilità rigorose (specie se si recluta nel bacino professionale degli avvocati), compensi dignitosi e termini di durata chiari e non suscettibili di proroghe. Sinora ci si è concentrati sul trattamento che giustamente doveva essere assicurato ai magistrati onorari pluri-prorogati, anche per evitare la procedura di infrazione europea, ma la prospettiva dovrebbe essere ora in primis quella di rivedere il reclutamento (scegliendo se privilegiare giovani avvocati o professionisti con preparazione giuridica con esperienze professionali varie acquisite), di stabilire l’impegno richiesto (dovrebbe pur sempre essere un secondo lavoro), la durata (4 anni con una possibile proroga di 4 anni o 6 anni, senza possibilità di proroghe), e le indennità abbandonando sia il cottimo, che si è rivelato pericoloso, sia di vincolarle a obiettivi di rendimento meramente produttivistici ed eccessivamente dipendenti dalla discrezionalità dei dirigenti degli uffici[15]. È inevitabile impostarlo come un secondo lavoro e non come un impiego pubblico a tempo pieno, ma questo comporta che i carichi di lavoro devono essere proporzionati, che le incompatibilità devono essere concrete e realistiche, che le indennità devono essere dignitose. Recentemente è stata avanzata la proposta di creare una sorta di percorso per i nuovi magistrati onorari, che preveda un primo periodo (inevitabilmente limitato) nell’ufficio per il processo, quindi un periodo come viceprocuratore onorario ed infine come giudice onorario di pace[16]. Una proposta interessante che assicurerebbe un periodo congruo che potrebbe accompagnare i giovani giuristi (non solo avvocati, ma dottorandi e ricercatori) nella prima fase della loro professione, assicurando anche un contributo economico. Ovviamente conterebbe la loro formazione, la vigilanza dei capi degli uffici e il totale divieto di proroghe che si sono rivelate, con la loro continua reiterazione una fonte di precariato.
Ma soprattutto i giudici di pace non possono diventare il centro della giurisdizione civile ordinaria, affidando loro cause con una specifica specializzazione o di limitato valore economico.
b) L’organizzazione come fulcro e la managerialità
L’organizzazione deve permeare ogni aspetto della formazione e dell’attività giudiziaria. Non riguarda solo i dirigenti ed i semidirettivi, ma ogni magistrato, oltre che i dirigenti amministrativi ed una rispettabile quota del personale giudiziario. E’ una chiave di lettura essenziale per tutte le attività giudiziarie ed è uno dei fattori decisivi delle differenze di efficienza tra uffici giudiziari simili come dimensioni e territorio: organizzazione e leadership sono cruciali.
L’organizzazione deve partire, anche come indirizzo di formazione, dal singolo magistrato o addetto che deve gestire il proprio ruolo e le proprie udienze strutturando i procedimenti per materie e urgenze, monitorando e adattando la pianificazione. Chi poi è chiamato a guidare sezioni, dipartimenti o uffici necessita di una formazione specifica e continua, anche con laboratori e contributi di esperti esterni.
La figura del dirigente amministrativo va valorizzata, assicurando la sua presenza, anche su più uffici come già previsto e non praticato[17], in tutte le sedi rafforzando il modello della dirigenza integrata con il magistrato dirigente ed ampliandone le competenze agli uffici del giudice di pace e agli UNEP (ufficiali giudiziari). La prospettiva, a fronte della crescente complessità che ha assunto il ruolo di dirigente, deve evolvere verso una direzione collettiva, una sorta di Consiglio di Presidenza che superi il modello del “capo solo al comando”, coinvolgendo più figure direttive e semidirettive (Presidenti di sezione, Procuratori aggiunti, dirigenti amministrativi, direttori di cancelleria) e garantendo collegialità, deleghe e stabilità[18].
I ruoli dirigenziali sono e vanno impostati come ruoli di servizio che richiedono formazione e attitudini.
Non vi è dubbio che si tratta di ruoli che stanno attraversando un momento di crisi dovuto in primo luogo alla crescente complessità amministrativa e gestionale (enormemente aggravata dal passaggio della gestione e manutenzione dei Palazzi di giustizia dai Comuni al Ministero, che si è tradotta in un fortissimo carico di lavoro e responsabilità per Presidenti e Procuratori) che deve affrontare un dirigente, il cui ruolo va oggi molto oltre la giurisdizione. Oltre a ciò una forte ombra é stata gettata dal caso Palamara. La conseguenza è che molti magistrati, anche con capacità ed esperienza, si tirano indietro ed abbiamo uffici prestigiosi senza domande (come è accaduto ad esempio per la Presidenza della Corte di Appello di Potenza, per posti di Presidente di sezione a Milano o di presidente della sezione lavoro a Brescia) o con un numero di aspiranti irrisorio.
Si tratta di un ruolo importante che va invece valorizzato e reimpostato come servizio, anziché come status, superando l’attuale sistema “vocazionale” basato unicamente sulle domande individuali. Si potrebbe al riguardo permettere proposte e segnalazioni da parte di soggetti qualificati (Consigli giudiziari, Ordini forensi, Assemblee di ufficio) con successiva adesione dell’interessato, per ampliare e qualificare la platea dei candidati. Anche le conferme quadriennali, oggi quasi automatiche, dovrebbero basarsi su indicatori standardizzati di performance e di qualità relazionale (ad esempio coesione dell’ufficio, tasso di turn over, tasso di accoglimento delle osservazioni ai provvedimenti organizzativi adottati), secondo criteri oggetti già introdotti in parte dalla legge Cartabia[19].
La gestione degli uffici deve integrare aspetti manageriali: fissare obiettivi, monitoraggi, performance. L’esperienza del PNRR ha mostrato l’utilità del metodo per ridurre arretrati e tempi, pur con limiti evidenti dati dall’imposizione degli obiettivi dall’alto, senza concertazione alcuna, e nell’individuazione di criteri solo quantitativi.
c) La governance nazionale ed i poli territoriali
Occorre pensare ad un metodo di condivisione e ad un sistema stabile di obiettivi concordati tra Ministero, CSM e uffici, che includa anche la qualità dei provvedimenti oltre ai risultati numerici.
Ed occorre ripensare alla governance del sistema giustizia che oggi evidenzia fino in fondo i limiti che già aveva il nostro sistema costituzionale basato su di una diarchia tra il C.S.M., responsabile dell’ordinamento e della magistratura, e il Ministero della Giustizia, incaricato dell’organizzazione dei servizi.
Diarchia che non prevedendo alcun momento istituzionale di collegamento, già in alcune occasioni aveva evidenziato frizioni e contrasti, ma il cui funzionamento è stato ulteriormente messo in crisi dall’entrata in scena della Scuola Superiore della Magistratura, dal ruolo sempre più rilevante svolto dall’avvocatura rispetto alla stessa gestione della giurisdizione e dall’irrompere dell’informatica, non più come semplice servizio, ma come fattore strutturale della giurisdizione, che influenza direttamente modalità di lavoro, decisioni e organizzazione degli uffici.
Il quadro attuale denota una forte frammentazione e carenze sotto il profilo dell’efficienza. Lo stesso equilibrio delineato dal costituente è stato messo in crisi a tutto favore dell’esecutivo che vanta il monopolio dell’informatizzazione e dei sistemi di Intelligenza Artificiale[20].
Non solo, ma si tratta di gestire un sistema sempre più complesso, impossibile da governare unicamente dal centro.
La prospettiva dovrebbe essere quella di superare la logica accentratrice e favorire una governance più distribuita e dialogica tra Ministero, C.S.M., Scuola della Magistratura e C.N.F. creando anche dei momenti istituzionali di raccordo per coordinare e cercare di rendere sinergici le diverse politiche
Inoltre va rafforzata la gestione territoriale mediante la creazione di Poli Giudiziari Territoriali, coincidenti (almeno inizialmente) con i distretti di corte d’appello, responsabili della performance organizzativa e dell’uso efficiente delle risorse
Infine va superato il monopolio dell’informatica da parte del Ministero della Giustizia. Informatica e Intelligenza Artificiale oggi non sono più un semplice servizio della giurisdizione, ma sono diventati elementi strutturali della stessa giurisdizione, ed il Ministero non è neppure in grado di gestirli adeguatamente per le sue inefficienze tecniche, per la mancanza di trasparenza, oltre che per la drammatica carenza di personale specializzato.
Un’agenzia autonoma per la digitalizzazione e l’intelligenza artificiale nella giustizia, controllata dal Ministero della Giustizia, ma governata da un Consiglio di Amministrazione nominato insieme a C.S.M. e C.N.F. potrebbe garantire competenze tecniche elevate, flessibilità gestionale e remunerazioni adeguate promuovendo un modello più efficiente, pluralistico e costituzionalmente coerente di governo della giustizia.[21]
5. Innovazione
a) Reimmaginare la giustizia con applicazioni di I.A. generativa
Le tecnologie ed in particolare l’Intelligenza artificiale generativa ci costringono a reimmaginare la giustizia alla luce delle enormi potenzialità che le varie applicazioni potrebbero avere al di là della nostra immaginazione. Possiamo sin d’ora dire che potrebbero essere determinanti per la gestione digitalizzata del processo, sia civile che penale, per l’analisi del contenzioso e di possibili canali di soluzione dei conflitti, per la gestione degli uffici giudiziari, per mettere a disposizione di magistrati e avvocati precedenti e orientamenti del contenzioso oltre che strumento di costruzione degli atti.
Servirebbero applicazioni dedicate ad aspetti specifici (gestione delle perizie, analisi e comparazione delle testimonianze, gestione delle amministrazioni di sostegno e controllo dei rendiconti, fissazione e gestione dei ruoli e delle udienze, elaborazione di scritti, controllo di gestione, monitoraggio etc.) oltre a programmi generalisti e a un chat bot di supporto.
Purtroppo oggi il monopolio attribuito dalla L.n.132/2025 al Ministero della Giustizia in materia rallenta enormemente questo processo per la sua ottica conservativa che limita ogni prospettiva alle attività amministrative. Non solo, ma la scarsa presenza di personale qualificato tecnico di alto livello fa sì che il Ministero sia eccessivamente dipendente dalle società private vincitrici degli appalti. Inoltre la sua postura autoreferenziale, senza trasparenza, impedisce di utilizzare le professionalità e le enormi energie creative che esistono negli uffici giudiziari, nell’avvocatura e nelle Università.
Abbiamo enormi potenzialità che non vengono sfruttate.
b) I progetti dimenticati e quelli possibili
Si dimentica che i migliori progetti sono nati a livello locale da una collaborazione giuridica, tecnica e gestionale tra magistrati, funzionari, avvocati e tecnici (come il PCT).
Si dimenticano anche i progetti elaborati recentemente nel Progetto Unitario per l’Innovazione degli uffici per il processo, progetto finanziato da fondi europei per le politiche di coesione (il PON Governance e Capacità Istituzionale 2014 – 2020) che ha coinvolto tutte le Università pubbliche italiane consorziate tra di loro nelle varie macroaree che, in collaborazione con gli uffici giudiziari del loro territorio, hanno supportato il cambiamento imposto dall’Ufficio per il processo.[22]
Delle decine di progetti e proposte emersi alcuni sarebbero estremamente utili e realizzabili con poca spesa quali i vari cruscotti di gestione del ruolo e dell’ufficio, gli strumenti di controllo di gestione, i programmi di supporto e di gestione del contenzioso e di estrazione di provvedimenti con lo stesso oggetto, il document builder.
Tutti progetti ora dimenticati, con un incredibile spreco di risorse pubbliche.
Ma proprio questi progetti, elaborati in diciotto mesi, dimostrano come tra i giuristi italiani vi sia un giacimento di idee e progettualità che oggi invece di coltivare e sfruttare, deprimiamo.
Non si tratta di effettuare iniezioni di tecnologia su un’organizzazione esistente, ma piuttosto di reimmaginare l’organizzazione alla luce delle potenzialità delle tecnologie, in modo che sia efficiente, user friendly, sostenibile e soprattutto a misura d’uomo, antropocentrica e sostenibile, senza delega alle macchine.
Una prospettiva che eliminerebbe tutte le attività a basso valore aggiunto e farebbe risparmiare personale e tempi, cambiando radicalmente modalità di lavoro, relazioni e tempi. Abbiamo bisogno di un progetto generale e dei relativi investimenti.
6. Semplificazione
La prima semplificazione andrebbe attuata a livello amministrativo e gestionale eliminando le duplicazioni dei documenti di gestione[23], le circolari enciclopediche, la burocrazia dei passaggi ministeriali.
Occorrerebbe davvero una revisione radicale del percorso che ogni pratica deve affrontare con la produzione di quintali di carte, spesso inutili o comunque sovrabbondanti. Una semplificazione cui ogni organo dovrebbe essere chiamato, non solo per passare alla digitalizzazione, ma per ridare responsabilità ad ogni soggetto e flessibilità all’organizzazione. Ministero, C.S.M., uffici giudiziari dovrebbero essere chiamati in quest’opera di sana sburocratizzazione.
a) Unificazione delle piattaforme telematiche e creazione di un rito digitale
Va poi perseguita una riforma della giustizia in senso digitale e semplicatorio su due linee principali.
Unificazione delle piattaforme telematiche attualmente frammentate (civile, penale, amministrativo, tributario), per agevolare l’operatività, soprattutto degli avvocati, oggi costretti a seguire procedure differenti.
Digitalizzazione e semplificazione dei riti processuali, superando la logica dei modelli tradizionali oggi vigenti pensati e strutturati per il processo cartaceo. L’obiettivo è realizzare un rito telematico vero, coerente con le tecnologie moderne, ma anche trasparente, garantito, unitario e flessibile. Occorre un processo sia civile che penale unitario ed elastico adattabile alle diverse tipologie di controversie, in sostituzione della molteplicità di riti oggi esistenti nel civile e della complessità crescente del processo penale.
L’idea di fondo è passare da riforme episodiche e frammentarie a un approccio sistemico, capace di coniugare semplicità, efficienza e solide garanzie difensive. Ipotesi che può sembrare utopistica, ma che da un lato è imposta dalla crescente digitalizzazione dei nostri sistemi che sempre più cozzano con norme processuali pensate per altre epoche e dall’altro è ampiamente praticabile attingendo a quel patrimonio esistente di magistrati, avvocati, professori, dirigenti e funzionari capaci, attenti alla modernità e dentro la realtà degli uffici giudiziari.
7. Le risorse
Indico le risorse come punto finale non per caso. Prima di invocare risorse ed investimenti bisogna avere chiara la loro finalizzazione. La nostra esperienza ci dice che non vi è biunivocità tra performance e disponibilità di risorse e che l’efficienza di un ufficio giudiziario non dipende solo dalle risorse disponibili, ma soprattutto da come esse vengono organizzate e utilizzate.
Ce lo dicono tutti i monitoraggi da cui risulta che gli uffici con migliori risultati non sono quelli che hanno più magistrati e personale.
Tuttavia, senza risorse adeguate anche la migliore organizzazione è inefficace, e la giustizia italiana vive oggi una condizione di cronica carenza.
Abbiamo pochi magistrati (ogni 100.000 abitanti abbiamo 12,2 giudici e 3,8 P.M. contro una mediana europea rispettivamente di 17,6 e di 11,2)[24], abbiamo poco personale giudiziario, quello che a livello europeo viene definito “non judge-staff” (35-44 unità ogni 100.000 unità contro una mediana europea di 50 - 60), ma il problema non è solo quantitativo. Occorrono preparazione e formazione. Pensare a massicci aumenti di organico senza pensare sia alla qualità delle persone da assumere, sia all’equilibrio tra le diverse posizioni professionali (deve esserci un rapporto ragionevole tra giudici – P.M. e personale giudiziario loro dedicato) sarebbe del tutto irragionevole. Oltre ad avere costi importanti.
Il quadro attuale è poi molto più arretrato.
Solo ora si stanno colmando le scoperture degli organici dei magistrati (finora mediamente del 15%), mentre quelle del personale amministrativo restano drammatiche, attorno al 30%, con forti disomogeneità territoriali. Anche l’Ufficio per il Processo — introdotto con il PNRR e assai utile per migliorare le performance — è in crisi a causa di ritardi nelle assunzioni definitive e della mancanza di volontà politica, che ha portato all’abbandono di molti giovani professionisti. A ciò si aggiunge il quasi totale blocco degli investimenti in edilizia giudiziaria e nella digitalizzazione.
Per una vera riforma servono risorse stabili: personale, magistrati e investimenti, che permettano un’organizzazione trasparente e programmata fondata su tre pilastri.
Trasparenza, ossia disponibilità in tempo reale dei dati su personale, progetti informatici e logistici, investimenti e tempi degli interventi.
Pianificazione dei concorsi, per ridurre le scoperture fino a una soglia fisiologica del 5% e garantire affiancamento e trasferimento di competenze.
Analisi dei costi e dei ricavi, poiché si spende molto, ma male, trascurando le potenziali entrate del settore.
Le somme recuperabili — da pene pecuniarie, sanzioni, spese processuali, beni sequestrati e confiscati — sono ingenti (si tratta di miliardi), ma sostanzialmente trascurate e ben poco riscosse: ad esempio, dei circa 785 milioni di euro di pene pecuniarie, fino al 2022 si recuperava solo il 2,93%. Il Fondo Unico Giustizia gestisce quasi 5 miliardi di euro, ma ne versa ai Ministeri della Giustizia e dell’Interno solo poco più di 50 milioni l’anno in media[25].
Occorre valorizzare questo enorme potenziale economico, riducendo l’attuale “evasione tollerata”, favorendo l’adempimento spontaneo e rendendo efficace la riscossione. Si potrebbe motivare il personale prevedendo incentivi finanziati con una quota delle somme recuperate e con quanto si potrebbe recuperare (tra 1 e 2 miliardi di €) potremmo rendere la giustizia parzialmente autosufficiente finanziando molte delle proposte prima avanzate.
8. Conclusioni
I vari interventi ora proposti andrebbero pensati in una visione complessiva, ma con tempistiche inevitabilmente diverse. Alcune sono misure immediate, altre con tempi di mesi, altre ancora inevitabilmente pluriennali (si pensi agli interventi su geografia giudiziaria e specializzazione). L’importante è avere chiari e trasparenti gli obiettivi con i relativi tempi e stabilire monitoraggi e milestones da raggiungere.
Quelli immediati hanno inevitabilmente a che fare con la scadenza del PNRR giustizia fissata al 30 giugno 2026. Mentre gli obiettivi relativi ai tempi attesi (il disposition time) nel penale e alla riduzione drastica dell’arretrato civile sono a portata di mano ed in parte già raggiunti, siamo lontani dal raggiungere quel 40 % della riduzione dei tempi nel settore civile, dato che a fine 2025 eravamo al 27,8%. Va detto che questo è derivato anche dal disinteresse mostrato dal Ministero su questo versante, distratto dalla grande riforma del CSM, poi affossata dal referendum e dalla limitata resa delle varie misure di emergenza adottate, come da ultimo i poteri straordinari dati ai dirigenti degli uffici, le applicazioni di magistrati da remoto per gli uffici più in difficoltà ed il tirocinio dei magistrati neoentrati nelle sezioni civili delle Corti di appello.[26]
La riforma costituzionale da mesi ha concentrato presso ché tutte le attenzioni, senza perseguire quel necessario continuo stimolo e sostegno che doveva arrivare dal Ministero in particolare agli uffici in condizioni critiche. Difatti dai dati PNRR emerge come vi siano enormi differenze territoriali con tempi attesi (il disposition time) che oscilla nelle Corti di Appello tra i 216 e gli 874 giorni nel civile e tra i 112 e i 1064 nel penale, mentre nei Tribunali tra i 186 e i 1300 nel civile ed i 108 e i 1031 nel penale[27]. Dalle stesse stime ministeriali risulta che vi sono 4 Corti di Appello e 35 Tribunali in sofferenza[28] che alzano notevolmente tutte le medie nazionali. Gli interventi sinora effettuati non sono risultati, purtroppo, efficaci e varrebbe la pena riprendere due delle proposte avanzate all’epoca dal C.S.M.[29] su due materie, la cittadinanza e la protezione internazionale, che sono state il maggiore differenziale e incremento negli ultimi anni nel settore civile. Si proponeva da un lato il riscontro in sede amministrativa alle domande di riconoscimento della cittadinanza provenienti da discendenti di emigrati italiani (il 5,5 % delle sopravvenienze nel 2024) e dall’altro la rivalutazione in sede amministrativa dei presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale sopravvenuti in epoca successiva al provvedimento di diniego impugnato in giudizio (il 6,8%).
Misure che, se attuate, ridurrebbero radicalmente le pendenze portandoci ad un passo dal raggiungimento della riduzione dei tempi attesi (il disposition time) del 40 % nel civile.
Ma oltre a questo si potrebbe pensare, anche con un’ottica che va oltre il PNRR, ad un focus con un intervento dedicato alle 4 Corti di Appello e ai Tribunali maggiormente in difficoltà (realisticamente 25, escludendo quelli di dimensioni piccole e medio piccole). Creare task force di supporto che aiutino con risorse a riorganizzare questi uffici e a rientrare nei parametri nazionali ci farebbe fare un salto di qualità generale.
Parallelamente andrebbe stabilizzato e dato nuovo impulso all’Ufficio per il processo, da impostare come nuova struttura organizzativa di supporto alla giurisdizione e non come semplice iniezione di nuovo personale.
Una delle grandi responsabilità del Ministero è stato proprio di aspettare l’ultimo momento per lanciare il bando di stabilizzazione per gli addetti all’U.P.P. che hanno un contratto a termine con scadenza a giugno 2026[30]. Questo ritardo ha prodotto un’emorragia di migliaia di giovani che nell’attesa hanno scelto altri impieghi, spesso in Agenzie o all’INPS, a tempo indeterminato. Questo in questi mesi cruciali in cui occorreva mettere in atto il massimo sforzo per raggiungere gli obiettivi del PNRR.
Infine da subito bisogna partire con le applicazioni di Intelligenza Artificiale nella giustizia, reimmaginando la giustizia alla luce delle possibili applicazioni. Far partire un nuovo periodo di positiva creatività, stimolando invece di deprimere, le iniziative che magistrati, avvocati, personale e tecnici sono in grado di produrre e dar vita ad una stagione di sperimentazioni autorizzate di sistemi di I.A. con l’unico limite di essere compatibili con la rete giustizia e di garantire sistemi chiusi che assicurino la riservatezza dei dati. La fioritura di tante sperimentazioni sarebbe da incoraggiare, ovviamente da controllare e monitorare in modo da poter far proprie e lanciare quelle più utili e performanti.
Interventi, come si vede, che non richiedono neppure nuove leggi, ma un impegno sinergico e condiviso cui chiamare C.S.M., C.N.F., la S.S.M., la magistratura, l’avvocatura, il personale, ma che chiede anche un cambio di passo ad un Ministero della Giustizia che è sinora apparso scarsamente interessato al lato efficienza, distolto da una brutta riforma costituzionale.
Occorre far diventare come primo obiettivo l’efficienza e la qualità della giurisdizione.
Il referendum, il suo esito, e l’ampio coinvolgimento della società civile sulla giustizia, richiedono un forte cambiamento. Ed una giustizia efficiente e di qualità è possibile. Basta volerlo.
[1] Si tratta di dati Ministeriali (vedi datiestatistiche.giustizia.it).
[2] Dati CEPEJ. Il CEPEJ (la Commissione per l'efficienza della giustizia del Consiglio d'Europa), è un organismo giudiziario composto da tecnici, rappresentativo dei 47 paesi che ne fanno parte, per testare e monitorare l'efficienza ed il funzionamento dei sistemi giudiziari europei, pubblica ogni 2 anni un rapporto sullo stato della giustizia in tutti gli Stati partecipanti. L’ultimo rapporto è del 2024, con dati relativi al 2022: European Judicial systems CEPEJ Evaluation Report. 2024 Evaluation Cycle (2022 data).
[6] Art.27 D.Leg. 13 luglio 2017 n.116 prorogato al 31 ottobre 2026 con il D.L. 8 agosto 2025 n.117 convertito con L. 3 ottobre 2025 n.148.
[7] Giovanni Negri, Con il Gip collegiale più garanzie, ma rischio paralisi, in Il Sole24ore, 7 aprile 2026, Ezia Maccora, Il 25 agosto 2026 entra in vigore il Gip collegiale: rischio di caos e di paralisi per la giustizia penale, in QG on line 31 marzo 2026.
[8] Monitoraggio della giustizia civile anni 2003 – 2025 – sito del Ministero della Giustizia
[9] Monitoraggio della giustizia penale anni 2003 – 2025 - sito del Ministero della Giustizia.
[10] Monitoraggio PNRR del Ministero della Giustizia (datiestatistiche.giustizia.it).
[11] Sono state adottate le catalogazioni ed i cluster del C.S.M.
[12] Già oggi sono presenti, anche se con una diffusione non capillare e omogenea, Uffici di Prossimità che si inseriscono all’interno dell’omonimo progetto complesso finanziato da Ministero della Giustizia nell’ambito del PON Governance e Capacità istituzionale 2014/2020. Sono nati in accordo con i Comuni per promuovere un sistema giustizia più vicino ai cittadini, con l’obiettivo di semplificare e ottimizzare il loro rapporto con gli uffici giudiziari e con il sistema giustizia.
[13] Decreto legislativo 19 febbraio 1998 n.51.
[14] Legge 15 aprile 2025 n.51.
[15] «Il cottimo si è rivelato positivo sotto il profilo della produttività, ma ha incoraggiato la dilatazione del contenzioso, ha deprivato la qualità oltre che stimolare l’utilizzo ed una partecipazione massiva tendenzialmente senza limiti del magistrato onorario. D’altro canto la scelta di un’indennità fissa e di una quota variabile (tra il 10 ed il 30%) vincolata a obiettivi annualmente formulati dai capi degli uffici (secondo quanto previsto dall’art. 23 del D.Lgs.vo. n. 116/2017) risultava essere eccessivamente dipendente dalla discrezionalità dei diversi dirigenti sia quanto alla determinazione degli obiettivi, sia quanto all’assegnazione del singolo magistrato, con il rischio di creare forti discriminazioni e disparità di trattamento. Senza contare il rischio di prestarsi a strumentalizzazioni, come ben rilevato dal C.S.M. “…potendo favorire la scelta del magistrato onorario di definire i procedimenti più semplici e seriali a scapito di quelli più complessi ed articolati, esaltando il parametro della mera produttività, a scapito della necessità di assicurare una adeguata qualità della decisione”» (Commissione ministeriale per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria – Relazione finale 21 luglio 2021).
[16] Vincenzo Crasto, Giudici di pace a rischio paralisi, valorizzare i nuovi assunti, in Il Sole24 ore, 12 febbraio 2026.
[17] Art.2 bis D.leg.25 luglio 2006 n.240. È stata anche ipotizzata la figura del dirigente amministrativo circondariale che si dovrebbe occupare di tutti gli uffici (Tribunale, Procura, giudici di pace, Unep) di un intero circondario in relazione ad uffici di modeste dimensioni, con la possibilità di unificare funzioni ed uffici amministrativi realizzando in tal modo economie di scala ed una maggiore efficacia.
[18] Claudio Castelli, Una nuova idea della dirigenza giudiziaria, in Questione giustizia on line, 14 ottobre 2024.
[19] Legge 17 giugno 2022 n.71.
[20] Basti pensare che l’art. 15 commi 2 e 3 della Legge 23 settembre 2025 n.132 attribuisce al Ministero il compito di disciplinare gli impieghi dell’Intelligenza Artificiale nella giustizia e dà, sempre al Ministero, il monopolio degli impieghi e delle sperimentazioni di sistemi di intelligenza artificiale negli uffici giudiziari sino alla completa entrata in vigore dell’AI Act, ovvero sino al 2 agosto 2027. Tra l’altro per tutti questi impieghi e sperimentazioni devono essere sentite le Autorità nazionali per l’intelligenza artificiale designate nell’art.20 della stessa legge, ovvero l’Agenzia per l’Italia digitale (AgID) e l’Agenzia per la cybersicurezza nazionale (ACN), agenzie tecniche, prive di una reale indipendenza, sottoposte alla vigilanza o nominate dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
[21] Claudio Castelli, L’agenzia: una nuova governance per i servizi informatici del Ministero, in Questione giustizia on line, 25 marzo 2024.
[22] https://www.giustizia.it/giustizia/page/it/upp_progetto_innovazione_mappa
[23] Sono previsti ben 4 documenti obbligatori con scadenze diverse e senza coordinamento alcuno che i dirigenti giudiziari e amministrativi (a volte in modo congiunto, a volte singolarmente) devono inviare di volta in volta a soggetti diversi: - tabelle organizzative per gli uffici giudicanti e criteri organizzativi per quelli requirenti ogni quattro anni da inviare al C.S.M., - programma per la gestione dei procedimenti pendenti, solo per gli uffici giudicanti, annuale da inviare a C.S.M. e Ordine degli Avvocati entro il 31 gennaio (oggi sospeso causa PNRR), - piano delle attività annuali entro il 15 febbraio da inviare al Ministero della Giustizia, - piano delle performance entro il 31 gennaio da inviare al Ministero della Giustizia.
[25] Claudio Castelli, Guido Rispoli, La giustizia come fonte di ricavi, in Sistema penale, 4 aprile 2025.
[26] Sul complesso di misure previste vedi l’art.6 della L. 3 ottobre 2025 n.148 che converte il D.L. 8 agosto 2025 n.117.
[28] Vedi il Monitoraggio statistico degli indicatori PNRR – anno 2024 del 28 marzo 2025 della Direzione Generale di Statistica e Analisi Organizzativa del Ministero della Giustizia che parla di 4 Corti di Appello che occupano il 65% delle pendenze e di 35 Tribunali in cui si concentra il 70% delle pendenze, tra cui sono però ricompresi anche uffici di dimensioni minori.
[29] Delibera CSM 16 luglio 2025.
[30] Ministero della Giustizia, Avviso pubblico per l’assunzione a tempo indeterminato e pieno del personale non dirigenziale a tempo determinato in servizio presso il Ministero della Giustizia – Amministrazione giudiziaria, da inquadrarsi nell’Area Funzionari del Ministero della Giustizia – Amministrazione giudiziaria – 16 marzo 2026, https://www.inpa.gov.it/bandi-e-avvisi/dettaglio-bando-avviso/?concorso_id=8b26300b53634d1bb461527d8cf464b5