1. Introduzione. Il Patto europeo 2026 come mutamento di paradigma
L’entrata in vigore del nuovo Patto europeo sulla migrazione e l’asilo, e il suo riflesso nel disegno di legge italiano di attuazione[1], non pongono soltanto un problema di assetto amministrativo o di tecnica procedurale, ma investono il nucleo essenziale del rapporto tra potere pubblico e diritti fondamentali della persona. Il mutamento di paradigma che si profila, nel quale la gestione preventiva dei flussi e la logica dell’efficienza amministrativa tendono a prevalere sulla tutela individuale, impone di verificare la compatibilità di tali scelte con i principi supremi dell’ordinamento internazionale e costituzionale.
In questo quadro, la condizione dei minori stranieri non accompagnati assume un valore paradigmatico. Qui la tutela non è espressione di una discrezionalità politica, ma si configura come dovere positivo e indefettibile dello Stato, fondato sugli artt. 2, 3 e 31 Cost. e rafforzato dagli obblighi sovranazionali derivanti dalla Convenzione di New York del 1989 sui diritti dell’infanzia e adolescenza (e, in particolare, l’art. 3 che consacra il principio del "best interest of the child" «in tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza sia delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi») e dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo del 1950 (in particolare artt. 2, 3 e 7).
La legge n. 47 del 2017 (cd. Legge Zampa) ha certamente dato attuazione a questo statuto di protezione rafforzata, affermando che il minore straniero non accompagnato è anzitutto un minore e che la continuità, la personalizzazione e l’effettività delle tutele costituiscono elementi non negoziabili.
Le modifiche introdotte dal disegno di legge di attuazione del Patto europeo incidono su questo impianto e pongono una questione di sistema: se la tutela dei minori possa essere compressa in nome della gestione dei flussi o se, al contrario, essa rappresenti un vero e proprio controlimite costituzionale e internazionale all’esercizio del potere pubblico.
2. I minori stranieri non accompagnati come soggetti di diritto
La legge n. 47 del 2017 ha costituito il tentativo più avanzato, nell’ordinamento italiano, di tradurre in discipline settoriali i principi costituzionali e sovranazionali di eguaglianza e di tutela della persona, dell’infanzia e della gioventù.
Essa muove da una scelta di fondo netta: il minore straniero non accompagnato non è una mera variabile del fenomeno migratorio ma è, innanzitutto, una persona vulnerabile a causa della sua minore età, del suo stato di “solitudine” derivante dall’assenza dei genitori o di altri parenti di riferimento e del suo complesso viaggio di arrivo in Italia dal proprio paese di origine (art. 1 «I minori stranieri non accompagnati sono titolari dei diritti in materia di protezione dei minori a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o dell'Unione europea. 2. Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano ai minori stranieri non accompagnati, in ragione della loro condizione di maggiore vulnerabilità»).
Tale impostazione trova fondamento negli articoli 2 e 3 della Costituzione, che impongono alla Repubblica il riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo e l’attuazione dell’eguaglianza sostanziale, nonché nell’articolo 31 Cost., che assegna allo Stato un dovere positivo di protezione dell’infanzia. In questo quadro, la legge Zampa ha costruito un sistema incentrato sulla continuità delle tutele, sul divieto di respingimento, sulla presa in carico personalizzata e, laddove possibile, sulla progressiva integrazione sociale del minore. Altro cardine della legge 47/2017 è la forte ed immediata presenza dell’Autorità Giudiziaria minorile (e, in primo luogo del pubblico ministero minorile) a presidio dei procedimenti che riguardano i minori stranieri non accompagnati: il potere di impulso delle procedure che riguardano i minori stranieri non accompagnati (in particolare, nomina di un tutore, attivazione di un progetto di accoglienza ed integrazione ovvero di ricongiungimento familiare ovvero ancora di rimpatrio assistito e di eventuale accertamento multidisciplinare dell’età in caso di fondato dubbio) spetta, invero, in via esclusiva alla Procura per i minorenni. Tali procedimenti – «che per l’importanza degli interessi coinvolti, richiedono un intervento giurisdizionale urgente» - sono stati inseriti dal Consiglio Superiore della Magistratura tra i procedimenti da trattare in via prioritaria dalle Procure per i minorenni competenti (Risoluzione CSM del 18.6.2018 sull’organizzazione degli uffici requirenti presso i Tribunali per i Minorenni tuttora vigente ed espressamente richiamata, all’art. 58, dalla nuova circolare CSM 10.7.2024 e succ. mod. che disciplina i criteri organizzativi delle Procure per i minorenni).
3. La compressione del prosieguo amministrativo e i dubbi di legittimità costituzionale
Uno degli snodi più problematici del disegno di legge di attuazione del Patto europeo è rappresentato dalla riduzione del prosieguo amministrativo. Tale istituto, nella sua formulazione originaria, risponde alla necessità di evitare effetti traumatici connessi al mero dato anagrafico del compimento dei diciotto anni, garantendo continuità ai percorsi educativi, formativi e sociali già avviati (cfr., in tal senso, Corte Cassazione, 1^ sez. civ., sent. n. 1674/2026 che, espressamente, ha sottolineato che la ratio della norma di cui all’art. 13 comma 2 della legge 47/2017 «sia quella di escludere il pericolo che, con il raggiungimento della maggiore età siano bruscamente interrotte le misure di sostegno apprestate per il minore, vanificando tutto il percorso formativo antecedente e, perciò, di consentire la prosecuzione di “un percorso di inserimento sociale” già «”intrapreso”» così attribuendo al Tribunale per minorenni una competenza “ultra-attiva”, anche successivamente al compimento della maggiore età e fino al compimento del 21° anno, per disporre la misura di protezione del prosieguo amministrativo «laddove sia dimostrata compiutamente l’esigenza di completare l’iter già avviato positivamente»).
La riduzione della durata massima dal ventunesimo al diciannovesimo anno introduce una discontinuità che appare difficilmente giustificabile alla luce dei dati reali sui flussi e che incide direttamente sui diritti soggettivi dei neomaggiorenni. Sotto il profilo costituzionale, tale scelta pone seri dubbi di compatibilità con l’articolo 3 Cost., poiché introdurrebbe un’evidente disparità di trattamento dei minori stranieri non accompagnati rispetto ai minori italiani o stranieri «accompagnati» residenti o dimoranti in Italia per i quali, invece, permane la possibilità della prosecuzione dell’affidamento al servizio sociale fino al ventunesimo anno per dare la necessaria continuità agli interventi educativi in forza delle norme di cui agli artt. 25 e 29 RD 1404/1934, e con l’articolo 31 Cost., riducendo la protezione proprio nella fase di maggiore fragilità del processo di autonomia.
4. Accoglienza, emergenza permanente e strutture per adulti
Ulteriore elemento di regressione è rappresentato dalla progressiva normalizzazione di soluzioni emergenziali nell’accoglienza dei minori, in particolare attraverso il collocamento di minori ultrasedicenni in strutture destinate agli adulti. Tale opzione, presentata come eccezionale, rischia di assumere carattere strutturale, svuotando dall’interno i principi affermati dalla legge n. 47 del 2017.
La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte chiarito che la collocazione di minori in contesti inadeguati (e tale deve ritenersi una struttura destinata a persone maggiorenni che di fatto espone il minore ad una pericolosa promiscuità con gli adulti), specie se protratta nel tempo, integra una violazione dell’articolo 3 CEDU. Le sentenze Darboe e Camara c. Italia (2022) e H.D. c. Italia (2026) hanno ribadito che esigenze organizzative o di pressione sui sistemi di accoglienza non possono mai giustificare trattamenti inumani o degradanti, né la compressione della libertà personale di un minore[2].
In particolare, nella recentissima sentenza H.D. c. Italia, la Corte EDU non si limita a censurare una singola vicenda, ma individua una criticità strutturale dell’ordinamento e delle prassi amministrative italiane nella gestione dei minori stranieri non accompagnati. In particolare, la Corte afferma che il ricorso, anche solo temporaneo, alla collocazione dei MSNA in centri di accoglienza per adulti rivela un modello organizzativo incompatibile con la Convenzione, poiché fondato sulla supplenza emergenziale a carenze strutturali del sistema di accoglienza. Tale modello produce una compressione sistematica della libertà personale e della dignità dei minori, in assenza di una base legale chiara, di garanzie procedurali effettive e di rimedi giurisdizionali tempestivi. La Corte ribadisce che le difficoltà logistiche, l’insufficienza di posti o l’inerzia amministrativa non possono mai giustificare deroghe alla tutela rafforzata dovuta ai minori, e richiama lo Stato all’obbligo positivo di predisporre un assetto normativo e organizzativo idoneo a prevenire, e non solo a rimediare ex post, violazioni degli artt. 3 e 5 CEDU[3].
5. Rimpatrio assistito e arretramento della giurisdizione
Di particolare rilievo sistemico è la scelta di sottrarre all’autorità giudiziaria minorile la competenza decisionale in materia di rimpatrio assistito, attribuendola in via prevalente all’autorità amministrativa prefettizia. Tale opzione segna un arretramento significativo della garanzia giurisdizionale, incidendo sugli articoli 24 e 111 Cost., oltre che sull’articolo 13 CEDU.
Il rimpatrio di un minore non accompagnato, invero, implica una valutazione complessa, individualizzata e interdisciplinare, che investe diritti fondamentali della persona e che, per la sua natura, richiede il massimo livello di garanzia procedurale: la marginalizzazione del controllo giurisdizionale appare difficilmente compatibile con gli standard convenzionali elaborati dalla Corte EDU e con l’idea stessa di giurisdizione come presidio dei diritti fondamentali.
6. Considerazioni conclusive
Le scelte contenute nel disegno di legge di attuazione del Patto europeo delineano un processo di progressiva erosione delle tutele dei minori stranieri non accompagnati. Non si tratta di una abrogazione formale della legge n. 47 del 2017, ma di un suo significativo svuotamento sostanziale attraverso la riduzione della continuità della protezione, la normalizzazione di soluzioni emergenziali e l’evidente arretramento della garanzia giurisdizionale.
In tale prospettiva, la categoria del controlimite assume rilievo decisivo. La protezione dell’infanzia e dell’adolescenza, specie quando si tratta di minori soli, costituisce un nucleo indisponibile dell’ordinamento costituzionale, non comprimibile né dall’argomento dell’emergenza né dalle esigenze di efficienza amministrativa. La giurisprudenza costituzionale e convenzionale mostra con chiarezza che la dignità del minore e la sua libertà personale non possono essere sacrificate in funzione di obiettivi di governo dei flussi.
I minori stranieri non accompagnati continuano così a rappresentare il banco di prova più esigente della fedeltà dell’ordinamento ai propri valori fondanti ed è pertanto anche su questo terreno che si misura -e si misurerà nel prossimo futuro- la tenuta dello stato costituzionale di diritto.
[1] Disegno di legge Disposizioni in materia di immigrazione e protezione internazionale, nonché disposizioni per attuazione del Patto dell’Unione Europea sulla migrazione e l’asilo del maggio 2024 approvato lo scorso 11 febbraio dal Consiglio dei Ministri (DDL n. 1869 attualmente all’esame del Senato).
[2] Corte EDU, Darboe e Camara c. Italia, sent. 21 luglio 2022, ric. n. 5797/17.
[3] Corte EDU, H.D. c. Italia, sent. 9 aprile 2026. Artt. 3, 5 e 13 Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Intervento in occasione dell'evento Confini, migrazioni ed accoglienza. Il nuovo Patto dell’Unione Europea, la tutela dei diritti fondamentali dei migranti, svoltosi a Ventimiglia (IM) il 1° maggio 2026 in occasione della tappa finale dell'iniziativa promossa da Medel Justice rolls on for Murat Arslan and the Rule of Law - «Roulez justice!» (https://medelnet.eu/justice-rolls-on-for-murat-arslan-and-the-rule-of-law-ventimiglia-1-5-26/).