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La Procura Europea alla vigilia dell'entrata in funzione

di Lorenzo Salazar
Sostituto Procuratore Generale Napoli

Il 1 giugno 2021 la Procura Europea inizierà la propria attività. Chi sono e come sono selezionati i procuratori europei? Quali funzioni svolgono? Come si armonizzano l’ordinamento interno e quello europeo? L’articolo ci aiuta a muoversi in questa nuova realtà.

Ad oltre tre anni dalla data di entrata in vigore del regolamento istitutivo[1], la Procura europea - EPPO, attende ancora di poter concretamente avviare le prime indagini nei confronti degli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione[2]

E’ di queste ore però la notizia[3] che il procuratore capo europeo, Laura Kövesi, ha ufficialmente scritto al Commissario europeo per la Giustizia, Didier Reynders, ed a quello per il bilancio e l’amministrazione, Johannes Hahn, proponendo di fissare al primo giugno 2021 la data di avvio dell’attività operativa del nuovo organo, lanciando in tal modo la procedura prevista dall’art. 120 del regolamento che prevede che tale data sia stabilita con decisione della Commissione su proposta del procuratore capo europeo una volta costituito l’EPPO; la decisione della Commissione sarà pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La presentazione ufficiale della proposta da parte del procuratore capo presuppone pertanto che, al più tardi alla data del 1° giugno, tutte le condizioni per ritenere l’EPPO come costituito - e quindi integrato di tutti i suoi elementi, tanto a livello centrale così come a quello decentrato -  siano da considerare riempite.

A seguito dell’emanazione del decreto legislativo n. 9/2021[4], attuativo dei criteri dettati dalla legge di delegazione europea 2018[5] per l'adeguamento della normativa nazionale al regolamento, dell’espressione da parte del Consiglio superiore della magistratura del proprio parere sulla proposta formulata dal Ministro sul numero e la distribuzione territoriale dei procuratori europei delegati (PED), della successiva rapida negoziazione dell’accordo tra la Ministra Laura Cartabia e il procuratore capo europeo, Laura Kövesi, e della conseguente conferma, inviata il 25 marzo scorso da parte di quest’ultima alla Ministra, circa l’avvenuto raggiungimento dell’accordo, tanto sul numero di venti per l’Italia quanto sulla loro articolazione su nove procure della Repubblica di capoluoghi di distretto[6], il nostro Paese sembra incamminato sulla giusta strada per completare i passaggi necessari per consentire allo stesso di non mancare l’ormai imminente appuntamento e partecipare a pieno titolo all’avvio dell’attività operativa dell’EPPO.

Trattandosi di un regolamento dell’Unione, le norme del decreto legislativo hanno recato le sole disposizioni di “adeguamento” strettamente necessarie a definire le procedure di designazione della terna di candidati al posto di procuratore europeo e dei PED, alla comunicazione delle informative di reato all’EPPO, a indicare l’autorità competente in materia di conflitti di competenza tra autorità nazionali e Procura europea e a dettare norme minime in materia di indagini nonché quelle in materia amministrativa e contabile, compresa quella disciplinare. 

L’accordo tra il procuratore capo europeo e il Ministro della giustizia è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 1° aprile 2021; a partire da tale data, il Ministro della giustizia dispone di quindici giorni per l’emanazione del decreto determinante la pianta organica dei 20 PED, pubblicato il quale il Ministero disporrà allora di trenta giorni per individuare le unità di personale amministrativo da assegnare alle sedi di servizio dei PED, a mezzo di interpello nazionale riservato al personale di ruolo dell’Amministrazione giudiziaria. Nello stesso termine, sentiti i dirigenti delle nove procure della Repubblica interessate, il Ministero della giustizia dovrà anche assicurare ai PED la disponibilità di locali e di beni strumentali idonei a consentire l’esercizio delle loro funzioni e compiti in condizioni di eguaglianza rispetto ai pubblici ministeri nazionali.

Il Consiglio superiore della magistratura, da parte sua, dopo aver lanciato lo stesso 1° aprile l’interpello per la designazione dei procuratori europei delegati dello Stato italiano, dispone di trenta giorni dalla presentazione delle relative dichiarazioni di disponibilità, per provvedere alla designazione dei PED e alla loro destinazione alle rispettive sedi di assegnazione avvalendosi dei criteri e della procedura per la valutazione dei candidati di cui alla delibera consiliare del 25 febbraio 2021[7]

Ai sensi di quest’ultima, possono candidarsi per l’incarico i magistrati che abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità e non abbiano compiuto 59 anni di età, limite che appare coerente con la notevole mobilità sul territorio ed il dinamismo richiesti dalla funzione. Essendo infatti stata mantenuta invariata (a differenza delle scelte operate al riguardo da altri Paesi partecipanti, quali ad esempio Francia[8] e Spagna[9]) la competenza territoriale delle giurisdizioni destinate a conoscere dei reati “PIF” - ovvero i delitti di cui alla direttiva (UE) 2017/1371 oggetto principale della competenza materiale dell’EPPO - le funzioni dei PED, come pure i poteri ad esse riconnessi, sono esercitati da ciascun procuratore europeo delegato sull'intero territorio nazionale, indipendentemente dalla sede di assegnazione. Ciò comporterà inevitabilmente notevoli e continui spostamenti per i procuratori delegati per seguire ed inseguire i propri processi, anche in ragione del fatto che le loro funzioni, ai sensi del regolamento, non appaiono in alcun modo delegabili ai procuratori nazionali, neanche per mere attività di assistenza ad udienze interlocutorie o di semplice rinvio. 

I PED sosterranno dunque l’accusa dinanzi alle giurisdizioni ordinarie in tutti i procedimenti di loro competenza, in primo grado, in appello ed anche nella fase del ricorso in Cassazione. In relazione a quest’ultimo tuttavia, tenuto conto della specificità delle funzioni di legittimità, il Ministro avrebbe già ottenuto dal procuratore capo europeo la disponibilità a poter procedere ad un accordo integrativo[10] per la prossima designazione di due ulteriori procuratori delegati scelti tra i sostituti procuratori generali già incardinati presso la Procura generale della Corte di Cassazione, i quali però, a differenza dei venti PED presso le procure distrettuali, opererebbero in questo caso solo part-time.

La delibera del CSM del 25 febbraio ha anche fissato in dieci anni il periodo massimo entro il quale possono essere esercitate le funzioni di procuratore europeo delegato, in diretto contrasto con la lettera dell’art. 17 del regolamento che prevede la loro nomina per un periodo rinnovabile di cinque anni, senza porre limiti al numero di tali rinnovi; tale previsione appare destinata in futuro sicuramente a cedere dinanzi alla fonte unionale quando, non prima però della scadenza del primo decennio, potrebbe venire ad instaurarsi un eventuale contenzioso al riguardo. 

Per ciò che riguarda invece la procedura di designazione del procuratore europeo, in occasione della prima tornata di nomine dei 22 membri del collegio dell’EPPO[11], si era fatto ricorso alla speciale procedura introdotta dall’art. 4 della legge di delegazione europea 2018 al fine di poter procedere alla urgente indicazione della terna di candidati italiani attraverso un particolare concerto tra Consiglio superiore e Ministro della giustizia che poneva entrambi gli attori su un piede di sostanziale parità pur lasciando al CSM la parola finale. 

La scelta definitivamente operata dal legislatore delegato attraverso il decreto legislativo n. 9/2021, in ossequio al dettato costituzionale e nella assoluta discrezionalità lasciatagli dall’assai generico criterio di delega al riguardo[12], individua invece nel solo Consiglio superiore l’autorità competente alla designazione dei tre candidati all’incarico di procuratore europeo attraverso una procedura che prevede una semplice consultazione del Ministro della giustizia il quale potrà formulare osservazioni che non saranno comunque vincolanti pur obbligando il CSM a motivare il loro eventuale mancato accoglimento.

Va anche ricordato al riguardo che, al fine di consentire un rinnovo parziale del collegio, il sorteggio effettuato in attuazione dell’art. 16 del regolamento ha condotto all’individuazione dei procuratori europei il cui mandato è limitato a soli tre anni non rinnovabili. Tra i sorteggiati vi è anche il procuratore europeo italiano, il cui mandato, insieme a quello di altri sette colleghi[13], verrà a scadere a fine luglio 2023; nella primavera di quell’anno verrà dunque testata la nuova procedura di designazione della terna di candidati ed il candidato nominato dal Consiglio UE permarrà allora nell’incarico per un mandato di sei anni, non rinnovabile ma prorogabile, sempre da parte del Consiglio UE, per un massimo di ulteriori tre anni.

Il decreto legislativo ha anche sciolto il nodo dello status giuridico del procuratore europeo e dei procuratori europei delegati, collocando il primo fuori dal ruolo organico della magistratura, come ben si conviene alla totale indipendenza dalle istituzioni nazionali che caratterizza la sua funzione nonché al suo inquadramento quale agente temporaneo ai sensi dello statuto della funzione pubblica europea. I procuratori europei delegati sono invece mantenuti in ruolo dato lo stesso regolamento esige che essi siano e rimangono membri attivi delle procure o della magistratura dei rispettivi Stati membri che li hanno  designati; gli oneri relativi al loro trattamento economico sono però trasferiti a carico del bilancio dell’EPPO secondo una tabella retributiva stabilita nella decisione del collegio sulle condizioni di impiego per i PED[14] che anche in questo caso premia maggiormente i magistrati più giovani, i quali ne trarranno un concreto vantaggio economico, mentre per quelli più avanti in carriera  si prevede un meccanismo compensativo della differenza  a loro eventuale sfavore[15].

Il decreto legislativo sottrae i PED all’attività di vigilanza dei procuratori generali presso le corti di appello prevista dall’art. 6 del D. L.vo 106/2006 – anche se rimane agli stessi aperta la possibilità di verificare il corretto ed uniforme esercizio dell'azione penale da parte dei procuratori della repubblica del distretto in relazione al notevole numero di reati ai danni degli interessi finanziari dell’Unione che continueranno a venire dagli stessi seguiti in quanto l’EPPO decida di non occuparsene o non abbia competenza a seguire gli stessi ai sensi del regolamento.

Se la comunicazione ai PED delle notizie di reato di loro competenza verrà effettuata in parallelo anche al pubblico ministero nazionale, quest’ultimo non potrà tuttavia attivarsi prima che l’EPPO abbia assunto le proprie determinazioni quanto all’esercizio della propria competenza nel più breve tempo possibile e comunque non oltre cinque giorni dal ricevimento delle informazioni. Nell’attesa, l’annotazione della notizia di reato da parte dell’autorità nazionale dovrà avvenire in un separato registro salva la necessità di compiere atti urgenti o vi sia motivo di ritenere che un ritardo nell’avvio delle indagini possa comprometterne l’esito. 

In materia di libertà personale, ai sensi del regolamento, i PED possono richiedere direttamente l’emissione di misure di arresto o di custodia cautelare o quella di un mandato di arresto europeo ed a tal fine il decreto legislativo rinvia alla normativa italiana in materia, peraltro oggetto di un recentissimo e sostanziale intervento di modifica[16].

Il regolamento prevede anche che, in caso di disaccordo tra l’EPPO e le procure nazionali, il conflitto di competenza sia deciso dalle autorità nazionali competenti a decidere in materia ed in tal senso il decreto legislativo ha individuato l’autorità italiana nel procuratore generale presso la Corte di cassazione il quale già decide sui conflitti di competenza tra pubblici ministeri di distretti diversi. Nel caso si ponga una questione di interpretazione delle complesse norme del regolamento che regolano la competenza dell’EPPO, il procuratore generale sarà allora tenuto a formulare un quesito pregiudiziale alla Corte di giustizia di Lussemburgo, ai sensi dell’art. 267 TFUE, essendo quest’ultima, ai sensi dell’art. 42 del regolamento, «competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull’interpretazione degli articoli 22 e 25 del […] regolamento relativamente a eventuali conflitti di competenza tra l’EPPO e le autorità nazionali competenti»[17].  

Nel frattempo a Lussemburgo, nella sede della Procura europea, tutto sembra pronto per rispettare la scadenza del 1° giugno per l’avvio della attività di indagine da parte della Procura europea, essendo stati oramai risolti i problemi relativi alla sede fisica della Procura, all’accordo con il Governo ospitante, al regime linguistico[18] ed essendo altresì stato adottato il regolamento interno della Procura[19], quello finanziario[20] e dato avvio operativo al sistema automatico di gestione dei fascicoli (Case Management System - CMS), modellato su quello di Eurojust, ai fini della gestione dei fascicoli. Accordi di lavoro sono anche stati già conclusi dall’EPPO con Europol[21] e con Eurojust[22]. Quando agisca nell’ambito delle competenze in materia di protezione degli interessi finanziari dell’UE la Procura europea sarà poi autorità competente tanto in materia di assistenza giudiziaria quanto per l’emanazione ed esecuzione delle richieste di confisca nei rapporti con il Regno Unito[23], a seguito della notifica in tal senso effettuata da parte dell’Unione europea in occasione della Brexit.

Alla data del 7 aprile 2021 erano stati già nominati 40 procuratori europei delegati. Da segnalare che, se nella massima parte dei casi le designazioni dei PED da parte delle autorità nazionali è sempre stata pedissequamente rispettata dal collegio, che procede alla nomina su proposta del procuratore capo europeo, nel caso della Bulgaria le designazioni di quattro candidati sono state restituite al mittente in quanto ritenuti non in possesso dei requisiti previsti dall’art. 17 del regolamento. 

Con l’oramai prossimo arrivo delle designazioni dell’importante contingente dei venti PED italiani, il rispetto della data del 1° giugno, oramai ufficializzata attraverso la lettera del procuratore capo ai Commissari europei, per l’avvio delle attività operative dell’EPPO appare oramai realistica e a portata di mano. 

In una prima fase l’EPPO sarà confrontato con l’arretrato di casi relativi ai reati di sua potenziale competenza commessi dopo il 20 novembre 2017, data di entrata in vigore del regolamento ma è auspicabile, oltre che ragionevole, immaginare che in relazione agli stessi l’attenzione sarà concentrata solo su quelli di maggiore gravità e non oggetto di sufficiente attenzione da parte delle autorità nazionali. Ciò che più conta è che sin dal primo giorno di attività l’EPPO si riveli in grado di scoprire e perseguire efficacemente le condotte illecite ai danni degli interessi finanziari dell’Unione con lo sguardo particolarmente rivolto alla ingente mole di finanziamenti in arrivo e legati all’emergenza pandemica che tanta attenzione sembra stia suscitando, oltre che nell’opinione pubblica, anche tra la criminalità, organizzata e non.  

Se le date saranno rispettate, entro la metà del 2026 potremo disporre della prima relazione di valutazione da parte della Commissione europea non solo quanto all’efficacia ed efficienza dell’EPPO e delle sue pratiche di lavoro ma più in generale sull’attuazione e l’impatto del suo regolamento istitutivo sulla tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Le conclusioni di tale relazione di valutazione, che potranno essere accompagnate da nuove proposte legislative ove si ritenga necessario disporre di norme aggiuntive o più dettagliate, saranno decisive per il futuro del nuovo organo e anche per l’eventuale estensione delle sue competenze ad altre aree di criminalità, in particolare il terrorismo ed il crimine organizzato transnazionale, come rende possibile, pur attraverso una procedura legislativa non agevolmente percorribile, l’art. 86 TFUE. 


 
[1] Regolamento (UE) 2017/1939, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea, GUUE L 283 del 31.10.2017, p. 1.

[2] Per una presentazione della Procura europea, dal momento della adozione del suo regolamento istitutivo, v. SALAZAR, Habemus EPPO!  La lunga marcia della Procura europea, in Arch. Pen. 2017, n. 3, p. 1; La Procura europea, in FALATO, Appunti di Cooperazione giudiziaria penale, II ed., Napoli, 2019, p. 211.

[3] https://www.eppo.europa.eu/news/start-date-eppo-operations-european-chief-prosecutor-proposes-1-june-2021-european-commission  

[4] Decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 9, recante Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea «EPPO», GURI, n. 30 del 5.2.2021, p.5.

[5] Legge 4 ottobre 2019, n. 117, Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea - Legge di delegazione europea 2018, GURI n. 245 del 18.10.2019, p. 1.

[6] Le sedi, comprendenti due o più distretti di Corte d'appello, sono le seguenti: Roma (tre PED), per i distretti di Roma, Perugia, Cagliari e L’Aquila; Milano (tre PED), per i distretti di Milano e Brescia; Napoli (due PED), per i distretti di Napoli e Salerno; Bologna (due PED) per i distretti di Bologna, Ancona e Firenze; Palermo (due PED) per i distretti di Palermo Catania, Caltanissetta e Messina; Venezia (due PED), per i distretti di Venezia, Trieste e Trento; Torino (due PED), per i distretti di Torino e Genova; Bari (due PED), per i distretti di Bari, Lecce e Campobasso; Catanzaro (due PED), per i distretti di Catanzaro, Reggio Calabria e Potenza.

[7] https://www.csm.it/documents/21768/87336/Circolare+PED+25+febbraio+2021/fc585682-7377-6df7-d595-073c6a0ca997

[8] V. art. 3 della legge che ha introdotto un nuovo « Art. L. 211-19. – Le tribunal judiciaire de Paris connaît des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne et relevant de la compétence du procureur européen conformément au règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, dans les cas et conditions prévus par le code de procédure pénale.»

[9] Cfr. Art. 7 del Anteproyecto de Ley Orgánica por la que se adapta el ordenamiento nacional al  Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, http://leyprocesal.com/leyprocesal/dm/anteproyecto-de-ley-organica-por-la-que-se-adapta-el-ordenamiento-nacional-al-reglamento-ue-20171939.asp?cod=7792&nombre=7792&nodo=&sesion=1

[10] V. parere del CSM del 23 marzo 202, nel Fasc. 11/PA/2021 sulla richiesta di parere del Ministro della Giustizia sulla proposta di accordo con il procuratore capo europeo previsto dall’art. 13, paragrafo 2, del regolamento UE 2017/1939, per la determinazione del numero e della distribuzione funzionale e territoriale dei procuratori europei delegati.

[11] Decisione di esecuzione (UE) 2020/1117 del Consiglio, del 27 luglio 2020, relativa alla nomina dei procuratori europei della Procura europea, GUUE L 244, 29.7.2020, p. 18.

[12] Cfr. art. 4, paragrafo 3, lett. a) della legge n. 117/2019, cit. «a) individuare l’autorità competente a designare, a norma dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2017/1939, i tre candidati al posto di procuratore europeo nonché i criteri e le modalità di selezione che regolano la designazione e il relativo procedimento».

[13] Grecia, Spagna, Cipro, Lituania, Paesi Bassi, Austria e Portogallo.

[14] Decisione del collegio n. 1/2020, del 29 settembre 2020, che stabilisce le norme relative alle condizioni di impiego per i procuratori europei delegati.

[15] V. art. 96, paragrafo 6, in fine, del regolamento: «Si garantisce altresì che la remunerazione complessiva di un procuratore europeo delegato non sia inferiore a quella che gli sarebbe spettata se avesse mantenuto solo la carica di procuratore nazionale…».

[16] V. decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 10, recante disposizioni per il compiuto adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni della decisione quadro 2002/584/GAI, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra stati membri, in attuazione delle delega di cui all’articolo 6 della legge 4 ottobre 2019, n. 117.

[17] Gli artt. 22 e 25 del regolamento disciplinano rispettivamente la competenza materiale dell’EPPO e l’esercizio della stessa.

[18] Decisione del collegio della Procura europea n. 2/2020, del 30.9.2020.

[19] Decisione del collegio della Procura europea n. 3/2020, del 12.10.2020, in GUUE C 22, 21.1.2021, p. 3.

[20] Decisione del collegio della Procura europea n. 2/2021, del 13.1.2021.

[21] https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2021-01/EPPO%20_Europol_Working_Arrangement.pdf

[22] https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2021-02/Working-Arrangement-Eurojust-EPPO.pdf

[23] GUUE L444, 31.12.2020. 

17/04/2021
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