Magistratura democratica
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La giustizia minorile in Italia: nascita ed evoluzione

di Luigi Fadiga
Garante regionale per l'infanzia e l'adolescenza dell'Emilia Romagna
Nella riforma approvata dalla Camera l'obiettivo di riunire la materia delle persone, dei minori di età e della famiglia, davanti a un unico giudice, viene raggiunto a spese di gravi squilibri e di omissioni ingiustificate

1. Gli studi e i progetti per l'istituzione di un sistema di giustizia minorile risalgono in Italia, come negli altri Paesi europei, agli inizi del secolo scorso.

Già dal 1908 infatti una circolare del Guardasigilli Vittorio Emanuele Orlando dava disposizioni ai capi degli uffici giudiziari perché favorissero la specializzazione dei magistrati addetti alla trattazione dei procedimenti contro imputati minorenni, designando a questo scopo un giudice apposito. che non si limitasse ad accertare il fatto ma anche indagasse sulla situazione personale e familiare del ragazzo e si coordinasse con l’assistenza pubblica. E la stessa circolare stimolava i pubblici ministeri a promuovere d’ufficio, “con maggiore sollecitudine frequenza ed energia”, i procedimenti civili di controllo della potestà, ricordando loro che il non farlo sarebbe stata “grave colpa”.

Successivamente, nel 1909, l’Orlando nominava un’apposita commissione ministeriale che, presieduta dal primo presidente della Corte di Cassazione Oronzo Quarta, redasse un corposo progetto di Codice per i minorenni che istituiva un’apposita magistratura specializzata e disegnava un quadro organico di giustizia minorile comprensivo della parte ordinamentale, sostanziale e processuale tanto civile che penale. Il progetto fu completato nel 1912.

A differenza dagli altri Paesi europei, dove in quegli stessi anni Gran Bretagna Francia e Belgio riuscirono a legiferare, il progetto Quarta non riuscì a essere presentato al Parlamento. Guerra mondiale prima e avvento del fascismo poi ne impedirono la realizzazione.

 

2. Solamente trentadue anni dopo il sistema italiano di giustizia venne istituito, e ciò accadde il giorno 20 luglio 1934, quando fu promulgato il regio decreto legge n. 1404 recante “Istituzione e funzionamento del tribunale per i minorenni”. Quel provvedimento, come il progetto Quarta, non si limitava a creare un organo giudiziario specializzato ma istituiva un vero e proprio sistema organico di giustizia minorile, comprensivo di norme in materia ordinamentale e penitenziaria, di personale apposito e di servizi ausiliari destinati ai minorenni devianti, disadattati, o bisognosi di protezione.

In coerenza con il clima politico dell’epoca il sistema aveva forti connotazioni di controllo sociale e si estendeva dai minori ultra quattordicenni imputati di reato (competenza penale) a quelli di condotta semplicemente irregolare quale che ne fosse l’età (competenza rieducativa o amministrativa). Uno spazio limitato e quasi residuale veniva dato alla protezione in senso stretto, con l’attribuzione al sistema della competenza in materia di limitazioni e decadenza dalla potestà in caso di genitori maltrattanti o incapaci (competenza civile). La competenza territoriale era (ed è ancora oggi) estesa all’intero distretto della corte di appello.

Il tribunale per i minorenni aveva dunque in quel periodo un ruolo di giudice controllore, assai diverso dal giudice immaginato dall’Orlando e delineato dal progetto Quarta, di cui ben poco rimaneva. Quel residuo tuttavia si rivelò fecondo dopo il secondo conflitto mondiale e la caduta del fascismo, quando ebbe inizio un progressivo sviluppo della giustizia per i minorenni protrattosi per più di mezzo secolo e giunto fino ai nostri giorni, del quale può essere utile dare conto.

  

3. Dopo la fase iniziale del giudice controllore, si possono distinguere in questa evoluzione tre fasi caratteristiche. La prima è quella che può chiamarsi del giudice educatore, introdotta con la legge 25 luglio 1956 n. 888. Questa, lasciando immutato l’aspetto ordinamentale e le competenze penali e civili del tribunale per i minorenni, apriva le porte degli istituti rieducativi a regime chiuso introducendo l’osservazione della personalità e la misura del trattamento in esternato con affidamento al servizio sociale. E’ merito di un insigne magistrato, Uberto Radaelli, che dirigeva a quell’epoca al Ministero della Giustizia quello che adesso è il Dipartimento per la giustizia minorile, avere introdotto quelle innovazioni mutuate dall’esperienza giudiziaria francese, dove ancora oggi i contenuti educanti dell’intervento del giudice minorile sono oggetto di attenzione e di studio.

Presupposto di quegli interventi era la convinzione che per i minorenni in conflitto con la legge alla sanzione penale dovesse essere preferita una misura educativa. Più che violazione di legge, il fatto-reato era sintomo di disagio relazionale e disadattamento personale, a cui dare risposte non su base punitiva ma di tipo trattamentale pedagogico o psicologico.

Per funzionare decentemente, quell’approccio avrebbe avuto bisogno di giudici minorili preparati, di personale qualificato e di valide strutture. Tutto ciò mancava, poiché lo sforzo del Radaelli non ebbe adeguato sostegno dai vertici ministeriali. Pertanto, senza clamore e senza bisogno di modifiche normative, la figura del giudice educatore insterilì, a causa della contestazione giovanile degli anni Settanta e anche del trasferimento agli enti locali della materia socioassistenziale operato dal d.p.r. n. 616/1977, comprensiva dei servizi ausiliari ministeriali in materia civile e rieducativa. Un considerevole aumento della carcerazione preventiva dei minori fu uno degli effetti iniziali di questa riforma, che nell’inerzia di molte Regioni lasciava i giudici (e i ragazzi) senza alcun sostegno dei servizi.

 

4. Inversamente al declino della competenza amministrativa e del giudice educatore, ha inizio e si sviluppa la seconda fase della giustizia minorile italiana: quella del cosiddetto giudice promotore. La sua data di nascita può essere individuata nel 1967 con la legge 5 giugno 1967 n. 431 sull’adozione speciale, a sua volta effetto delle acquisizioni scientifiche sui danni da carenza affettiva e da istituzionalizzazione prolungata. Interessa quindi più che le fasce adolescenziali le prime fasce di età e l’abbandono dei minori. E’ utile ricordare che secondo i dati Istat, al 31 dicembre 1968 erano ricoverati in istituti assistenziali 172.197 minori, dato pacificamente errato per difetto dal momento che non si conosceva nemmeno il numero degli istituti (3871 per l’Istat, ma 5000 per l’Onmi).

Per effetto della legge 431/1967 e ancor più delle successive riforme degli anni Settanta e Ottanta (legge n. 151/1975; legge 184/1983) le competenze civili del tribunale per i minorenni ebbero un forte ampliamento, allargandosi all’adozione dei minori abbandonati ed oltre. Poco più tardi fu anche approvata la legge 35/1971 che - trentasette anni dopo la sua istituzione - istituiva la pianta organica dei magistrati minorili,.

La legge del 1967 è importante poiché permise alla giustizia minorile italiana di evolvere verso l’aiuto e non verso la coazione, verso il sostegno e non verso il controllo, sulla scia di quanto già in atto in molti Paesi europei dove già a quell’epoca il concetto di potestà dei genitori era stato sostituito da quello di responsabilità. E non può essere dimenticato l’apporto culturale, giurisprudenziale e scientifico dato a quella spinta evolutiva da magistrati come Paolo Vercellone a Torino, Italo Cividali a Bologna, Gianpaolo Meucci a Firenze, Alfredo Carlo Moro a Roma: colleghi che fin da allora – ben prima della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del Fanciullo - studiarono applicarono ed elaborarono la nozione di diritti del minore.

 

5. Nasce così in quell'epoca un giudice di tipo nuovo, che impara ad ascoltare le persone e non solo a leggere le carte; che diviene consapevole che altri saperi oltre al diritto gli sono necessari per comprendere i problemi dell’età evolutiva; che gli occorre acquisire una professionalità specifica per quel settore e che non basta delegare scelte e valutazioni e decisioni al CTU o ai giudici onorari. E’ un giudice che venne acutamente paragonato (Delfini) al giudice fallimentare, al quale si richiede di conoscere il mondo dell’economia, di saper leggere un bilancio, di sapersi relazionare con gli operatori economici e di saper indirizzare le situazioni difficili verso soluzioni positive.

La riforma del diritto di famiglia (legge 1975 n. 151) e la prima riforma della legge sull'adozione e l’affidamento familiare (legge 1983 n.184) danno una spinta decisiva a quel tipo di giudice, poiché lo obbligano a interagire con i servizi locali che le Regioni e i Comuni più attenti vanno organizzando. Non si tratta di servizi ausiliari del giudice. Hanno competenze istituzionali loro proprie in materia di protezione dell’infanzia, definite con leggi regionali. Pur se tenuti ad adeguarsi ai provvedimenti del giudice, cercano con quello un’interazione positiva che si traduca ove possibile in progetti di intervento concordati.

Viene così delineato un sistema binario di protezione dei diritti del minore: socio-assistenziale da un lato, giudiziario dall’altro, chiamati quando necessario a interagire tra loro. La diversità del quadro sociale e politico regionale non consentì tuttavia uno sviluppo omogeneo del sistema, e diede luogo al sorgere di prassi locali profondamente differenziate, che a loro volta furono causa di problemi rilevanti.

 

6. Occorre fare cenno a questo punto a due soggetti posti in ombra dalle riforme che danno origine a questa fase: il giudice tutelare e il pubblico ministero minorile. Quanto al primo, la riforma del diritto di famiglia del 1975 ne sopprime i poteri ufficiosi di emettere provvedimenti provvisori e urgenti. Quanto al secondo, il suo ruolo nella materia civile viene fortemente sminuito dalla quasi contemporanea attribuzione al tribunale per minorenni del potere di attivarsi d’ufficio (1983). La scelta del legislatore di quegli anni era motivata dalla lunga inerzia di quegli organi nel campo della protezione dei minori dagli abusi e dall’abbandono. Tuttavia, a posteriori, si deve riconoscere che non fu una scelta felice. Essa infatti precluse a quegli organi la possibilità di sviluppare al proprio interno esperienze e competenze, la cui mancanza si avverte ancora oggi.

 

7. Qualche più ampia riflessione va dedicata alla figura del giudice onorario, che ha contribuito in maniera determinante alla specializzazione non solo del tribunale ma degli stessi magistrati minorili.

Introdotta fin dal rdl del 1934, in origine componeva il collegio giudicante formato da tre giudici. Uno di questi era il giudice onorario, vale a dire un giudice non professionale ma privato cittadino benemerito dell’assistenza sociale, esperto in scienze umane e nominato per un triennio. La legge 1956 n. 1441 modificò la composizione del collegio giudicante portandola da tre a quattro componenti. Aggiunse infatti al giudice onorario uomo un giudice onorario donna, al dichiarato scopo di avere nel collegio anche una specie di coppia genitoriale. Il C.S.M. stabilì poi che il numero complessivo dei giudici onorari (uomini e donne) addetti ai tribunali minorili potesse essere fino a quattro volte superiore a quello dei giudici togati.

A lungo andare ciò produsse nel settore civile due conseguenze negative. Da un lato il progressivo utilizzo dei giudici onorari in ruoli impropri per supplire alle carenze di organico dei giudici professionali. Dall’altro, una minore attenzione agli aspetti più strettamente processuali e al principio del contraddittorio. Un’agguerrita classe forense iniziò quindi ad avversare (e ancora oggi avversa) questa tendenza e quella figura.

Più spazio d’azione può avere il giudice onorario nella materia amministrativa, dove in base all’art. 25 del rdl 1934/1404 e s.m. può essere designato a compiere approfondire indagini sulla personalità del miniore, e nella materia penale. In questo campo infatti le norme sulla sospensione del processo e la messa alla prova (art. 28 dpr 448/1998; art. 27 lett. B Dlgv 272/1989) consentono al presidente del collegio di delegare uno dei giudici onorari per seguire l’andamento della prova, ascoltare il ragazzo, sentire gli operatori dei servizi. Ma nel campo civile i problemi rimangono.

  

8. Il legislatore ha cercato di porre un rimedio con la legge 149/2001, che ha tolto al tribunale per i minorenni ogni potere ufficioso attribuendo al solo pubblico ministero minorile la legittimazione a proporre ricorso per la dichiarazione di adottabilità. Questo allo scopo di assicurare la terzietà del giudice: tuttavia non ha risolto il problema, poiché ne ha toccato alcuni effetti ma non le cause. Tra queste, la mancata regolamentazione del rapporto con i servizi sociali territoriali produce disfunzioni e contrasti, acuiti dal fatto che dopo la riforma dell’art.117 della Cosituzione ogni Regione ha il potere di legiferare in via esclusiva in materia di servizi.

La figura del giudice promotore in tale contesto non regge più, ma non è ancora chiaro quale sarà la successiva, e cioè quale sarà la terza fase della giustizia minorile italiana. Siamo attualmente in un momento di transizione, dove spesso le prassi giudiziarie locali conservano il meno buono dell’esperienza passata oppure si trincerano in un asettico tecnicismo giuridico.

Dopo tanti anni di interventi normativi tampone, forte è il bisogno di una riforma d’insieme, in un disegno organico di grande respiro che tenga conto delle connessioni e interazioni tra protezione giudiziaria e protezione socio-amministrativa, e rivaluti dal punto di vista pedagogico il contatto tra il minore e il suo giudice.

 

9. E’ stato approvato alla Camera ed è ora al Senato il disegno di legge governativo per l’efficienza del processo civile. Pur avendo un approccio dichiaratamente limitato al campo processuale, esso in realtà incide profondamente sugli aspetti ordinamentali del sistema di protezione giudiziaria dei soggetti minori di età, scardinandolo senza alcuna visione di insieme e senza tener conto delle ripercussioni sui sistemi che con quello devono interagre.

Esso infatti trascura l'esigenza di urgenti interventi sostanziali in campo penale amministrativo e penitenziario minorile; dimentica il ruolo delle Regioni e le competenze funzionali attribuite loro dall'art. 117 Cost.; riduce il ruolo dei servizi sociali a quello di meri ausiliari del giudice; affida imprudentemente alla discrezionalità del presidente capo del tribunale la designazione del presidente della sezione specializzata; lascia immutato il pletorico collegio a quattro giudici in primo grado e a cinque in appello; sopprime l'importante figura del pubblico ministero minorile specializzato, dimenticando i poteri a questo attribuiti dalla legge n. 149 del 2001 in materia di segnalazione di abbandono e di raccordo con i servizi sociali territorialità.

L'obiettivo di riunire la materia delle persone, dei minori di età e della famiglia davanti a un unico giudice viene così raggiunto a spese di gravi squilibri e di omissioni ingiustificate, che d'altra parte lasciano in vita pezzi consistenti del vecchio sistema di giustizia minorile risalente agli anni Cinquanta, senza saper dire una sola parola nuova che tenga conto delle convenzioni e dichiarazioni internazionali, delle nuove esigenze e dei diritti dei giovani d'oggi, del mutamento in atto dei modelli familiari.

Il fatto stesso di vedere accomunate in un unico ddl la materia delle imprese e quella delle persone minori di età lascia intuire la frettolosità e superficialità dell'approccio del governo a questo complesso settore, che in Italia ha più di un secolo di vita e di studi, incomprensibilmente ignorati dagli estensori ministeriali del testo. 

27/04/2016
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