Magistratura democratica
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Intervento di apertura alla conferenza dei Procuratori generali degli Stati membri del Consiglio d’Europa *

di Giovanni Salvi
procuratore Generale presso la Corte di cassazione

L'intervento di apertura del procuratore generale Giovanni Salvi alla conferenza dei Procuratori generali degli Stati membri del Consiglio d’Europa (Palermo, 5-6 maggio 2022)

La Conferenza dei procuratori generali del Consiglio d’Europa si apre nella incertezza e nel dolore. Non avremmo mai immaginato che il suolo della nostra Europa potesse essere nuovamente percosso da eserciti invasori, contrastati dalla strenua resistenza di un popolo. Mai avremmo immaginato che tutto ciò avvenisse ad opera di un Membro del Consiglio e contro un fratello, anch’esso Membro del Consiglio.

Il Consiglio d’Europa è nato per condividere l’attuazione dei principi dello stato di diritto, governato dalla legge, nel rispetto dei diritti fondamentali della persona. Ci unisce, innanzitutto, la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Ci unisce l’idea che la persona è inviolabile, così come lo è la sua dignità. Ci unisce il ripudio della guerra come strumento per la risoluzione delle controversie.

Abbiamo voluto questa conferenza per riaffermare che la giurisdizione è la strada per la composizione dei conflitti individuali e collettivi. La grande utopia di Kant, vissuto nel cuore dell’Europa, di una Pace basata sul diritto e sulla sua cogenza per mezzo della giurisdizione universale, non è certo ancora attuata.

Possiamo però cercare nuovamente, nonostante lo strappo, le fondamenta di ciò che unisce oggi i Paesi che continuano a aderire al Consiglio d’Europa, che continuano a operare per la prevalenza del diritto sulla bruta forza. L’indipendenza del pubblico ministero, in questa prospettiva, non è un valore in sé. L’indipendenza del suo agire diviene un valore, è riconoscibile quale valore ai sensi delle nostre basi comuni, quando essa si lega alla responsabilità democratica ed è diretta ad assicurare i diritti individuali e collettivi delle persone.

I modelli di pubblico ministero in Europa sono molto diversi. Ai pubblici ministeri, nazionali e federali, si è aggiunta da pochi mesi l’esperienza di un pubblico ministero sovranazionale, che unisce i Paesi dell’Unione Europea; esperienza molto interessante per la sua unicità e per i meccanismi volti a garantire l’indipendenza dell’azione, pur in un contesto di responsabilità verso gli Stati.

 E’ difficile anche solo sistematizzare i modelli in categorie, considerando quanto essi si radichino nei rispettivi sistemi istituzionali, nell’agire quotidiano, nel concreto dipanarsi di prassi costituzionali. Ciò che può legarli tra loro non è l’indipendenza ordinamentale: troppo grandi sono le differenze. Ma, ciascuno con i propri vincoli, tutti possono tendere alla indipendenza nell’esercizio del potere, che è sinonimo di fairness, di correttezza e imparzialità. Per questa ragione, interventi programmati rassegneranno diverse esperienze e modelli di pubblico ministero. Obiettivo è riconoscere una base minima comune, che costituisca attuazione dei principi convenzionali, quali interpretati dalle decisioni della Corte EDU.

Riconoscere una base minima comune è fondamentale perché sia sempre maggiore la cooperazione giudiziaria, anche in settori difficili, caratterizzati da intrinseca transnazionalità. La tutela dell’ambiente è palesemente uno di questi terreni, perché l’inquinamento non è arrestabile alle frontiere e il traffico di rifiuti investe anche altri continenti, in particolare l’Africa. Il Cybercrime, infine, costituisce la sfida più grave, per la sua diffusività in ogni settore e per la minaccia alle infrastrutture vitali della comunità. Di questi pericoli il Consiglio d’Europa è ben avvertito, visto l’impegno per l’aggiornamento della Convenzione di Budapest, il cui secondo protocollo è aperto alla firma. Saranno sufficienti i nuovi strumenti di cooperazione perché la giurisdizione si affermi anche nello spazio virtuale, o questo è destinato a divenire terra di nessuno? La fiducia reciproca, il Mutual Trust è la base minima delle forme di collaborazione che si affacciano al futuro.

La fiducia reciproca è fondamentale anche rispetto alla sfida dei prossimi mesi, quando sarà necessario che i Paesi europei diano supporto alla Corte Penale Internazionale e ai Paesi che procedono, sulla base delle loro legislazioni, ad accertare se nella guerra di invasione della Ucraina siano stati commessi crimini contro l’umanità. E’ importante che le prove vengano raccolte al più presto e in forme utili al processo, cioè con garanzia di imparzialità. Sono processi difficili, ma che restano all’interno della rule of law. Infatti, nemmeno all’oppresso è consentito di violare i diritti fondamentali. Cito le affermazioni dell’Ufficio del Procuratore generale dell’Ucraina, in una nota inviata agli organizzatori di questa conferenza, che manifesta piena adesione a questi principi e che è ulteriore elemento che spinge il mio ufficio alla fattiva solidarietà.

«Tutti gli sforzi della nostra istituzione sono focalizzati sulla conduzione di indagini rapide e obiettive sui più gravi crimini internazionali commessi nel territorio dell'Ucraina durante la guerra, al fine di perseguire tutti i colpevoli di crimini contro l'umanità, crimini di guerra, crimini di aggressione e genocidio».

Il Consiglio d’Europa è un riferimento per noi di fondamentale importanza, le sue articolazioni ci pungolano quotidianamente per il rispetto dei diritti fondamentali, adeguando ogni giorno i nostri strumenti di lavoro alle nuove esigenze.

Siamo quindi orgogliosi di ospitare oggi i Paesi membri del Consiglio d’Europa, gli Stati Osservatori e gli Stati del Mediterraneo con i quali è intensa la cooperazione con la procura generale italiana, Algeria, Libia, Marocco e Tunisia.

La cooperazione giudiziaria nacque dalla necessità, dalle sfide crescenti che la giurisdizione ha dovuto affrontare. Giovanni Falcone e Paolo Borsellino furono tra i promotori di una idea nuova ed efficace della cooperazione, unico strumento che consentisse di affrontare il carattere mondiale della sfida della criminalità organizzata, di Cosa Nostra. Al loro impegno si deve l’avvio di UNTOC, la convenzione contro il crimine organizzato transnazionale, sottoscritta a Palermo 22 anni fa. Essi pagarono con la vita e ne ricorderemo il trentennale del sacrificio non con una commemorazione, ma come parte dei nostri lavori.

Poco prima di essere assassinato, l’8 maggio 1992, Giovanni Falcone ricordò a tutti noi la necessità che «l’autonomia e l’indipendenza della magistratura rispondano alle reali esigenze della società, siano funzionali alle esigenze della collettività e, come tali, vengano riconosciute come un valore da custodire e rafforzare da parte di tutta la società, e non già un privilegio che, come tutti i privilegi, è sempre odioso».

La Presidenza Italiana del Consiglio d’Europa e la Procura generale hanno voluto una Conferenza basata sul nostro impegno, sul contributo volontario dei giovani studenti dell’Istituto Turistico Alberghiero di Palermo, sulla dedizione dei magistrati e del personale delle procure, delle Forze di Polizia, della città di Palermo e della Regione Sicilia, che offrono la bellezza di una regione che è all’origine dell’Europa. Il palazzo che ci ospita ne è magnifica sintesi. Coloro che vi accolgono lo fanno con entusiasmo e per passione civile. Perdonerete quindi se vi sarà qualche mancanza, qualche imperfezione nell’organizzazione. Sono certo che comprenderete il senso profondo di questa impostazione. La nostra ospitalità è manifestazione di disponibilità alla conoscenza, al dialogo e alla comprensione reciproca.  

[*]

Il 5 e 6 maggio 2022 si è tenuta a Palermo la conferenza dei Procuratori generali degli Stati membri del Consiglio d’Europa. La conferenza è stata organizzata dalla Procura generale presso la Corte, nel contesto della presidenza italiana del Comitato del Consiglio. Essa ha visto la presenza dei delegati di 46 Paesi, tra i quali anche alcuni osservatori (Algeria, Canada, Libia, Marocco, Stati Uniti, Tunisia). La conferenza ha affrontato i temi della indipendenza del pubblico ministero e della sua responsabilità – accountability - come strumento per la tutela dei diritti. Nella giornata conclusiva e come parte integrante dei lavori della conferenza, è stato ricordato il sacrificio di Giovanni Falcone, Francesca Morvillo e Paolo Borsellino e il contributo che essi diedero per l’affermazione dei valori della giurisdizione, sia quali giudici che come pubblici ministeri. Il ricordo, alla presenza del capo dello Stato, Sergio Mattarella, ha visto gli interventi dei capi di Corte del distretto, dei ministri dell’Interno e della Giustizia, del Vice presidente del CSM. 

23/05/2022
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Intervento di apertura alla conferenza dei Procuratori generali degli Stati membri del Consiglio d’Europa

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23/05/2022
Pubblico ministero, informazione giudiziaria e presunzione di non colpevolezza

Le innovazioni legislative rivolte ad attuare la direttiva 2016/343/UE «sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza» si prestano a una lettura in chiaroscuro: ad apprezzabili intendimenti corrisponde infatti una traduzione discutibile, in cui convivono – accanto a cautele opportune – il troppo e il troppo poco. 
Per un verso, il d.lgs. n. 188 del 2021 ha individuato come unici canali informativi ammessi il comunicato ufficiale e la conferenza stampa, consentita soltanto in casi che si vorrebbero normativamente individuati; per l’altro, preoccupato da eccessi comunicativi dell’autorità giudiziaria, il provvedimento ha finito per demandare alla discrezionalità del procuratore della Repubblica la scelta di informare sul procedimento penale e omesso di estendere agli operatori della comunicazione le prescrizioni che dovrebbero assicurare il rispetto dell’art. 27 comma 2 Cost.
L’impressione è che la disciplina vada pertanto rimeditata, a partire dall’idea che informare l’opinione pubblica di quanto accade nel procedimento penale debba essere la regola, mentre l’esclusione della comunicazione l’eccezione, e che a definirne le modalità debbano essere disposizioni essenziali, nitide nel contenuto ed efficacemente presidiate.     

17/05/2022
La selezione delle priorità nell’esercizio dell’azione penale: la criticabile scelta adottata con la Legge 27 settembre 2021, n. 134

Dopo l’articolo di Nello Rossi sui criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale, prosegue, con un articolo di Armando Spataro, il confronto sull’ importante innovazione contenuta nella legge delega di riforma della giustizia penale. Entrambi gli articoli costituiscono  anticipazioni del n. 4 del 2021 della Rivista Trimestrale, di prossima pubblicazione, che sarà interamente dedicato alla riforma della giurisdizione penale. 

20/12/2021
I criteri di esercizio dell’azione penale. Interviene «il Parlamento con legge»

Nel panorama di chiaroscuri della legge delega di riforma del processo - nella quale non mancano profonde zone d’ombra rappresentate da meccanismi processuali destinati a rivelarsi estremamente difettosi alla prova dei fatti e dei processi - la soluzione adottata dal legislatore in tema di criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale sembra comunque preferibile rispetto alle precedenti proposte. In luogo del modello autoreferenziale proposto nel ddl Bonafede, nel quale la definizione dei criteri di priorità avveniva tutta nell’ambito del giudiziario, e dell’opzione della Commissione Lattanzi in favore di «periodici» atti di indirizzo parlamentare e di criteri di priorità «dinamici», il testo della riforma prevede una cornice stabile e vincolante di criteri generali fissata dal «Parlamento con legge», nel cui ambito gli uffici di Procura sono chiamati a predisporre i concreti criteri di priorità. Dall’esame della delega emerge con chiarezza che il compito del Parlamento non consisterà nel compiere scelte di merito e nell’individuare direttamente i settori prioritari dell’intervento penale ma nell’indicare i parametri generali e le procedure che gli uffici dovranno seguire nell’enunciare le loro priorità, adeguate al territorio in cui operano. Nell’articolo si elencano le questioni aperte e i nodi che al legislatore delegato spetterà di sciogliere e ci si interroga sugli obiettivi di fondo della complessa procedura di predisposizione dei criteri nella quale saranno coinvolti il ministero della Giustizia, il Parlamento, gli uffici giudiziari e il CSM. 

08/11/2021
Il pm e il suo boia

Perché separare le carriere non è un'idea su cui riflettere, è incostituzionale

03/11/2021
Sul pubblico ministero: riformare sì, ma con giudizio

Muovendo dalla diffusa constatazione del “protagonismo” talora assunto oggi dal pubblico ministero, si passano in rassegna alcune delle riforme attualmente in discussione concernenti poteri e posizione dell’organo inquirente (contenute principalmente nel ddl AC n. 2345 e nelle proposte di emendamento formulate dalla Commissione Lattanzi). Le riforme più significative sono quelle concernenti le indagini preliminari, i criteri di esercizio dell’azione penale e l’annoso tema della separazione delle carriere. Evidenziata l’indubbia difficoltà di trovare soluzioni che siano insieme efficaci ed equilibrate, si conclude con un richiamo all’esigenza, che non può più essere né utopistica né rituale, di un rafforzamento dei doveri deontologici del magistrato inquirente. 

08/06/2021
Discrezionalità, responsabilità, legittimazione democratica del pubblico ministero

Un tempo l’esigenza della responsabilità del pubblico ministero aveva una risposta circolare: il pubblico ministero risponde a se stesso perché indipendente e vincolato alla obbligatorietà dell’azione. Ma la realtà dimostra che l’obbligatorietà dell’azione penale copre solo una parte dell’agire del pubblico ministero. Di qui l’esigenza di una attenta riflessione sugli spazi di discrezionalità del pubblico ministero e sui meccanismi istituzionali attraverso cui questi assume la responsabilità sociale, professionale ed istituzionale delle scelte che l’ordinamento gli chiede di compiere. 

07/06/2021
Per una cultura della discrezionalità del pubblico ministero

Il ruolo del pubblico ministero e il tasso di discrezionalità della sua azione istituzionale sono in crescita sia nei Paesi nei quali la discrezionalità è un tratto tipico del sistema di giustizia penale sia negli ordinamenti caratterizzati dal principio di legalità e dalla regola dell’obbligatorietà dell’azione penale. Parallelamente si assiste a un progressivo avvicinamento tra una “discrezionalità” esercitata secondo linee-guida uniformi e una “obbligatorietà” temperata e realistica. Invece di barricarsi dietro il fragile schermo di una astratta concezione dell’obbligatorietà è meglio confrontarsi con la realtà. Nella quale la legittimazione dell’azione del pubblico ministero risiede in un esercizio delle funzioni inquirenti e requirenti indipendente da ogni indebita influenza esterna e armonico con i principi e le regole dello Stato democratico di diritto. Vanno perciò esaminati e discussi gli elementi portanti dell’architettura istituzionale nella quale il pubblico ministero deve correttamente esercitare la sua discrezionalità: il primato delle autorità democratiche nella determinazione di criteri di priorità dell’azione penale; un più netto confine del giudiziario rispetto alla politica e all’amministrazione; l’accettazione di una piena responsabilità sociale e culturale per le scelte compiute; il raccordo dell’ufficio del pubblico ministero con le comunità e le istituzioni locali. 

03/06/2021
Il ruolo del PM nella giurisdizione

Webinar - venerdì 4 giugno 2021, ore 15-18; sabato 5 giugno 2021 ore 10-13

01/06/2021