Magistratura democratica
ordinamento giudiziario

I mobili confini di un possibile Ufficio per il processo

Marco Ciccarelli
Presidente di sezione civile del Tribunale di Torino

Un viaggio attraverso le più significative esperienze realizzative di UPP: obiettivi perseguiti e soggetti coinvolti nella difficile ricerca di un “valore aggiunto”. Il tema delle risorse, tra finalità produttive e approcci qualitativi. Infine, un contributo progettuale per la costituzione di alcuni (fra i tanti possibili) modelli di UPP.

1. Tempo di bilanci: consuntivi e … preventivi

Sono trascorsi sei anni da quando il decreto legge n. 90/2014 ha introdotto nel nostro ordinamento l’ufficio per il processo. E ne sono passati cinque dal decreto ministeriale 1 ottobre 2015, che ha dato attuazione a questa previsione dettando le Misure organizzative necessarie per il funzionamento dell’ufficio per il processo. Misure necessarie ma, probabilmente, non sufficienti, almeno stando alle diffuse critiche che questo decreto si è attirato. Due su tutte: quella di essere estremamente generico nel definire la struttura, i compiti e le modalità di funzionamento della nuova “creatura”; e, soprattutto quella di non fornire adeguare risorse umane e materiali per il suo funzionamento.

La prima critica si è rivelata infondata o, quantomeno, poco lungimirante. Infatti, come è stato presto messo in luce in numerose occasioni di studio e di confronto, il decreto ministeriale indica alcuni principi tutt’altro che scontati per il funzionamento dell’UPP: la direzione unitaria in capo ai presidenti di sezione (o altro magistrato delegato), con superamento quindi della c.d. doppia dirigenza che connota la struttura organizzativa degli uffici giudiziari. L’accentramento delle attività di cancelleria e il potenziamento dei back-office. L’obiettivo a cui deve tendere l’UPP, di un aumento di produttività “misurabile”. La creazione di banche dati di giurisprudenza locale sulla base di criteri definiti periodicamente dai dirigenti degli uffici.

D’altra parte, è proprio l’ampiezza delle maglie definite dal decreto a dotare il nuovo strumento di un margine di duttilità indispensabile per adattarsi alle variegate realtà dei nostri uffici giudiziari. E così, se in numerosi uffici il nuovo istituto è rimasto per lungo tempo inattuato, alcuni (inizialmente pochi) tribunali hanno tempestivamente istituito UPP con strutture, obiettivi e modalità di funzionamento estremamente diversificate.

La seconda critica – relativa alla mancanza di risorse per dare concreta attuazione agli UPP – era certamente fondata, poiché il decreto ministeriale non prevedeva risorse (aggiuntive rispetto a quelle esistenti), umane o materiali, da destinare alle nuove strutture. Essa va comunque aggiornata, per tenere conto delle novità sopravvenute, prima fra tutte la legge di riforma della magistratura onoraria. Inoltre, questa critica, per essere “svolta in positivo”, merita una riflessione più approfondita, per valutare di quali risorse gli UPP hanno realmente bisogno. E questa valutazione può essere condotta – in concreto – calandosi nella variegata realtà degli UPP così come fino ad oggi sono stati attuati, per comprendere quali risorse hanno impiegato, in che modo e con quali risultati.

E’ questa la prospettiva in cui si è posto il CSM con la risoluzione del 18 giugno 2018, che ha come presupposto (e allegato) il monitoraggio effettuato dal Consiglio sullo stato di attuazione degli UPP al 30 giugno 2016. Questa delibera precede di un mese soltanto quella del 18 luglio 2018, con cui il CSM, modificando la Circolare sulle tabelle per il triennio 2017/2019, ha reso obbligatoria l’istituzione degli UPP.

Queste delibere segnano lo spartiacque fra il passato dell’UPP (da valutare oggi attraverso un consuntivo) e il suo futuro (da progettare con un attento preventivo).

 

2. Una (ormai datata) fotografia dell’esistente: la delibera CSM del giugno 2018

Con la delibera del 18 giugno 2018 il CSM ha offerto un quadro della situazione esistente e ha dato indicazioni di carattere generale per la costituzione di UPP. La ricognizione dello “stato dell’arte” si fonda su un monitoraggio che fotografa la situazione al 30 giugno 2016; l’analisi è stata poi integrata attraverso l’esame dei nuovi progetti tabellari per il periodo 2017-2019 e delle variazioni tabellari successive al 30 giugno 2017 (da cui emergono dati non risultanti dai questionari).

Il focus dell’analisi del Consiglio è incentrato, in primo luogo, sull’elemento soggettivo degli UPP. Il questionario offre dati sul numero di stagisti, GOP, ausiliari presenti nei diversi uffici giudiziari e sul rapporto percentuale fra queste risorse e i magistrati togati organici agli stessi uffici. La delibera si preoccupa di chiarire cosa fanno e cosa possono fare GOP, stagisti, personale amministrativo. Essa poi individua alcuni punti di criticità che ostacolano la disponibilità di queste risorse o ne rendono meno efficiente l’impiego: reperimento di spazi, postazioni di lavoro, assistenza tecnica.

La fotografia relativa alle risorse presenta un quadro disomogeneo e di difficile lettura. Il rapporto fra i tirocinanti e i magistrati civili in servizio nelle corti d’appello varia dallo 0% (cioè nessuno stagista) al 95% (cioè un numero di stagisti pressochè pari a quello dei giudici). Ancora più squilibrata la situazione dei tribunali, dove il sondaggio presenta uffici con un numero di stagisti più che doppio rispetto a quello dei giudici (circa il 230% a Messina e a Barcellona Pozzo di Gotto, addirittura il 300% a Termini Imerese); e numerosi uffici del tutto privi di tirocinanti o con un numero estremamente esiguo. Le ragioni di questa disomogenea presenza di tirocinanti non sono facili da individuare. Si potrebbe ipotizzare che i neolaureati siano più propensi a rivolgersi ai tirocini in quelle realtà in cui la pratica forense non viene, solitamente, retribuita (e quindi soprattutto al centro sud). Infatti, il maggior numero di stagisti è concentrato negli uffici del centro sud. Tuttavia, da un lato, alcuni uffici del nord (Pordenone, Milano, Parma, Rovigo) hanno un favorevole rapporto magistrati/stagisti; dall’altro, alcune realtà del sud (Cagliari, Locri, Brindisi, solo per citarne alcune) presentano percentuali di stagisti pari o prossime a 0. Un’altra possibile spiegazione è che gli stagisti siano maggiormente presenti negli uffici sede (o prossimi a sede) di università. Anche in questo caso il dato è tendenziale, ma non univoco: gli uffici delle città sede universitaria hanno, solitamente, buona affluenza di stagisti (con qualche eccezione). Stupisce però – ed è stato rilevato anche nella delibera CSM – che in alcuni uffici di piccole città il numero dei tirocinanti uguagli o superi quello dei togati (Barcellona Pozzo di Gotto, Messina, Termini Imerese, Avellino, Matera, Sciacca, Trapani, Viterbo, Pordenone). Si tratta, per lo più, di uffici del sud Italia (per i quali potrebbe essere valida la prima delle spiegazioni ipotizzate). La riflessione è comunque che questi dati mettono in luce tendenze e non spiegazioni certe; e che – forse – un ulteriore elemento di orientamento delle scelte dei neolaureati è legato alla “capacità attrattiva” dei singoli uffici, in termini di offerta formativa e di organizzazione del lavoro.

Il questionario monitora, in secondo luogo, gli obiettivi per cui sono stati istituiti gli UPP e i soggetti a supporto dei quali operano. Nella grande maggioranza dei casi gli UPP sono stati costituiti con l’obiettivo di ridurre l’arretrato (77% dei tribunali e 87% delle corti d’appello) o di aumentare la produttività (64% dei tribunali e 75% delle corti d’appello). Un altro obiettivo frequentemente riscontrato è il miglioramento del lavoro dei giudici togati (61% dei tribunali e 75% delle corti). Alcuni uffici hanno istituito UPP a supporto di specifiche materie o settori (35% dei tribunali). Meno frequente è l’impiego dell’UPP per la creazione di archivi di giurisprudenza (18% dei tribunali) o per l’elaborazione di dati statistici (14% dei tribunali e 19% delle corti).

Il questionario, per sua natura, fatica a cogliere il funzionamento degli UPP da un punto di vista “dinamico”. Dice da chi è composto, da chi è guidato e per quali fini opera; ma non come opera; non cosa fanno i suoi soggetti per raggiungere gli obiettivi assegnati. O meglio, il questionario offre alcune indicazioni interessanti anche a questo proposito. Ci dice, ad esempio, in cosa consiste quella “attività di ausilio al lavoro giudiziario” che costituisce obiettivo di molti UPP: essa, nella grande maggioranza di casi, si sostanzia in compiti di preparazione e ricerca funzionali alla stesura di provvedimenti; in altri consiste nell’ausilio all’attività di udienza. Ci dice, ancora, che in un certo numero di UPP (minoritario) sono state adottate le “buone prassi” di cui alla circolare CSM del 7 luglio 2016. E poi dà conto di come sono utilizzati i GOP: in affiancamento, con o senza composizione di ruolo aggiuntivo. Altre indicazioni sul funzionamento degli UPP si traggono, indirettamente, dal monitoraggio sulle dotazioni (di spazi, di materiale informatico, di applicativi) per i giudici ausiliari di corte, per i GOP e per gli stagisti; infatti le modalità di impiego delle risorse umane sono spesso legate alle dotazioni materiali che permettono (o non permettono) di affidare loro certi compiti (un esempio su tutti: la Consolle dell’assistente). Il questionario però non spiega come concretamente funzionano gli UPP monitorati, quale ruolo hanno i suoi componenti, nel perseguimento dell’obiettivo assegnato; in cosa consiste quella “sinergia operativa” che dovrebbe costituire l’essenza del nuovo apparato.

Anche la delibera CSM fatica a scendere oltre indicazioni di massima. Fa riferimento alla “modalità di lavoro in squadra”, a “unità organizzative non individuali ma composte da più soggetti che condividono obiettivi comuni nell’espletamento delle rispettive funzioni, sia a supporto del giudice sia al fine di migliorare, tutti insieme, i tempi e la qualità del servizio giustizia”; richiama l’importanza che “l’Ufficio per il processo sia istituito secondo una visione teleologica”. Ma non propone uno o più concreti modelli operativi di UPP. O forse, volutamente, rinuncia a proporli, limitandosi ad alcuni esempi frammentari. E rinuncia a farlo perché l’UPP deve rimanere coerente con le sue origini: “uno strumento duttile, che può essere plasmato secondo le risorse umane concretamente disponibili in ufficio e secondo le priorità delineate dal dirigente, nella proposta tabellare o nel programma di gestione” (così la delibera).

 

3. Dal monitoraggio alla regola: l’obbligatorietà dell’UPP

Il CSM, subito dopo aver analizzato (con la delibera del giugno 2018) gli esiti del monitoraggio sugli UPP, adotta una nuova delibera (18 luglio 2018) con cui modifica la circolare sulla formazione delle tabelle per il triennio 2017-2019 e rende obbligatoria – entro certi limiti – la costituzione degli uffici per il processo.

La principale ragione della modifica è data dal fatto che il decreto di riforma della magistratura onoraria, intervenuto nel frattempo, ha previsto la necessaria collocazione nell’UPP dei GOP di nuova nomina per i primi due anni di attività. Quindi «almeno per i Tribunali ordinari, l’istituzione dell’ufficio per il processo diviene ineludibile, pena l’impossibilità di dare attuazione al suddetto disposto normativo».

Ma cosa significa rendere obbligatoria l’istituzione di una articolazione organizzativa che ha contorni tutt’altro che definiti, che può contenere “tutto” o “quasi niente”, che può servire alle più diverse finalità? Significa, in primo luogo, delimitarne i confini. E così, i nuovi art. 10 e 10 bis della Circolare Tabelle chiariscono anzitutto che istituire un UPP vuol dire individuare: le risorse da destinarvi; le concrete modalità di utilizzo di queste risorse; la loro collocazione, anche logistica, nell’ufficio; gli obiettivi che l’UPP deve perseguire in relazione alle specifiche necessità e priorità dell’ufficio. Queste norme precisano poi quali risorse “devono” e quali “possono” essere assegnate all’UPP; quali attività “devono” e quali “possono” essere attribuite alla nuova struttura.

Quanto alle risorse, all’UPP sono assegnati i giudici onorari di pace e i tirocinanti (di ogni tipo); può essere assegnato anche personale amministrativo specificamente individuato.  Quanto ai compiti, all’UPP «sono attribuite tutte le attività di ausilio allo svolgimento del lavoro giudiziario, ivi compresi i compiti di preparazione e ricerca necessari alla soluzione degli affari e alla stesura dei provvedimenti”; inoltre possono essergli attribuiti “compiti di supporto all’efficiente utilizzo dei sistemi informativi».

La delibera contiene un altro, importante principio organizzativo; un principio nuovo, perché non contemplato nel decreto ministeriale del 2015: quello per cui i giudici professionali hanno l’obbligo di «occuparsi, in via stabile e continuativa, della formazione dei soggetti che con loro collaborino all’interno dell’UPP». La funzione formativa entra così fra le “finalità istituzionali” della nuova struttura, indipendentemente dalla composizione e dagli obiettivi che in concreto un UPP possa assumere.

Poiché non tutti i provvedimenti di costituzione di UPP anteriori alla delibera rispettavano i criteri di costituzione e dotazione in essa indicati, il CSM non solo invita i presidenti del Tribunale a costituire l’ufficio per il processo con apposita variazione tabellare da adottare entro il 31.12.18 (termine successivamente prorogato); ma li invita anche ad adeguare i contenuti degli UPP (eventualmente) già costituiti ove non conformi alle previsioni del nuovo art. 10.

 

4. Dopo la delibera CSM: alcuni tratti degli UPP di nuova costituzione

L’esame dei provvedimenti che, dopo la delibera del CSM, hanno costituito o “riorganizzato” gli UPP nei diversi uffici giudiziari permette di cogliere alcune linee di tendenza.

a) In alcuni uffici l’UPP è concepito per operare in ben determinate materie e supportare, quindi, uno specifico settore della giurisdizione (contenziosa o volontaria). Si tratta per lo più di uffici di piccole dimensioni, o comunque nei quali le risorse umane da destinare alla nuova struttura non sono ingenti. Presso il Tribunale di Brescia, ad esempio, è stato costituito un UPP per la trattazione degli affari inerenti ai c.d. “soggetti deboli”; esso opera come una articolazione interna della sezione che tratta la materia della famiglia e fornisce un apporto nei procedimenti di amministrazione di sostegno, filiazione, conflitti genitoriali. Analogamente, presso il Tribunale di Lecco, opera un UPP a supporto dell’ufficio del giudice tutelare. In questi casi la costituzione dell’UPP sottende una scelta di allocazione di risorse che – in mancanza di questo istituto – avrebbe potuto ugualmente essere effettuata con gli ordinari strumenti tabellari. La descrizione del funzionamento di questi uffici, infatti, si sostanzia nell’individuazione degli affari che sono affidati ai GOP, integrando in essi anche quelle attività preparatorie che i GOP di nuova nomina (a differenza di quelli “vecchi”, retribuiti “a cottimo”) potranno svolgere. Meno precisa è, in questi progetti, l’individuazione delle attività da demandare agli stagisti, per le quali si rinvia al mansionario generale (talvolta riportandone le previsioni nel provvedimento costitutivo).

b) In altri uffici, tendenzialmente di maggiori dimensioni, l’UPP è concepito come una “sotto-articolazione” di tutte (o quasi tutte) le sezioni. E’ diretto dal presidente della sezione e di esso fanno parte un certo numero dei giudici togati e dei GOP tabellarmente assegnati alla sezione. Il compito dell’UPP è la definizione di una parte del contenzioso sezionale, ritenuta di prioritaria importanza. Presso il Tribunale di Catania, per esempio, sono stati costituiti UPP presso tutte le sezioni civili per definire le cause più risalenti, quelle previdenziali, quelle che hanno come parte un fallimento. La descrizione del funzionamento dell’UPP si sostanzia nell’affiancamento del GOP al togato; arricchita con alcune peculiarità come la fissazione di indirizzi omogenei per le cause seriali e la fissazione di una produttività minima garantita per i GOP. Anche qui la costituzione dell’UPP si risolve in una scelta di allocazione di risorse, già prima praticabile con lo strumento tabellare. Anche qui il ruolo degli stagisti è definito in termini ampi e generici, attraverso il recepimento dei mansionari.

c) Esistono poi casi in cui l’UPP coincide con la struttura organizzativa dell’intero ufficio. Di esso (o di essi, se più di uno) fanno parte “tutti”: dal presidente del tribunale, a quelli di sezione, dai giudici togati ai GOP, dagli stagisti al personale di cancelleria. E’ il caso del Tribunale di Savona, dove l’istituzione degli UPP fa parte di una variazione tabellare di ampia portata che riorganizza l’intero ufficio, la cui struttura viene a identificarsi con gli UPP che lo compongono. Nel progetto di costituzione, le finalità degli UPP sono descritte in modo generico come “supporto all’attività giudiziaria”, prestato da ciascuno secondo il proprio profilo professionale. Le attività demandate ai soggetti sono quelle proprie di ciascuna categoria. Gli stagisti svolgono i compiti previsti dal mansionario, senza una specificazione legata agli obiettivi del singolo UPP in cui operano.

d) Infine, esistono casi in cui l’UPP si sostanzia in una riorganizzazione dei servizi amministrativi dell’ufficio. A Torino – prima ancora delle delibere CSM del 2018 – è stato creato un UPP-back office centralizzato e un UPP-URP per il ricevimento del pubblico. A Siena l’UPP opera per il monitoraggio dei procedimenti ultratriennali e la verifica delle false pendenze. Queste attività non esauriscono i compiti affidati alla nuova struttura. Accanto ad essa, lo stesso o altri UPP dello stesso ufficio operano – analogamente ai modelli di cui si è detto sopra – affiancando i magistrati per svolgere compiti giurisdizionali o para-giurisdizionali (le c.d. attività preparatorie o di assistenza, che sono prevalente appannaggio degli stagisti). Tuttavia, questi UPP – o settori di UPP – si segnalano per la propensione a realizzare un servizio a contenuto più “amministrativo” che giurisdizionale (anche se, com’è ovvio, si tratta pur sempre di servizi finalizzati al miglior esercizio della giurisdizione). In quest’ambito vanno inquadrati anche gli UPP che operano per la realizzazione di banche dati di giurisprudenza. La banca dati che gli UPP possono realizzare infatti, non è semplice supporto per il lavoro del magistrato; vuol essere, soprattutto, strumento di organizzazione dell’ufficio e di divulgazione dei suoi orientamenti. Moltissimi provvedimenti costitutivi degli UPP includono queste banche dati fra gli obiettivi degli UPP (ad esse già faceva riferimento il DM del 2015). Nessuno di questi provvedimenti contiene però puntuali indicazioni su come debba essere concretamente costituita la banca dati.

 

5. Alla ricerca di un “valore aggiunto”

Gli uffici giudiziari si sono dunque prodigati in uno sforzo organizzativo notevole per dare attuazione all’obbligo di costituzione di UPP. L’hanno fatto seguendo vie molto diverse e cercando le “combinazioni” di risorse più funzionali a perseguire gli obiettivi ritenuti importanti. Di fronte a questo variegato panorama di possibili attuazioni dell’ufficio per il processo viene naturale chiedersi se il nuovo istituto possa realizzare, con le risorse di cui è dotato attualmente, il “valore aggiunto” per cui è stato creato. E quali siano i “modelli di UPP” che creano maggior valore.

Nella delibera del giugno 2018 il CSM sottolinea che «perché l’Ufficio per il processo possa produrre un valore aggiunto deve essere dotato di adeguate risorse umane», cioè, essenzialmente, di GOP e di tirocinanti. E richiama alcuni “buoni esempi” realizzativi, in cui il numero di questi soggetti è complessivamente doppio o più che doppio rispetto a quello dei togati.

Ora, è innegabile che la costituzione degli UPP sia stata prevalentemente orientata verso finalità produttive in senso stretto. Come già detto, la maggior parte dei tribunali e delle corti ha indicato come obiettivo lo smaltimento dell’arretrato e/o l’aumento della produttività. Questa prospettiva – sicuramente corretta, per quanto non esclusiva – è stata indotta dal decreto ministeriale attuativo dell’UPP, che prefigura (art. 6.1) rilevazioni ministeriali per verificare l’incidenza della presenza e della tipologia di UPP sulla produttività dell’ufficio e sulla durata dei procedimenti. In un’ottica strettamente “quantitativa” non è seriamente contestabile il nesso fra aumento delle risorse e incremento della produttività.

Esiste però una dimensione “qualitativa” dell’UPP; ed è quella – a mio avviso – culturalmente più significativa. Il decreto ministeriale vi dedica gli art. 7 e 8. L’art. 8 dispone che l’UPP «valorizza i vantaggi conseguenti alla diffusione della digitalizzazione» e potenzia «i servizi di cancelleria che non richiedono il contatto col pubblico, al fine di garantire un complessivo miglioramento dei servizi». L’art. 7 prevede la costituzione di banche dati di giurisprudenza “a contenuto selezionato”, cioè su indicazioni del dirigente. Banche dati che – proprio per questa peculiarità – non svolgono soltanto una funzione informativa, ma assumono una valenza organizzativa. C’è poi l’elemento culturalmente più importante dell’UPP, che si può leggere solo “in trasparenza” nel decreto ministeriale del 2015, ma è chiarissimo nella normativa primaria e secondaria successiva, e in particolare nelle delibere CSM: la funzione formativa che l’UPP deve avere, per gli stagisti e per i GOP. Una funzione di importanza cruciale, perché su di essa si gioca il futuro della giurisdizione civile, in misura crescente affidata, a partire dal 2025, all’ufficio del Giudice di Pace.

Se si ragiona in un’ottica di servizi, non è necessariamente vero che il valore aggiunto degli UPP passi solo attraverso una dotazione di maggiori risorse. In questa prospettiva infatti i principi guida contenuti nel decreto ministeriale, decodificati e declinati anche grazie alle indicazioni contenute nelle delibere del Consiglio, assumono una importante valenza culturale e di orientamento. Dunque, un ufficio per il processo produce valore aggiunto non solo se permette la definizione di più cause, la riduzione dei tempi del processo, lo smaltimento dell’arretrato. Lo produce anche se migliora la qualità del processo: attraverso una più proficua interlocuzione tra l’ufficio e le parti; una più agevole e trasparente conoscibilità degli orientamenti; una maggiore attenzione alle condizioni di lavoro dei magistrati che operano al suo interno.

Si deve riconoscere che, sotto questo profilo, l’istituzione (e poi l’obbligatorietà) dell’UPP ha impresso una importante spinta alla capacità organizzativa degli uffici giudiziari; perché li ha indotti a uno sforzo per ottimizzare le risorse disponibili. Va però rilevato che i provvedimenti costitutivi non sono sempre sufficientemente specifici nella descrizione delle modalità di funzionamento degli UPP. Ora, quando l’UPP ha come obiettivo l’aumento della produttività mediante affiancamento, variamente modulato, dei GOP ai togati, non si pongono particolari problemi, perché le modalità di impiego dei GOP sono individuate nelle circolari del CSM. L’utilizzo in chiave “produttiva” degli stagisti già pone maggiori difficoltà. E’ vero infatti che esistono i mansionari; ma per definire un progetto non basta dire cosa, in generale, tutti gli stagisti possono fare (studio, preparazione di schede, bozze, approfondimenti, supporto in udienza, …); occorrerebbe, invece, chiarire cosa effettivamente devono fare “quegli stagisti”, assegnati a “quell’UPP”, nella specifica “filiera produttiva” in cui sono inseriti. E chiarire anche in che modo lo svolgimento di queste attività realizza l’imprescindibile finalità formativa dell’UPP a beneficio degli stessi stagisti. Quando poi l’ufficio di nuova istituzione è votato a realizzare “servizi” (come quelli richiamati alla lettera d del capitolo precedente) il difetto di specificità mina alla radice la possibilità di realizzazione del progetto. Non basta dire che l’UPP curerà la creazione di banche dati, se non si precisa cosa si intende inserire in queste banche, come catalogarlo, chi e come svolgerà queste attività. Non basta affermare che l’UPP darà vita a un servizio di back-office se non sono specificate le funzioni del nuovo ufficio, i ruoli degli operatori coinvolti, le modalità di funzionamento, l’interfacciamento con gli altri servizi amministrativi e con i magistrati.

In definitiva: l’UPP può produrre valore aggiunto, in misura non strettamente proporzionale alle risorse aggiuntive di cui è dotato. Per farlo è essenziale che i progetti organizzativi in cui si inserisce la costituzione (o la ristrutturazione) degli UPP definiscano con puntualità soggetti, ruoli, obiettivi e modalità operative. Solo progetti dotati di questo grado di specificità soddisfano le prescrizioni del nuovo art. 10 della Circolare Tabelle, che richiede ai dirigenti di individuare «le risorse da destinarvi, le loro concrete modalità di utilizzo e la loro collocazione nell’ufficio, anche dal punto di vista logistico … i concreti obiettivi che essa deve perseguire».

Questo grado di specificità è – a mio avviso – il presupposto per una seria riflessione sulle risorse. Solo se si definisce chiaramente l’obiettivo assegnato all’UPP e il modo in cui si intende raggiungerlo è possibile valutare se le risorse a disposizione sono o meno sufficienti; e, se non lo sono, di quali risorse c’è bisogno (GOP, tirocinanti, personale amministrativo). La specificità dei progetti diventa allora non solo lo strumento per realizzare, a livello di singolo ufficio, l’obiettivo perseguito; ma anche, a livello nazionale, un dato necessario per consapevoli scelte di allocazione delle risorse nell’ambito della politica del personale giudiziario.

 

6. Contributo per la costituzione di un (possibile) UPP

Per dare concretezza alle considerazioni svolte, ritengo utile ora proporre un percorso, o uno schema operativo, per la costituzione di un UPP; uno fra i tanti possibili. Per far ciò non posso che attingere alla mia esperienza diretta presso il Tribunale di Torino, uno dei primi uffici a costituire, sin dal maggio 2016, l’ufficio per il processo, implementando e sviluppando il progetto con nuovi provvedimenti organizzativi del 2018/19. Darò conto qui di due percorsi: il primo, da tempo compiuto e di cui si possono valutare i risultati, è quello che ha condotto alla creazione di un back office dei servizi di cancelleria. Il secondo, in parte già realizzato e in parte in corso di completamento, è quello diretto alla realizzazione di un UPP presso una sezione del medesimo Tribunale, funzionale alla catalogazione del contenzioso e alla creazione di una banca dati di giurisprudenza.

Descriverò gli UPP in modo schematico, come se si trattasse di progetti organizzativi da realizzare, indicando, per ciascun modello: a) il problema da risolvere b) obiettivi dell’UPP; c) i soggetti coinvolti; d) il ruolo di ciascun soggetto; e) ciò che l’UPP deve realizzare o produrre; f) la verifica dei risultati; g) i punti di criticità/debolezza del progetto.

6.1 UPP per l’accentramento dei servizi di cancelleria di accettazione degli atti (back office)

a) Problema da risolvere
•  L’accettazione telematica degli atti depositati dagli utenti abilitati esterni, localizzata a livello delle cancellerie sezionali, comportava tempi di lavorazione dell’atto diversi da cancelleria a cancelleria e differenti prassi operative in caso di problematiche di deposito. Di conseguenza, gli utenti non potevano contare su tempi certi di accettazione (uniformando i propri comportamenti in relazione a questi), né su risposte e indicazioni univoche in caso di errori nell’accettazione.

• Le modalità di segnalazione ai magistrati degli atti depositati differivano da cancelleria a cancelleria e consistevano, normalmente, nella sottoposizione al magistrato del fascicolo cartaceo, cosa che comportava impiego di manodopera per la movimentazione dei fascicoli e allungamento dei tempi di risposta.

b) Obiettivi dell’UPP
• Uniformare le tempistiche di accettazione degli atti; fino al punto da poter formulare una attendibile previsione sui tempi di lavorazione, sulla quale le parti possano fare affidamento;

• uniformare i comportamenti di accettazione in ipotesi problematiche (errori nel deposito);

• uniformare le modalità di segnalazione ai magistrati delle istanze su cui provvedere.

c) Soggetti coinvolti
• (direttamente) personale di cancelleria

• (indirettamente) magistrati

d) Ruolo di ciascun soggetto / Operatività dell’UPP
• Una parte del personale di ciascuna cancelleria sezionale è dislocato in un apposito ufficio (back office) con il compito di accettare tutti gli atti depositati dagli utenti abilitati esterni.

• Viene stabilito un protocollo uniforme di comportamento per il caso di errori nei depositi.

• Viene definito un protocollo sulle modalità di segnalazione (esclusivamente telematica) al giudice dei depositi, sfruttando la sezione “Istanze da esaminare” di Consolle.

• Il residuo personale delle cancellerie sezionali è addetto all’accettazione e comunicazione degli atti dei magistrati della sezione, e a supporto delle esigenze degli stessi (predisposizione e stampa ruoli, movimentazione fascicoli, rapporti con le parti, …)

e) Prodotto dell’UPP
• Report quotidiano su andamento dei depositi (atti depositati e atti accettati ogni giorno, atti in attesa di accettazione depositati nei giorni immediatamente precedenti).

• Report periodico sull’andamento dei depositi telematici.

• Gestione “autonoma” delle istanze da parte dei magistrati (senza sottoposizione del fascicolo cartaceo) e della cancelleria (senza restituzione del fascicolo cartaceo).

• Riduzione accessi personali alla cancelleria (per informazioni su tempi e modalità di accettazione e su gestione errori depositi).

f) Verifica dei risultati
• Attraverso i report di cui al punto e)

g) Criticità/punti di debolezza/adeguatezza delle risorse
• Non riscontrate criticità (dopo oltre 3 anni dal completamento del progetto).

• La ridistribuzione del personale permette una più efficiente gestione del servizio di accettazione a risorse invariate.

• Un incremento del personale di cancelleria consentirebbe una ulteriore contrazione dei tempi di lavorazione dei depositi.

 

6.2 UPP per la catalogazione del contenzioso in entrata e in uscita

Nell’ottobre 2019 il Tribunale di Torino ha varato un articolato provvedimento organizzativo per la costituzione di UPP presso le sezioni civili (con eccezione di quelle che trattano materie non delegabili ai GOP). Il progetto individua, anzitutto, gli obiettivi dell’UPP e, in secondo luogo, i principi organizzativi che si ritengono funzionali a questi obiettivi. Effettua poi una ricognizione delle risorse (umane, materiali, normative e tecnologiche) a disposizione. Descrive, infine, la struttura e il funzionamento degli UPP sezionali.

Questi UPP hanno compiti molteplici, che si intersecano e convergono a realizzare gli obiettivi generali del progetto: rendere più celere la trattazione dei processi, migliorare la qualità delle decisioni, assicurare la formazione di GOP e tirocinanti. Descriverò di seguito, seguendo lo schema sopra indicato, l’attività dell’UPP incentrata sulla catalogazione del contenzioso (senza soffermarmi sulle altre attività di assistenza alla trattazione e decisione della causa).

a) Problema da risolvere
• Il problema coincide qui con la realizzazione degli obiettivi che l’UPP si è dato. Si tratta cioè di strutturare un ufficio per il processo nel modo più adeguato a conseguire i risultati di seguito indicati.

b) Obiettivi dell’UPP
• Incrementare la capacità produttiva dell’ufficio, attraverso la valorizzazione e la messa a disposizione dei precedenti (all’interno, per incrementare la produttività, all’esterno per perseguire un effetto deflattivo attraverso la conoscenza degli orientamenti).

• Migliorare globalmente la qualità del lavoro prodotto dall’ufficio, in termini di uniformità delle decisioni, di completezza della motivazione dei provvedimenti.

• Perseguire il benessere organizzativo dei magistrati, consentendo loro di concentrarsi sui compiti più complessi e qualificati.

•Formare i GOP e gli stagisti, in particolare sullo specifico lavoro della sezione in cui sono inseriti.

c) Soggetti coinvolti
•presidente di sezione

•tutti i magistrati della sezione

• tutti i GOP della sezione

• tutti gli stagisti della sezione

• 1-2 operatori di cancelleria

d) Ruolo di ciascun soggetto / Operatività dell’UPP
A) CLASSIFICAZIONE E ASSEGNAZIONE DELLE CAUSE IN ENTRATA

•       Sotto la direzione del presidente di sezione, 2 stagisti assegnati all’UPP verificano, per ciascuna causa da assegnare:

-   l’oggetto specifico, eventualmente correggendo il codice oggetto indicato nella NIR

-   le questioni di diritto che la causa pone

-   l’esistenza di precedenti specifici dell’ufficio su tali questioni

-   il peso della causa (inserendo il relativo codice attraverso Consolle)

-   la possibilità e opportunità di delegare ai GOP la fase di trattazione e/o di decisione

• Viene compilata una sintetica scheda del processo, inserita nel fascicolo come “file personale”; i dati rilevati sono archiviati in un database dell’UPP.

• La fase si chiude con il provvedimento di assegnazione della causa al giudice.

B) DECISIONE E CLASSIFICAZIONE DELLE CAUSE IN USCITA

• Il giudice redige la minuta del provvedimento definitorio e la trasmette al personale (GOP/stagisti) incaricato della fase di classificazione.

• I GOP e gli stagisti inseriscono nel provvedimento, operando con Consolle, i riferimenti normativi e giurisprudenziali per la classificazione; verificano l’esistenza di passaggi di motivazione da “estrarre” come PDM; classificano e archiviano il provvedimento (secondo criteri concordati) in un database dell’UPP, che costituisce banca dati a uso interno.

• Il provvedimento, così integrato coi metadati di ricerca, viene inviato al giudice per il deposito.

• Il giudice, dopo aver depositato il provvedimento, compila una riga di una tabella excel condivisa dall’UPP (campi con scelte vincolate), attraverso la quale sono censiti e archiviati i seguenti dati relativi alla causa decisa: tipologia delle parti (persona fisica/giuridica/ente); oggetto e sub-oggetto; se opposizione a decreto ingiuntivo (si/no); attività istruttoria svolta; esito (accoglimento totale/parziale/rigetto); in caso di rigetto, motivi del rigetto (varie tipologie proposte dalla tabella); modalità trattazione e decisione (190 cpc/ 702-bis/rito lavoro); data iscrizione a ruolo e data decisione.

• Un operatore di cancelleria verifica mensilmente la corrispondenza fra i provvedimenti depositati e quelli risultanti dalla tabella.

• Un operatore di cancelleria, con cadenza trimestrale e annuale, estrae dalla tabella grafici esplicativi del contenzioso definito dalla sezione. Il presidente di sezione realizza un report sulla base di questi grafici. Il report è pubblicato sul sito del tribunale.

C) FORMAZIONE

• La conoscenza dei precedenti della sezione da parte dei GOP e degli stagisti avviene attraverso l’attività prestata in fase di classificazione e massimazione.

• Nel corso delle riunioni di sezione mensili gli stagisti svolgono una breve relazione sulle questioni di maggior interesse di cui la sezione è investita o che ha deciso.

• La banca dati di giurisprudenza sezionale e l’archivio dei punti di motivazione supporta i GOT nell’apprendimento dei precedenti e nella redazione degli atti.

e) Prodotto dell’UPP
• Tabelle excel di classificazione per oggetto del contenzioso in entrata.

• Scheda sintetica iniziale della causa.

• Banca dati di giurisprudenza della sezione.

• Archivio sezionale di punti di motivazione.

• Report trimestrali e annuali sul contenzioso sezionale.

f) Verifica dei risultati
• L’attività di catalogazione delle decisioni è verificata attraverso il controllo mensile della cancelleria.

• Il monitoraggio sul contenzioso definito è verificato attraverso i report periodici.

• L’incidenza dell’UPP sullo smaltimento del contenzioso è verificata attraverso il monitoraggio sull’andamento dei procedimenti abbandonati in corso di causa (in particolare, dopo l’adozione di provvedimenti interinali e istruttori).

• L’obiettivo di incremento della capacità produttiva è monitorato attraverso le statistiche periodiche dell’ufficio (andamento del rapporto fra sopravvenienze e definizioni).

g) Criticità/punti di debolezza/adeguatezza delle risorse
• Ad oggi, la parte di progetto relativa alla catalogazione del contenzioso in entrata ha trovato attuazione solo parziale. Per mancanza di stagisti/GOP da adibire a questa attività, il presidente di sezione procede unicamente, in fase di assegnazione, alla redazione di una tabella con cui sono censiti oggetto e sub-oggetto delle cause assegnate.

• Per poter implementare integralmente questa parte del progetto, è necessaria la presenza di 2 risorse aggiuntive (GOP e/o stagisti) da destinare all’UPP.

• La parte del progetto relativa alla catalogazione del contenzioso in uscita (tramite tabella e report) è interamente funzionante dall’inizio del 2019. Ma è a rischio di poter essere proseguita, in ragione della precarietà del personale di cancelleria adibito a questa attività.

• La parte del progetto relativa alla banca dati e all’archivio PDM è solo parzialmente attuata per l’esiguo numero di risorse umane disponibili (allo stato solo stagisti, in numero insufficiente rispetto alle complessive esigenze della sezione). Esiste una banca dati di giurisprudenza sezionale, a uso interno. In fase di costituzione l’archivio dei PDM.

• L’UPP lamenta l’inadeguatezza delle strutture tecnologiche disponibili: le postazioni informatiche in dotazione agli stagisti sono obsolete e bisognose di continui interventi di manutenzione. Il personale tecnico che fornisce assistenza è in numero insufficiente.

 

7. UPP e capacità di interlocuzione degli uffici giudiziari

Quando un ufficio per il processo è strutturato per le finalità e con le modalità che si sono ora descritte, è potenzialmente in grado di produrre un valore aggiunto non direttamente proporzionale (ma superiore) alle risorse che gli vengono messe a disposizione. In entrambi gli esempi realizzati presso il Tribunale di Torino (esistono esempi analoghi anche in altri uffici) l’unica risorsa aggiuntiva di cui (ad oggi) è stato dotato l’UPP è un certo numero di stagisti. E’ rimasto invariato il numero dei giudici onorari (poiché i GOP nominati a seguito del concorso del 2018 non sono stati ancora immessi in servizio); ed è rimasto invariato il personale amministrativo disponibile (rispetto al quale il progetto UPP-back office realizza solo una diversa distribuzione).

I due progetti sopra descritti hanno un’altra peculiarità. Mirano – direttamente o indirettamente – a creare una interlocuzione dell’ufficio giudiziario con gli operatori e con il territorio, finalizzata a rendere un servizio più efficiente. Il back office si propone di uniformare tempi e modalità di accettazione degli atti, e di dare una indicazione univoca agli avvocati sui comportamenti da seguire in caso di problematiche nel deposito. La catalogazione del contenzioso in entrata e in uscita monitora la risposta giudiziaria dell’ufficio individuando i dati più significativi che – oggetto per oggetto – hanno caratterizzato la trattazione delle cause definite (istruttoria svolta, ragioni del rigetto, durata del processo, …). Essa costituisce, per l’ufficio giudiziario, un importante strumento conoscitivo per le programmazioni tabellari; e, al tempo stesso, per gli operatori esterni, rappresenta un utile complesso di dati per formulare prognosi. Le banche dati di giurisprudenza di merito – se attentamente organizzate – sono strumento di conoscenza degli orientamenti dell’ufficio e sono in grado di influenzare, anche in chiave deflattiva, le scelte difensive. Va poi sottolineato che l’UPP, nella misura in cui riuscirà a organizzare e formare i GOP di nuova nomina, si proporrà come punto di riferimento e di dialogo con l’ufficio del Giudice di Pace, destinato a “ereditare” una significativa competenza per valore e per materia (si pensi alla materia condominiale e alle esecuzioni mobiliari) e bisognoso, quindi, di far riferimento a giurisprudenza preesistente, a prassi organizzative collaudate, a materiali di lavoro da condividere.

 

8. UPP e risorse. Il ruolo del Ministero e del CSM

E’ il momento di rendere costruttiva quella critica relativa alla mancanza di risorse per l’UPP di cui si è parlato all’inizio. Cosa serve all’UPP? Cosa serve agli uffici giudiziari per realizzare UPP realmente utili? Chi e in che modo deve fornire queste risorse?

Va anzitutto richiamato il legame, di cui si è detto sopra, fra le dotazioni materiali e l’attività che può concretamente essere svolta negli uffici; e va quindi sottolineata la centrale importanza delle risorse materiali, da intendersi come hardware e, soprattutto, assistenza tecnica. La centralità di quest’ultima è evidente ove si consideri che gli UPP sono caratterizzati da un elevatissimo turnover: gli stagisti restano in servizio 18 mesi (durante i quali, in molti uffici, passano da una sezione a un’altra); essi poi arrivano “alla spicciolata” (nella maggioranza delle realtà non si procede con un bando, che richiede tempi lunghi, ma si accolgono le domande di tirocinio mano a mano che vengono presentate) e devono essere via via dotati di postazione informatica e applicativi (Consolle assistente). Situazione analoga si verrà a creare per i GOP di nuova nomina, che dovranno alternarsi, ciascuno per due giorni alla settimana, nel medesimo ufficio; oppure dovranno essere messi in condizione di fornire da remoto il proprio apporto lavorativo. Quello delle dotazioni hardware e dell’assistenza è dunque un tema centrale per il funzionamento degli UPP, su cui è legittimo chiedere un serio impegno del Ministero.

Il tema delle risorse umane è più delicato. In primo luogo: non è vero che l’UPP sia stato creato strutturalmente privo di risorse. La legge che l’ha istituito segue di poco la normativa che ha introdotto i tirocini formativi e assegna alle nuove strutture, anzitutto, i tirocinanti, di ogni tipologia. Sono inseriti negli UPP, per i primi due anni dalla nomina, anche i GOP che saranno assunti a seguito del concorso del 2018. E’ vero che queste risorse sono destinate in via definitiva all’ufficio del Giudice di Pace, ma due anni di lavoro nell’UPP (successivi a 6 mesi di tirocinio) rappresentano un apporto lavorativo non indifferente per l’ufficio, pur considerando il limite lavorativo di due giorni settimanali. Stagisti e GOP sono spesso percepiti come “risorse volatili” perché non destinate a una permanenza a tempo indeterminato negli uffici. Va però considerato che il periodo di permanenza previsto dalla legge (18 mesi per gli stagisti e 24 mesi, più 6 di tirocinio, per i GOP) è lungo a sufficienza per consentire un apporto significativo. Soprattutto se questi operatori vengono inseriti in una struttura organizzata, capace di fornire loro, in modo sistematico e non casuale, formazione e strumenti di lavoro.

Il problema centrale – come bene emerge dalla delibera del CSM – è piuttosto quello della disomogenea distribuzione di queste risorse sul territorio nazionale, le cui cause sono molteplici (distanza dalle sedi universitarie, esistenza di impieghi alternativi, livello di “attrattiva” degli uffici ospitanti, …). Su questo aspetto, da un lato, è lecito chiedere un intervento più incisivo del Ministero, quantomeno in termini di effettività e tempestività nell’erogazione delle borse di studio previste per gli stagisti; e in termini di valorizzazione, ai fini del riconoscimento e dell’entità della borsa di studio, del fatto che il tirocinio sia prestato in sedi “disagiate” (intendendosi per tali quelle che hanno uno sfavorevole rapporto fra magistrati e stagisti). D’altro lato però è anche lecito chiedere agli uffici un maggiore sforzo organizzativo. In primo luogo, perché l’“attrattiva” di un ufficio (per gli stagisti) è legata alla sua capacità di accoglienza, cioè di mettere a disposizione spazi e strumenti di lavoro, di erogare formazione “sul campo” (diversa da quella “teorica”, pure indispensabile per il superamento di concorsi ed esami), di far sentire gli stagisti “utili”, perché partecipi dell’attività giurisdizionale svolta nell’ufficio e dei servizi da questo erogati. In secondo luogo, perché solo un UPP così organizzato produce valore aggiunto rispetto a quello che potrebbe essere prodotto dall’impiego disorganico e frammentario dei suoi componenti (magistrati, GOP, stagisti, personale amministrativo).

Va poi sottolineata l’importanza di un progetto specifico e strutturato di UPP (nei termini che si sono sopra chiariti) per mettere in evidenza le risorse mancanti; l’utilità, il servizio o la maggiore produttività che “non” possono essere forniti a causa della mancanza di quelle risorse. E questa segnalazione avrà tanto più valore ove accompagnata dall’indicazione delle utilità che, invece, sono state prodotte con le risorse effettivamente fornite all’UPP.  Mi pare, questo, uno sforzo ineludibile per consentire scelte consapevoli a chi deve valutare se investire risorse pubbliche sull’assunzione di nuovo personale amministrativo, o su nuove dotazioni informatiche o su una maggiore entità di borse di studio per gli stagisti, o su altro ancora.

Infine, una considerazione sul compito del CSM che – attraverso il censimento di cui si è detto e i successivi progetti tabellari – è l’unica istituzione dotata oggi di una conoscenza completa e approfondita della realtà degli UPP; ed è per questo in grado di valutare quali modelli di ufficio per il processo siano maggiormente funzionali alle esigenze di ciascun ufficio; quali modelli abbiano prodotto maggiori utilità e (se e dove) possano essere “esportati”. Va richiamato qui quanto detto sopra sul valore che questa articolazione organizzativa può apportare non solo alla quantità del lavoro svolto dall’ufficio, ma anche alla sua qualità, e di come possa essere veicolo di dialogo con gli operatori della giustizia e con il territorio. E’ compito dell’organo di autogoverno dare indicazioni più specifiche (declinate cioè sulle caratteristiche dei singoli uffici) sulle tipologie di possibili UPP, sulle modalità di costituzione, sulle risorse da destinarvi. Si tratta di affiancare al “censimento della realtà” svolto alcuni anni or sono un “censimento del dover essere”, una individuazione dei servizi di cui gli uffici giudiziari, nella loro irriducibile diversità, hanno bisogno; e di proporre poi, agli uffici, l’adozione di quel modello o di quei modelli di UPP che sono maggiormente funzionali alle loro esigenze. Un lavoro del genere consentirebbe anche di individuare dove vi siano risorse sovrabbondanti, da poter indirizzare altrove, magari con opportuni incentivi.

E’ un complesso lavoro di governo della giurisdizione che, proprio perché tale, non può essere lasciato ad altri, neppure a chi è chiamato istituzionalmente a fornire le risorse per il migliore funzionamento degli UPP.

25/11/2020
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