Magistratura democratica
Protocolli

Cosa possono fare i magistrati per la salute dei lavoratori

di Beniamino Deidda
Componente comitato direttivo Scuola della Magistratura.
I protocolli di indagine sono uno strumento che permette di fronteggiare la piaga degli infortuni sul lavoro, coniugando efficacia e professionalità
Cosa possono fare i magistrati per la salute dei lavoratori

Uno di questi nodi in questo distretto, (ma vorrei aggiungere: in tutti i distretti) è costituito certamente dalla definizione dei reati in materia di sicurezza e igiene sul lavoro e segnatamente degli infortuni e delle malattie da lavoro. Spero di chiarire con questa introduzione le ragioni per le quali l’adozione di un protocollo condiviso da tutti gli organi interessati alla gestione di questi reati possa costituire un’opportunità per perseguirli in modo razionale e con una durata ragionevole.

Vorrei partire da qualche dato statistico perché i numeri hanno la testa dura, anche se non sono i soli.

Dunque nell’anno appena trascorso gli infortuni sul lavoro, complessivamente considerati sono stati circa 750.000. Questo numero va ragionevolmente aggiornato fino a comprendere gli infortuni non denunziati e invisibili e quelli la cui causa è stata volontariamente indicata in causa non lavorativa. Siamo a circa 800.000 infortuni all’anno. Questo andamento non subisce eccessive variazioni da qualche anno, anche se l’INAIL segnala un calo degli infortuni in termini assoluti. Non tende invece a diminuire il numero degli infortuni mortali, nonostante il notevole calo delle ore lavorate per effetto della crisi economica e della disoccupazione crescente.

Ciò che interessa è quanti di questi infortuni finiscano sotto gli occhi dei magistrati, quanti ne vengano trattati e quanti ne vengono definiti. E qui compaiono i primi segni di un nodo inquietante. Com’è noto, le lesioni che non superano i 40 gg di malattia o che producono postumi permanenti sono perseguite solo a querela della parte offesa e raramente le querele vengono presentate. Restano le lesioni perseguibili di ufficio. Qual è la percentuale degli infortuni che determinano lesioni perseguibili di ufficio? L’Inail ha calcolato che le lesioni perseguibili di ufficio sono state in Toscana circa il 10/% sul totale degli infortuni. Non ci sono ragioni per pensare che nelle altre Regioni d’Italia la percentuale si discosti sensibilmente da quella indicata. Dunque le lesioni che dovremmo perseguire d’ufficio sono circa 80.000 in tutto il Paese. Del resto, se anche fossero 70 mila, il nostro discorso non cambierebbe nella sostanza. Perché è necessario sapere che il numero dei procedimenti trattati dalle Procure è inferiore a 15000.

Non posseggo dati aggiornati per Regione e meno che mai per Procura. Ho qualche dato abbastanza preciso per la Toscana dove la situazione è abbastanza deludente: si dovrebbero istruire poco più di 6000 procedimenti  all’anno e se ne trattano poco più o poco meno di mille. Stiamo parlando di una delle Regioni dove la preparazione el’efficienza degli upg appartenenti ai servizi di prevenzione delle ASL è tra le più alte e temo che vi siano altre situazioni nel nostro paese che presentano elementi di maggiore difficoltà.

Ma, continuando a trattare la questione in termini generali, non c’è dubbio che la magistratura non si è attrezzata per affrontare i delitti che riguardano l’incolumità e la salute dei lavoratori. Il risultato è che si procede per quei delitti che casualmente vengono a conoscenza del pubblico ministero, ma rappresentano solo uno dei cinque casi per i quali si dovrebbe procedere d’ufficio. Come vengano scelti i casi da trattare nessuno potrebbe dire, perché in verità non si tratta di una scelta, magari opinabile. No, si tratta appunto del caso. Che fine fanno gli altri delitti per i quali pure si dovrebbe procedere di ufficio? Hanno sorti diverse: per alcuni il primo referto porta solitamente una prognosi inferiore ai 40 giorni e gli inevitabili prolungamenti della malattia non pervengono mai né al magistrato, né agli organi di polizia giudiziaria. Altri casi vengono trasmessi direttamente al PM, senza adeguata indagine, magari direttamente dal pronto soccorso degli ospedali. Il PM in mancanza di elementi apprezzabili iscrive a mod. 45. Non voglio aprire il doloroso discorso della gestione del mod 45. Per quello che qui ci riguarda non è azzardato dire che la maggior parte di quelle iscrizioni viene, più o meno correttamente, archiviata.

Si tratta in sostanza di una gestione che difficilmente può essere tollerata in uno stato di diritto, per la quale è urgente che ciascuna procura individui degli strumenti per arginare un fenomeno che colpisce al cuore il principio di uguaglianza.

Sono queste le ragioni di fondo che hanno indotto l’allora Procuratore Generale di Firenze a convocare tutti i procuratori della Repubblica del distretto per risolvere i tanti problemi di una situazione fallimentare. Abbiamo cominciato a raccogliere dati analitici procura per procura, abbiamo istituito gruppi di lavoro più o meno numerosi, abbiamo verificato le capacità di indagine della pg specializzata delle Asl. Poi abbiamo convocato tutti i direttori generali delle ASL per un efficace gestione dei referti da parte degli ospedali. Infine abbiamo coinvolto il direttore regionale dell’INAIL, al quale abbiamo affidato uno studio dettagliato del fenomeno, provincia per provincia. Il risultato è stato il protocollo d’Intesa che è stato inviato a tutte le Procure generali d’Italia e che è all’origine della lodevole iniziativa della Procura generale barese. Resta solo da dire di alcune scelte che abbiamo fatto, alcune delle quali, ce ne rendiamo ben conto, sono opinabili.

a) Innanzitutto abbiamo affermato l’esigenza di disciplinare il flusso delle notizie di reato in modo omogeneo per tutto il distretto. Se si vuole evitare la trattazione casuale dei procedimenti, occorre governare il flusso delle notizie di reato. Per prima cosa si è stabilito che tutte dovessero arrivare agli UPG dei Servizi delle ASL e non alle procure. Poi si è dato incarico all’INAIL di trasmettere immediatamente alle ASL la notizia del superamento del 40°giorno di malattia in modo che nessun caso procedibile di ufficio sfugga alla PG. Infine, poiché la tempestività dell’intervento della PG è condizione essenziale per l’efficacia dell’indagine, si è disposto che le strutture del 118 trasmettano la notizia dell’infortunio agli UPG di turno ancora prima di arrivare sul posto, almeno nei casi ritenuti di maggiore gravità.

E’ apparso subito evidente che gli UPG del distretto, fino ad allora capaci di condurre circa mille indagini complessivamente in un anno, non avrebbero mai potuto svolgere seriamente le indagini per 6000 e più casi procedibili di ufficio ogni anno.

Abbiamo dovuto perciò fare scelte forse opinabili per istruire più casi cercando di individuare quelli che apparivano socialmente più rilevanti. Abbiamo escluso che si dovesse intervenire nei casi in cui l’infortunato fosse lo stesso datore di lavoro oppure un lavoratore autonomo, oppure nei tanti incidenti domestici o nei casi in cui l’accidentalità fosse apprezzabile. E qui ci siamo dovuti scontrare con le prassi in uso di alcune procure abituate ad affidare l’indagine alle ASL anche quando l’infortunio avveniva sulla strada per cause connesse alla violazione delle norme di circolazione. Ci è sembrato chiaro che si trattava di centinaia di casi che distraevano gli UPG, costretti dalla delega del PM, da altre e più importanti indagini.

Nello stesso tempo abbiamo escluso la necessità dell’indagine in una serie di casi (ad esempio quando il referto riporta espressioni quali: si feriva, si colpiva con, urtava contro ecc.). Così, ridotta l’area dei casi nei quali l’ASL si deve far carico obbligatoriamente delle indagini, restava chiaro che bisognava moltiplicare il numero delle indagini svolte. Capimmo che non sarebbe bastato uno sforzo di razionalizzazione dell’attività dei servizi delle ASL, e decidemmo di coinvolgere la Regione Toscana per un potenziamento dell’attività dei servizi. Ecco perché, come avrete visto, il Presidente della Regione è intervenuto personalmente nel Protocollo d’Intesa. Devo dire che egli ha onorato i suoi impegni, integrando i servizi ASL della Toscana con circa 50 nuove assunzioni.

Credo tuttavia che la parte più significativa del protocollo di gestione delle notizie di reato in materia di infortuni sia quella che riguarda l’intervento e i compiti assegnati all’INAIL. L’impegno dell’INAIl di comunicare tempestivamente ogni notizia utile alla perseguibilità di ufficio ha risolto la difficoltà. Non solo: si è creata una rete che consente ai tre organi interessati (procura, ASL e INAIL) di conoscere le iniziative adottate da ciascun ufficio (archiviazione rinvio a giudizio, prolungamento della malattia, riconoscimento dell’infortunio, ecc). In questo modo si è trovata la soluzione di un altro annoso problema. I servizi delle ASL che procedevano alla comunicazione del reato e ad effettuare le indagini non sono mai stati in grado di conoscere l’esito del procedimento se non in casi sporadici nei quali casualmente erano presenti alla lettura della sentenza in udienza. Ma nessuna notizia avevano mai ricevuto delle archiviazioni, dei rinvii a giudizio ecc. Si trattava di un’intollerabile separatezza tra gli organi di polizia giudiziaria e le procure che si traduceva nell’impossibilità per la polizia giudiziaria di valutare la bontà delle indagini svolte e del definitivo esito giudiziario.

Pensiamo di aver fatto un buon lavoro. Ma, se mi chiedete come il Protocollo ha funzionato nel tempo, devo dirvi che non ho buone notizie. Credo che dobbiamo prendere atto di alcuni dati di fatto che hanno il loro peso anche nelle iniziative meglio strutturate, e cioè che la loro realizzazione è affidata alle singole persone sulle cui gambe (e testa) le cose camminano e che non basta accordarsi su un buon protocollo per cambiare il corso delle cose..

Il Protocollo di cui abbiamo parlato non contiene solo indicazioni in materia di infortuni. Contiene anche una parte specificamente dedicata alle indagini sulle malattie professionali, cioè ad un fenomeno che presenta aspetti più gravi e drammatici.

Sono passati circa quarant’anni, da quando per la prima volta la magistratura ha preso ad interessarsi in maniera non episodica del fenomeno delle malattie professionali. Si tratta di un periodo non breve, il cui bilancio presenta più ombre che luci.

Si potrebbe pensare che nei decenni ci sia stato un intervento forte della magistratura e una ricca elaborazione giurisprudenziale in materia di malattie professionali. Ma non è così.

Bisogna dire con chiarezza che gli uffici giudiziari non sono stati affatto travolti dai procedimenti penali per malattia professionale; ancora oggi se ne iniziano pochissimi in tutta Italia e molti di questi pochi non arrivano a dibattimento.

Il numero delle malattie professionali denunziate in Italia si attesta ormai ogni anno intorno alle cinquantamila. Le malattie attese in realtà, secondo gli epidemiologi, sarebbero molte di più. Ma nonostante il vertiginoso aumento degli ultimi anni, per qualche misteriosa ragione o non vengono diagnosticate o non vengono denunziate.

Ebbene di queste 50000 se ne indagano neanche un quinto. Le ASL hanno reso noto il numero delle inchieste di malattia professionali effettuate nel corso del 2013: non arrivano a diecimila. Ma non tutte le inchieste compiute arrivano sul tavolo del magistrato. I servizi delle ASL non le trasmettono quando la malattia non viene confermata dalle indagini oppure quando non si rintracciano responsabilità a carico delle persone fisiche che dirigevano le lavorazioni.

Non sono in grado di dire quanti procedimenti si aprano in Italia per le malattie da lavoro, ma so quanti se ne trattano in Toscana. Raramente negli ultimi anni il numero di procedimenti penali per malattia professionale ha superato le cento unità per anno. Niente, in relazione alle migliaia di malattie del lavoro denunziate all’INAIL. Lasciatemi esprimere la mia pessimistica convinzione che nelle altre regioni italiane le cose non vadano poi molto diversamente

Dunque in Italia non si celebrano processi per le malattie professionali.

Le ragioni della scarsità dei procedimenti penali per malattia professionale sono molteplici e non tutte imputabili ai magistrati. E’ un fatto che i referti di sospetta malattia professionale che arrivano alle Procure sono pochi rispetto alle malattie denunziate all’INAIL; che molti di questi referti arrivano con grave ritardo e non consentono al magistrato di evitare la prescrizione del reato; che molto spesso queste notizie di reato vengono inspiegabilmente iscritte nel registro contrassegnato dal modello 45; che molti procedimenti, sia pure correttamente iscritti, vengono archiviati e spesso non se ne capisce la ragione; che, infine, pochissimi prendono la via del dibattimento e che un numero ancora minore si conclude con una sentenza di condanna.

Occorre poi precisare che dei pochi procedimenti penali in materia una buona parte riguarda gli effetti dell’amianto sulla salute dei lavoratori. Bisogna comunque sapere che (come ci dicono stime attendibilissime), ai circa 1500 morti per infortunio sul lavoro se ne aggiungono ogni anno almeno altrettanti per malattie da lavoro anche se il numero complessivo è circondato da grande incertezza. Gli epidemiologi più attenti dicono numeri assai diversi, secondo alcuni i lavoratori morti per effetto dell’esposizione lavorativa sono ogni anno almeno il doppio di quelli che muoiono per infortunio.

E tuttavia, almeno per ora, non risulta che nelle nostre procure si perseguano questi reati colposi che in meno di dieci anni hanno visto certamente più di 15.000 morti per malattie da lavoro.

Dobbiamo chiederci perché siano così pochi i processi finora celebrati in materia di malattie professionali. Il fenomeno è stato più volte denunziato, ma mai risolto. Non tutti i medici dei luoghi di diagnosi e cura hanno ancora preso la sana abitudine di inviare alla magistratura i referti di sospetta malattia professionale. Come tutti sanno, l’invio del referto alla magistratura è atto obbligatorio e l’omissione costituisce un reato punito dal codice penale. Ciò nonostante sono ancora pochi i luoghi di diagnosi e cura in cui si invia costantemente il referto al magistrato.

Il fenomeno è diffuso in tutta Italia e abbiamo oggi la possibilità di stabilire con certezza il numero dei processi che ci dovrebbero essere rispetto a quelli che effettivamente vengono iniziati. Basta infatti operare il confronto tra i dati risultanti dalle denunzie di malattia che pervengono all’INAIL e quelli di procedimenti penali iscritti a registro generale ogni anno per capire come la magistratura persegua solo una minima parte dei delitti che riguardano la salute dei lavoratori. Dunque la prima necessità ci è sembrata questa: disciplinare il flusso delle notizie di reato, trovare cioè modalità che garantiscano la tempestiva comunicazione agli UPG delle ASL e alle Procure delle notizie riguardanti le malattie professionali. Il protocollo del distretto toscano cerca di rispondere a questa necessità.

La seconda considerazione deve partire da un dato di fatto che tutti conosciamo: i procedimenti in materia di malattia professionale sono processi complessi che hanno bisogno di esperienza e di conoscenze specialistiche, che generalmente portano via molto tempo e non si prestano ad essere distrattamente trattati mentre si è impegnati in altri affari giudiziari. Finora è mancata la capacità della magistratura di attrezzarsi per dare risposte alla domanda di giustizia che viene dal mondo del lavoro e dai familiari delle vittime.

Noi magistrati non siamo stati capaci di maturare una sufficiente specializzazione, di assicurare conoscenze specifiche, di formare al nostro interno un numero sufficiente di colleghi in grado di trattare processi così complicati. Ci sono dei colleghi bravissimi in questa materia, naturalmente, ma sono l’eccezione e non la regola. Anche a questa necessità cerca di dare risposta il protocollo, indicando come fondamentale la costituzione di gruppi di magistrati specializzati e la partecipazione all’udienza dello stesso PM che ha svolto l’indagine preliminare.

Anche per le malattie professionali la questione fondamentale resta quella di governare il flusso delle notizie i reato: come e a chi devono essere inviate e soprattutto come averle tutte, perché anche in questo caso sarebbe intollerabile procedere penalmente per alcuni casi e tralasciare di procedere per casi del tutto simili.

Dopo avere cercato di risolvere il problema dei flussi, anche qui ci siamo chiesti cosa succederebbe se i servizi di polizia giudiziaria dovesse affrontare tutti i casi. Certamente ne verrebbero travolti e allora anche qui abbiamo adottato una scala di priorità: prima le malattie mortali, poi quelle certamente o probabilmente insanabili e così via. Naturalmente si sono rese necessarie delle rinunce. Abbiamo adottato il criterio di non proceder alle inchieste quando l’indebolimento permanente di un organo o di un senso non superi la misura del 6/%. Nella scelta delle altre malattie il criterio prediletto è quello della contemporanea valenza preventiva dell’intervento. Sappiamo bene che nessuna norma ci consente di tralasciare l’inchiesta per qualsiasi malattia professionale, ma realisticamente occorre prendere atto che nella situazione attuale molte, troppe, sono quelle che si tralasciano. E allora uno sforzo di razionalizzazione guidato da scelte intelligenti si impone.

Credo di avere, magari con eccessiva sintesi, spiegato le ragioni della irrinunziabile necessità che tutte le procure adottino un adeguato protocollo che favorisca la celebrazione dei processi e assicuri una risposta alla imponente domanda di giustizia che con riguardo a questi reati si leva non solo dal mondo del lavoro, ma anche, finalmente, dall’opinione pubblica più avvertita. Questa non è materia che ha bisogno di qualche retorica. Ma non posso fare a meno ricordare che ai magistrati spetta la tutela dei diritti fondamentali della persona, quelli alla vita, alla salute e alla dignità del lavoro, cioè il meglio dei valori della nostra Costituzione.*

 

 

*Si tratta della sintesi dell’intervento svolto a Bari il 22 gennaio scorso in occasione di un convegno promosso dalla formazione decentrata del distretto

 

12/03/2015
Altri articoli di Beniamino Deidda
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
Un anno di blocco dei licenziamenti: con sussurri e grida tra Ferragosto e Ognissanti

Tutto lascia pensare che l’inibizione, disposta per legge, del potere di recesso unilaterale del datore, a fronte di ragioni connesse alla organizzazione delle sue attività, finisca con il durare (almeno?) un anno. Contemporaneamente appare emergere un legame tra questa scelta, con pochi precedenti nella storia della Repubblica, e l’evoluzione della pandemia, tornata da ultimo assai preoccupante.

18/11/2020
Legalità e lavoro nel diritto “dopo” la pandemia

A partire da una ricognizione delle diverse risposte fornite dal legislatore alle questioni di regolarità/irregolarità del rapporto di lavoro emerse nella fase dell’emergenza, l’Autrice si propone di introdurre il più ampio e complesso rapporto tra legalità e lavoro nella prospettiva del diritto che se ne occupa con il supporto di alcune riflessioni di metodo elaborate in recenti ricerche dedicate al lavoro e alla salute e sicurezza della salute dei migranti. Tali questioni sono relative al sostegno al reddito, all’emersione di rapporti di lavoro irregolari, soprattutto degli stranieri, e alla gestione del mercato del lavoro, ivi compreso il caporalato

25/09/2020
La tutela del lavoro nell'impresa frammentata (in modo fittizio o genuino): due nitide pronunce della Suprema Corte

La Corte evidenzia il rilievo di una pluralità di indici sintomatici ai fini della qualificazione in termini di somministrazione vietata di manodopera di un apparente appalto labour intensive (Cass. n. 12551/2020) e precisa l’elemento essenziale della responsabilità del committente in ordine agli infortuni accaduti nello svolgimento dell’attività esecutiva dei successivi subappalti (Cass. n. 12465/2020).

10/09/2020
Le controversie in materia di lavoro e previdenza innanzi al tribunale. Raccolta di giurisprudenza di legittimità

Una aggiornata rassegna di giurisprudenza della Corte di cassazione sulle tematiche processuali più controverse e dibattute avanti ai Tribunali del lavoro

29/07/2020
Il diritto del lavoro dopo la pandemia: appunti per un’agenda progressista

La crisi pandemica ci ha costretti a ristabilire un ordine di priorità che avevamo smarrito, rimettendo al centro il valore del lavoro e il ruolo dello Stato nel sistema economico. E nel portare alla luce la insostenibilità dello status quo neoliberale, ci invita a cogliere l’opportunità per un radicale cambiamento di prospettiva e di politiche, a partire dal rilancio del progetto europeo.

20/07/2020
Lo Statuto e noi
Cinquant’anni fa, il 20 maggio 1970, venne pubblicata la legge n.300, lo Statuto dei lavoratori: la ricorrenza è l’occasione per il ricordo di un evento che ha segnato la storia collettiva ed individuale di un’ampia generazione
20/05/2020
Vero e falso sulla responsabilità datoriale da Covid-19. Aspetti civili, penali e previdenziali
La polemica antigovernativa contro la presunta responsabilità penale delle imprese per l’infortunio sul lavoro da Covid, che tanto agita le associazioni datoriali ed alcuni settori politici, è fondata sul niente. Anche se mira ad un risultato molto concreto quanto incostituzionale: lo scudo penale
19/05/2020
Adeguamento del contratto e doveri di solidarietà: per un’ermeneutica della dignità
Contratti ad esecuzione continuata o periodica e rapporti di natura privatistica pendenti alla prova dell’epidemia da coronavirus
09/04/2020