Magistratura democratica
Diritti senza confini

Le restrizioni alla libertà di movimento ai tempi del Covid-19

Le decisioni dei Tribunali di Roma e Trieste sul trattenimento di tre richiedenti asilo presso i Cpr di Ponte Galeria e Gradisca d’Isonzo offrono l’occasione per riflettere criticamente sul significato che assumono le misure restrittive alla libertà di movimento nel contesto della pandemia da Covid-19

Il 18 marzo 2020, il Tribunale di Roma non ha autorizzato la proroga del trattenimento di un richiedente asilo originario del Bangladesh, trattenuto nel Cpr di Ponte Galeria, che il 16 gennaio scorso aveva presentato domanda reiterata di protezione internazionale dal Cpr di Brindisi, dove era detenuto sulla base di un decreto di espulsione emesso dal Prefetto di Roma a marzo 2015. Nel valutare i presupposti del trattenimento, il giudice di Roma evidenzia in primo luogo come dalla richiesta dell’autorità di polizia non emerga alcuna motivazione circa la necessità di prorogare la misura, né si argomenti in merito pretestuosità della domanda di asilo presentata al solo scopo di impedire il rimpatrio. Circostanze, queste, che l’organo giudicante valuta alla luce della situazione personale del richiedente asilo, residente in Italia da oltre vent’anni e titolare in passato di un permesso di soggiorno per lavoro autonomo. Tali elementi non solo portano a escludere la strumentalità della richiesta d’asilo, ma possono configurare una causa di inespellibilità alla luce dall’art. 8 della Carta Europea dei Diritti dell’Uomo. Così come enucleato dalla giurisprudenza EDU, il contenuto sostanziale del diritto alla vita privata e familiare dei cittadini stranieri di cui all’art. 8 della Carta può, infatti, arrivare a ricomprendere la tutela delle relazioni sociali costruite dalla persona anche al di là dei legami di tipo più strettamente familiare (Cfr. Slivenko c. Lettonia del 9/10/2003; Hamidovic c. Italia del 4/12/2012, par. 36-37). Le politiche di rimpatrio degli Stati possono quindi incontrare dei limiti – seppure non inderogabili – per cui gli interessi di ordine pubblico devono essere bilanciati rispetto alla durata della permanenza del cittadino straniero sul territorio nazionale, alle relazioni affettive e sociali costruite nel corso del tempo, nonché all’integrazione nel tessuto sociale e produttivo.

Tornando alla decisione del Tribunale di Roma, un passaggio rilevante per l’esito del procedimento in oggetto – e probabilmente il più interessante per una più ampia riflessione sull’attualità – è quello in cui l’organo giudicante opera una valutazione sulla ragionevolezza del trattenimento nel contesto emergenziale caratterizzato dalle misure adottate dal Governo per arginare la diffusione del virus Covid-19. Il dettato della decisione afferma, infatti, che «l’emergenza sanitaria in atto – considerato che la privazione della libertà personale in spazi ristretti renderebbe difficoltoso garantire le misure previste a garanzia della salute dei singoli – impone di interpretare tutte le norme in materia in termini restrittivi, dovendosi operare un bilanciamento tra tali norme e il diritto alla salute costituzionalmente e convenzionalmente garantito ad ogni persona comunque presente sul territorio (v. art. 2 TUI)».

Infine, la decisione prende in esame la sussistenza di una concreta prospettiva di esecuzione del provvedimento di espulsione attraverso il rimpatrio del richiedente asilo, facendo implicito riferimento al caso in cui la domanda di protezione internazionale abbia esito negativo. Non essendo oggetto di cognizione, la decisione non entra nel merito dell’ammissibilità della domanda di asilo ai sensi dell’art. 29-bis d.lgs 25/2008, in quanto reiterata nella fase di esecuzione del rimpatrio. Vale tuttavia la pena ricordare che, in quest’ipotesi, alla luce della lett. b) del co. 3 dell’art. 35-bis dello stesso decreto legislativo, il ricorso contro il diniego della protezione non determina la sospensione automatica dell’efficacia del provvedimento di inammissibilità della domanda. Ciò che rileva nel caso di specie è, infatti, la presa d’atto che «le disposizioni limitative degli spostamenti dal territorio nazionale impedirebbero, comunque, il rimpatrio del richiedente e l’esecuzione del provvedimento di espulsione». Il riferimento è, anche in questo caso, alle misure di “chiusura” delle frontiere e di interruzione dei collegamenti aerei con l’Italia adottate da molti Stati terzi per contrastare la diffusione epidemiologica da Covid-19, le quali rendono in concreto complesso, se non impossibile, effettuare i voli di rimpatrio. In punto di diritto, assieme alla prospettiva del rimpatrio, viene meno la stessa finalità istituzionale del trattenimento degli stranieri e, di conseguenza, la legittimità delle misure individuali di limitazione della libertà personale. La normativa europea è chiara in tal senso laddove, al par. 4 dell’art. 15 della Direttiva 115/2008/CE (cd. Direttiva rimpatri), stabilisce che quando non vi è più «alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento» dello straniero, «il trattenimento non è più giustificato e la persona deve essere immediatamente rilasciata».

Sempre il 18 marzo 2020, il Tribunale di Trieste ha emesso un provvedimento, per certi versi analogo a quello del foro romano, in cui l’organo giudicante non ha convalidato il trattenimento di un richiedente asilo trattenuto presso il Cpr di Gradisca d’Isonzo. Anche in questo caso, nel motivare la mancata convalida del trattenimento, il giudice fa riferimento ai provvedimenti adottati a livello nazionale nel quadro dell’emergenza sanitaria in corso. Diversamente dalla decisione di Roma, il Tribunale di Trieste non opera una valutazione delle condizioni di sicurezza per la salute del trattenuto all’interno del centro di detenzione né un bilanciamento tra le norme in materia di contrasto dell’immigrazione irregolare e quelle sulla tutela del diritto alla salute dei cittadini stranieri. Piuttosto, il giudice di Trieste menziona le direttive della Commissione Nazionale per il Diritto d’Asilo che, il 10 marzo 2020, ha esteso a tutto il territorio nazionale la sospensione delle audizioni dei richiedenti asilo, e quindi dei procedimenti per protezione internazionale, inizialmente prevista per le aree più coinvolte dall’epidemia. Alla luce di questa misura, il trattenimento perde dunque la finalità di essere «strettamente funzionale alla tempestiva trattazione della domanda di protezione internazionale ed alla successiva ed eventuale esecuzione dell’espulsione». In altri termini, come per la chiosa conclusiva della decisione del Tribunale di Roma, la valutazione del giudice si sofferma sulla finalità della misura del trattenimento, strumentale all’allontanamento della persona trattenuta, rilevando come tale nesso funzionale sia venuto meno – o comunque si allenti irrimediabilmente – a seguito dei provvedimenti adottati a livello nazionale per far fronte all’emergenza sanitaria. La legittimità del trattenimento non è dunque valutata solo alla luce dalla concreta prospettiva di rimpatrio entro un orizzonte di tempo “ragionevole”, come richiesto dalla normativa europea, ma anche alla luce del procrastinarsi della valutazione della domanda d’asilo a una data «non preventivabile», la quale non è compatibile con una misura come il trattenimento amministrativo e «rende non giustificabile la compressione del diritto di libertà personale».

Il 27 marzo, infine, il Tribunale di Roma è ritornato sulla questione, accogliendo la richiesta di riesame del trattenimento di una richiedente asilo di nazionalità venezuelana, motivata sulla base della situazione di emergenza sanitaria in corso, e ha disposto la cessazione del trattenimento e la liberazione immediata della trattenuta. Il decreto, se da un lato conferma le argomentazioni dei decreti precedenti, dall’altro si arricchisce di alcune valutazioni che meritano di essere evidenziate. In primo luogo, il giudice prende in esame un aspetto di carattere procedurale che nel contesto attuale può rivelarsi di particolare importanza. A differenza delle precedenti decisioni, che vertevano sulla richiesta di proroga o di convalida del trattenimento, infatti, l’oggetto della cognizione concerne in questo caso il riesame della misura limitativa della libertà personale. In via preliminare, quindi, il giudice è chiamato a valutare l’ammissibilità della richiesta stante la mancata trasposizione dell’istituto del riesame del trattenimento nell’ordinamento italiano, così come previsto dalla cd. “Direttiva Rimpatri”. La decisione circa l’ammissibilità della richiesta di riesame è motivata innanzitutto attraverso il riferimento alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (C-61/11, PPU, El Dridi c. Italia), secondo cui gli strumenti di tutela previsti dalla direttiva devono ritenersi self executing in quanto «incondizionati e sufficientemente precisi da non richiedere ulteriori specifici elementi perché gli Stati membri li possano mettere in atto» (par. 47). A supporto della decisione viene, inoltre, la giurisprudenza della Corte di Cassazione che, nell’ordinanza n. 22932 del 29 settembre 2017, ha riconosciuto ammissibile la domanda di riesame della convalida del trattenimento che, a parere dei giudici di legittimità, in assenza di una specifica disciplina processuale può essere introdotta con lo strumento generico del procedimento camerale di cui agli artt. 737 e seguenti del Codice di Procedura Civile.

In apertura della motivazione, il giudice di Roma chiarisce che il riesame del trattenimento è un istituto «volto a consentire l’esame – anche prima della scadenza dei singoli termini di fase – di eventuali circostanze sopravvenute o comunque non considerate in sede di convalida, tali da mettere in dubbio la legittimità del trattenimento». In quest’ottica, riprendendo le argomentazioni svolte nel provvedimento del 18 marzo, il Tribunale riconosce come nel caso di specie non vi sia dubbio che «l’emergenza sanitaria in atto abbia mutato radicalmente la situazione presa in considerazione dal Giudice della convalida». Le circostanze attuali impongono, infatti, di interpretare restrittivamente le norme in materia di limitazione della libertà personale, operando un bilanciamento con le disposizioni costituzionali e convenzionali che riconoscono il diritto alla salute quale diritto fondamentale di ogni persona, a qualunque titolo presente sul territorio, così come enucleato a più riprese dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale (24 maggio 1977, n. 103 e 5 luglio 2001, n. 252).

Infine, il Tribunale di Roma valuta la legittimità del trattenimento in relazione alle misure di interruzione dei collegamenti aerei con l’Italia adottate da diversi Stati terzi, che rendono difficilmente praticabile il rimpatrio dei cittadini stranieri in un arco di tempo ragionevole, così come richiesto dall’art. 15 della cd. Direttiva Rimpatri. Una disposizione, quest’ultima, anch’essa non prevista dalla normativa italiana di trasposizione interna della direttiva, ma che deve essere considerata self executing secondo i canoni definiti dalla giurisprudenza europea sopra richiamata. Nel giudicare illegittimo il perdurare dello stato di trattenimento alla luce dell’impossibilità di eseguire in tempi ragionevoli l’allontanamento della richiedente, il giudice trova inoltre conforto nella dichiarazione del Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa del 26 marzo 2020. La dichiarazione invita, infatti, gli Stati membri della Convenzione di Londra a riesaminare la condizione dei migranti in stato di detenzione amministrativa, nonché a disporre la liberazione del maggior numero possibile di essi, proprio alla luce del fatto che il trattenimento è compatibile con i diritti umani solo nei limiti in cui è funzionale all’effettiva esecuzione delle misure di rimpatrio. Il Commissario chiede quindi agli Stati membri ad adottare provvedimenti analoghi a quelli assunti da diversi paesi, quali Belgio, Olanda, Spagna e Regno Unito, che negli ultimi giorni hanno disposto la liberazione o la revisione delle situazioni individuali dei migranti in stato di trattenimento.

***

Le motivazioni offerte dai fori di Roma e Trieste, seppure sintetiche come si conviene alle forme del decreto, offrono un’occasione di riflessione su quale significato assumano le restrizioni alla libertà di movimento nell’emergenza sociale e politica dettata dalla pandemia da Covid-19. Utilizzate come misure di protezione per una parte della popolazione, per chi è già soggetto alle limitazioni previste per la circolazione dei migranti e dei rifugiati sul territorio, rischiano di moltiplicare le barriere di accesso alle più elementari esigenze di tutela sanitaria, nonché alla possibilità di autotutelarsi. Il caso delle migliaia di rifugiati bloccati a Lesbo e sulle altre isole greche, e delle conseguenze che questo confinamento comporta per l’emergenza epidemiologica, è certo il più eclatante ed è stato denunciato in questi giorni sia da inchieste giornalistiche che da organizzazioni non governative. Tuttavia, la considerazione del Tribunale di Roma che «la privazione della libertà personale in spazi ristretti renderebbe difficoltoso garantire le misure previste a garanzia della salute dei singoli», pur se riferita al caso individuale, può certo essere estesa sia alla generalità dei migranti trattenuti nei centri di espulsione, sia a quelli assembrati in strutture di ricezione pensate per grandi numeri, come nel caso degli Hotspot o dei CAS, specie nella situazione creatasi dopo le riforme intervenute negli ultimi due anni.

All’indomani del Decreto Legge n. 11, dell’8 marzo 2020, riferito allo svolgimento dell’attività giudiziaria, sono stati in molti a osservare come i «procedimenti di convalida dell’espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell’Unione europea», fossero stati esclusi dalla sospensione dell’attività giudiziaria (si vedano, Clinica Legale; Asgi). Se tale esclusione si giustifica per la circostanza che si tratta di procedimenti in materia di libertà personale, il decreto del Governo avrebbe ben potuto adottare soluzioni diverse, come il blocco temporaneo dell’esecuzione forzata dei rimpatri, per lo meno quelli disposti a seguito di un ordine di allontanamento prefettizio, e la conseguente perdita di efficacia delle misure di trattenimento, anche già adottate. L’obiezione che, in alcuni casi, i trattenuti non sono in grado di documentare un domicilio, o addirittura non hanno alcun luogo dove andare, non può certo giustificare una restrizione della libertà personale che, fuori da ogni presupposto di legge quale è la ragionevole possibilità di eseguire il rimpatrio, non assume altro che un carattere ingiustamente e illegittimamente punitivo. La misura del trattenimento non è, infatti, un mero “contenimento” della mobilità. Seppure la nota carenza di regole certe nei CPR impedisce generalizzazioni, il caso di Ponte Galeria, dove al momento in cui scriviamo sono presenti 113 persone in stato di trattenimento, può ben valere da esemplificazione.

Nella sezione maschile ai trattenuti viene impedito l’utilizzo dei telefoni personali, che vengono sequestrati all’ingresso, mentre in quella femminile gli apparecchi personali vengono sostituiti da dispositivi privi di videocamera e accesso a internet. In altre parole, oltre ai contatti diretti, anche in tempi normali viene, di fatto, preclusa alle persone trattenute ogni comunicazione con l’esterno, amplificando ancor di più l’isolamento che queste vivono. Nelle circostanze eccezionali di cui ognuno sta facendo esperienza in queste settimane, anche laddove confinato in abitazioni confortevoli, non è difficile percepire quanto queste prassi siano ingiustificatamente afflittive. In aggiunta, molte delle organizzazioni della società civile che operavano all’interno del CPR, e che spesso rappresentano una delle poche vie di comunicazione con l’esterno, hanno limitato o del tutto sospeso le attività. Questo non solo esacerba il tempo vuoto che notoriamente caratterizza il trattenimento amministrativo, ma in molti casi si riflette sulla possibilità di ricevere informazioni adeguate e, dunque, sul diritto di difesa. Si pensi, per esempio, al lavoro svolto dagli enti anti-tratta o per il contrasto alla violenza di genere e all’importanza che assume ricevere orientamento su questi temi, in particolare per le donne, a sostegno della domanda di protezione internazionale.

Lo stesso giorno in cui il Commissario dei diritti umani del Consiglio d’Europa invitava gli Stati a ridurre drasticamente l’adozione delle misure di limitazione della libertà personale di migranti “irregolari” e richiedenti asilo, il Ministero dell’Interno italiano ha emanato una circolare, intitolata “Interventi di prevenzione della diffusione del virus COVID-19 nell’ambito dei centri di permanenza per il rimpatrio”, che sembra andare nella direzione opposta. Non solo, infatti, la circolare si limita a indicare l’adozione di misure di monitoraggio della situazione sanitaria dei trattenuti e di prevenzione del contagio, tanto vaghe quanto difficilmente attuabili all’interno dei centri per il rimpatrio, ma prevede addirittura la possibilità di nuovi ingressi. Il Ministero sembra, inoltre, cogliere l’occasione offerta dall’emergenza sanitaria per estendere la prassi che vieta l’utilizzo dei telefoni cellulari – finora in vigore solo in alcune strutture, tra cui quella di Ponte Galeria – a tutti i CPR attivi sul territorio nazionale: una misura che alimenta la condizione di isolamento delle persone migranti detenute e la percezione che la limitazione della libertà personale abbia un significato essenzialmente punitivo.

Pur se la cognizione riguarda la situazione di richiedenti asilo e non di migranti espellendi, i decreti di Roma e Trieste fanno correttamente riferimento, nella motivazione, al venir meno della ragionevole prospettiva di rimpatrio a cui è finalizzato il trattenimento. Nel caso della richiesta di asilo inoltrata da chi è già sottoposto al trattenimento come modalità di esecuzione dell’espulsione, i termini del trattenimento ordinario rimangono, infatti, sospesi per riprendere, eventualmente, all’esito negativo della procedura di valutazione della protezione internazionale. Se in punto di diritto le argomentazioni dei giudici sono solide e ben motivate, non si può fare a meno di rilevare come richiamino alla mente un paradosso che l’attuale emergenza da Covid-19 mette in luce con brutale evidenza. Le restrizioni alla mobilità transnazionale che oggi colpiscono tutti noi, in tempi normali segnano quotidianamente le esistenze delle e dei migranti, producendo la condizione di irregolarità che, in molti casi, si traduce in misure detentive e rimpatri. Eppure, è proprio la generalizzazione dei limiti alla mobilità transnazionale ad aprire, nella crisi attuale, uno spiraglio per chi è ingiustamente trattenuto perché privo di un titolo di soggiorno. Quasi un monito a ricordarci quanto, nel governo delle migrazioni e dei confini, a essere in gioco sia l’uguaglianza.

[**] Carlo Caprioglio, Clinica Legale Immigrazione
Enrica Rigo, Università Roma Tre

30/03/2020
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