Magistratura democratica
Giurisprudenza e documenti

L’emergenza sanitaria da Covid-19 nel paese d’origine integra uno dei presupposti per il riconoscimento della protezione umanitaria?

di Martina Flamini
giudice del Tribunale di Milano

Nella decisione del Tribunale di Napoli la situazione della pandemia da Covid-19 è stata esaminata dal Collegio in ossequio al dovere di cooperazione gravante sull’Autorità che, sulla base di fonti internazionali pertinenti ed aggiornate, ha ritenuto che la rilevante gravità dell’emergenza sanitaria nel Paese d’origine e l’incapacità del sistema sanitario di farvi fronte integrassero i presupposti per il riconoscimento della protezione umanitaria.

Il Tribunale di Napoli, con decreto del 25 giugno 2020, ha riconosciuto la protezione umanitaria ad un cittadino del Pakistan (nato a Gujar Khan, in Punjab) in ragione della situazione di emergenza sanitaria da Covid-19 nel paese d’origine. 

Nella decisione in esame, numerosi gli spunti rilevanti da approfondire: l’estensione del contenuto del dovere di cooperazione del Giudice, il rapporto tra valutazione di credibilità e esercizio del predetto dovere di cooperazione istruttoria, la rilevanza di un fatto sopravvenuto quale l’emergenza sanitaria ai fini del riconoscimento della protezione umanitaria, il rapporto tra condizione di vulnerabilità e giudizio di comparazione.

1. La domanda di protezione era stata proposta dal ricorrente, in via amministrativa, prima del 5.10.2018 (data di entrata in vigore del d.l. n.113/2018 che, per quanto qui di rilievo, ha modificato l’art.5 comma 6 del Testo Unico Immigrazione e ha tipizzato i permessi di soggiorno per motivi umanitari). Il Tribunale partenopeo, richiamati i principi espressi dalla Sezioni Unite della Suprema Corte[1], ha esaminato la domanda di protezione umanitaria alla luce della previgente normativa (art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998).

Nella decisione in esame, il collegio, ritenuto non credibile il racconto del ricorrente nella parte relativa alle ragioni che lo avevano spinto a lasciare il paese d’origine, ha esercitato il potere dovere di cooperazione istruttoria e ritenuto sussistenti i presupposti per il riconoscimento della protezione umanitaria.

Un primo aspetto rilevante attiene proprio al rapporto tra valutazione di credibilità e dovere di cooperazione.

La giurisprudenza di legittimità è, sul punto, giunta a conclusioni non sempre omogenee. 

In alcune pronunce la Corte di Cassazione[2] ha limitato le conseguenze derivanti dalla negativa valutazione di credibilità delle ragioni dell’espatrio, affermando che «la riferibilità soggettiva ed individuale del rischio di subire persecuzioni o danni gravi rappresenta un elemento costitutivo del rifugio politico e della protezione sussidiaria ex lett. a) e b) dell’art. 14, escluso il quale dal punto di vista dell’attendibilità soggettiva, non può riconoscersi il relativo status, la proposizione inversa vale, invece, nella fattispecie di cui alla lett. c) dell’art. 14». 

Con specifico riferimento al rapporto tra valutazione di credibilità e protezione umanitaria, la Suprema Corte[3] ha affermato che il giudizio di scarsa credibilità sui fatti dedotti a sostegno della domanda di rifugio politico non può precludere la valutazione, da parte del giudice, ai fini del riconoscimento della protezione umanitaria, delle diverse circostanze che concretizzino una situazione di “vulnerabilità”, da effettuarsi su base oggettiva e, se, necessario, previa integrazione anche officiosa delle allegazioni del ricorrente, in applicazione del principio di cooperazione istruttoria, in quanto il riconoscimento del diritto al rilascio del permesso di soggiorno per ragioni umanitarie deve essere frutto di valutazione autonoma, non potendo conseguire automaticamente al rigetto delle altre domande di protezione internazionale, attesa la strutturale diversità dei relativi presupposti[4]

In altre decisioni della Suprema Corte[5] si legge che, contrariamente rispetto a quanto affermato dalle pronunce appena citate, la valutazione di inattendibilità delle dichiarazioni del richiedente alla stregua degli indicatori di cui all’art. 3 d.lgs. n. 251 del 2007, impedisce di procedere ad un approfondimento istruttorio officioso circa la prospettata situazione persecutoria nel Paese di origine, anche nel caso di cui all’art. 14, lett. c). 

In un più recente e meditato arresto la Suprema Corte, riesaminando il rapporto tra dovere di cooperazione e valutazione di credibilità, ha affermato, già sul piano strettamente logico, prima ancora che cronologico, che l’accertamento di una situazione di rischio effettivo di essere coinvolto in un conflitto armato da violenza indiscriminata precede, e non segue, qualsiasi valutazione di credibilità del ricorrente (Cass. 8819/2020, già citata).  Nella decisione in esame i giudici di legittimità hanno chiarito che: «qualsiasi valutazione di non credibilità della narrazione non può in alcun modo essere posta a base, ipso facto, del diniego di cooperazione istruttoria cui il giudice è obbligato ex lege. Quel giudice non sarà mai in grado, ex ante, di conoscere e valutare correttamente la reale ed attuale situazione del Paese di provenienza del richiedente asilo, sicché risulta frutto di un evidente paralogismo l'equazione mancanza di credibilità/insussistenza dell'obbligo di cooperazione. Ne consegue, inoltre, che, in tale fase del giudizio (evidentemente prodromica alla decisione di merito), la valutazione di credibilità dovrà limitarsi alle affermazioni circa il Paese di provenienza rese dal ricorrente (così che, ove queste risultassero false, si disattiverebbe immediatamente l'obbligo di cooperazione)».

Nel provvedimento in commento, il Tribunale – richiamando espressamente i principi affermati dalla Corte di Cassazione nella pronuncia n. 7985/2020[6] -  ha rigettato le domande volte ad ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria (perché ritenuto non credibile il racconto del ricorrente nella parte relativa al rischio di subire una persecuzione per motivi religiosi o un danno grave, nonché perché ritenuta insussistente una situazione di violenza indiscriminata da conflitto armato) ed ha esaminato la fondatezza della domanda volta ad ottenere la protezione umanitaria.

 

2. Ancora con riferimento al contenuto del potere dovere di cooperazione e alla rilevabilità d’ufficio di questioni da cui può dipendere la decisione, la pronuncia in esame appare particolarmente interessante in quanto il Tribunale ha valutato d’ufficio la situazione di sicurezza derivante dalla pandemia, in assenza di allegazione specifica da parte della difesa.

Nella decisione in esame, il Tribunale partenopeo ha fatto uno specifico richiamo alla sentenza Alheto, ove la Corte di Giustizia ha precisato che la locuzione ex nunc (contenuta nell’art. 46 della Direttiva 2013/32) mette in evidenza l'obbligo del giudice di procedere ad una valutazione che tenga conto, se del caso, dei nuovi elementi intervenuti dopo l'adozione della decisione oggetto del ricorso e, quanto all'aggettivo «completo», che esso conferma che il giudice è tenuto ad esaminare sia gli elementi che l'autorità accertante ha considerato, sia quelli intervenuti dopo l'adozione della decisione da parte dell'autorità medesima (sentenza C-585/16 del 25 luglio 2018, Alheto). In forza del richiamo all’art. 46 della Direttiva e alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, il Tribunale di Napoli ha esercitato il potere di cooperazione attraverso la consultazione, d’ufficio, di fonti internazionali relative ad una situazione di sicurezza nel paese d’origine, al fine di verificare la situazione della pandemia da Covid-19 in Pakistan e la capacità del sistema sanitario di farvi fronte. 

Nelle note depositate dalla difesa del ricorrente per la trattazione scritta dall’udienza (nelle quali la difesa aveva sottolineato il buon livello di integrazione sociale e lavorativa e la sproporzione con le condizioni di vita nel Paese d’origine, illustrate sin dal ricorso introduttivo), non era contenuto alcun riferimento all’emergenza sanitaria del Paese d’origine che è stata valutata, in via officiosa, dal collegio proprio per assicurare al ricorrente una decisione completa ed ex nunc su elementi “nuovi” e “sopravvenuti” rispetto alle circostanze note al momento del deposito del ricorso.

 

3. Con specifico riferimento al tema della valutazione officiosa dell’emergenza sanitaria, si osserva come il fatto relativo alla diffusione della pandemia da Covid-19 (non la gravità e la rilevanza della pandemia nel paese d’origine, accertati, infatti dal collegio solo attraverso la consultazione di pertinenti fonti internazionali) ben potesse essere valutato dal collegio come nozione di comune esperienza. Nel caso in esame, infatti, senza alcuna deroga al principio dispositivo ed al contraddittorio, risultano introdotti nel processo «fatti acquisiti alle conoscenze della collettività con tale grado di certezza da apparire indubitabile ed incontestabile»[7]

I predetti fatti, poi, sono stati ritenuti provati solo all’esito dell’esame di pertinenti ed aggiornate fonti di informazione, consultate dal Tribunale, in ossequio al dovere di cooperazione istruttoria.

Attraverso l’esame, attento e rigoroso, della sussistenza di fatti sopravvenuti[8] al momento della proposizione della domanda, astrattamente idonei ad integrare una condizione di vulnerabilità – e dunque a giustificare il riconoscimento della protezione umanitaria – il Tribunale partenopeo ha attribuito rilievo giuridico ad una fattispecie ancora non completamente esaurita 

Il percorso argomentativo che è lecito scorgere nella decisione in commento appare, pertanto, del tutto coerente con i principi affermati dalle Sezioni Unite nelle decisioni che hanno definitivamente accertato l’irretroattività della disciplina introdotta dal d.l. 113/2018 (convertito nella l. 132/118). Come ricordato dalla Suprema Corte (cfr., in particolare, punto 5.3.2), infatti, i presupposti per l’accoglimento della domanda devono sussistere “al momento della decisione” e la verifica dell’attualità delle condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno (attraverso il richiamo all’art 8, comma 3, del D.Lgs. 25/2008) – e, dunque, la verifica dell’esistenza di fatti anche sopravvenuti rispetto al momento di presentazione della domanda, se ritualmente acquisiti al processo, come nel caso di specie – è espressione dell’«estensione dei poteri di accertamento».

 

4. Con specifico riferimento ai presupposti che hanno portato il collegio a riconoscere la protezione umanitaria, nella decisione sono state indicate fonti (aggiornate a pochi giorni prima del deposito del decreto) che testimoniavano un elevato numero di persone positive al virus e di pazienti ricoverati, nonché una forte diffusione proprio nell’area di provenienza del ricorrente. Il Tribunale ha poi fatto riferimento ad un rapporto pubblicato dall’EASO nel 2015 (non seguito da successivi aggiornamenti) dal quale emerge come più del 65% della popolazione rurale non abbia accesso alle strutture sanitarie di base e come i servizi sanitari per i più poveri siano diventati scarsi. Alla luce dei predetti elementi, è stata ritenuta integrata una condizione di “estrema vulnerabilità” in caso di rientro nel paese d’origine ove, in caso di contagio da Covid-19 (possibilità di contagio che, sulla base dei dati – peraltro sicuramente sottostimati visto il livello del sistema sanitario che non può non rilevare anche con riferimento alla capillarità dei tamponi effettuati – deve ritenersi alquanto elevata) il ricorrente non avrebbe, a causa delle condizioni del sistema sanitario pakistano, possibilità di essere curato e vedrebbe, pertanto, fortemente compresso il diritto fondamentale alla salute. 

La condizione di vulnerabilità è stata valutata in modo non atomistico, ma unitamente al percorso di integrazione compiuto in Italia e in applicazione del noto giudizio comparativo (indicato nella sentenza n. 4455/2018 e integralmente condiviso e ribadito dalle Sezioni Unite nelle citate sentenze n. 29459, 29460 e 29461 depositate il 24.11.2019).

Nella decisione in esame la condizione del ricorrente è stata qualificata in termini di “estrema vulnerabilità”. A fronte di tale valutazione, si sarebbe potuto, forse, far ricorso al criterio di “comparazione attenuata” - indicato dalla Suprema Corte nell’ordinanza n. 1104 del 2020 -  «concettualmente caratterizzato da una relazione di proporzionalità inversa tra fatti giuridicamente rilevanti, che impone un peculiare bilanciamento tra condizione soggettiva del richiedente asilo e situazione oggettiva del Paese di eventuale rimpatrio». Ove, dunque, si accerti una situazione di “particolare o eccezionale” vulnerabilità (vulnerabilità che, come peraltro ribadito anche nella decisione in esame, costituisce solo una delle ipotesi nelle quali può riconoscersi la protezione umanitaria) il giudice può valutare “con minor rigore” la situazione oggettiva del paese di rimpatrio.

 

5. Una riflessione conclusiva proprio sul giudizio di comparazione.

Nella decisione che – dopo un’attenta ed accurata ricostruzione delle caratteristiche principali della protezione umanitaria – per la prima volta indica, come necessario, il giudizio comparativo, la Suprema Corte si sofferma sulle molteplici fattispecie che possono condurre al riconoscimento di tale forma di protezione. Quando esamina la questione relativa all’integrazione sociale e lavorativa del ricorrente – motivo che aveva portato la Corte d’Appello di Bari a riconoscere la protezione umanitaria – la Suprema Corte fa, al punto 5 della sentenza, riferimento al giudizio di comparazione[9].

La Corte si sofferma non solo sull’integrazione sociale combinata con la privazione dei diritti fondamentali, ma anche sulle condizioni di estrema povertà o ambientali o sui motivi di salute, precisando che tali situazioni devono essere valutate in concreto, non essendo sufficiente semplicemente dimostrare l’esistenza di condizioni di vita migliori nel paese di accoglienza. Chi invoca la protezione umanitaria deve dimostrare di essersi allontanata «da una condizione di vulnerabilità effettiva, sotto il profilo specifico della violazione o dell’impedimento all’esercizio dei diritti umani inalienabili» ai quali sarebbe nuovamente esposta se la protezione non fosse riconosciuta e fosse così allontanato verso il Paese d’origine (punto 5 della sentenza).

I “seri motivi” di carattere umanitario oppure risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano costituiscono un “catalogo aperto”[10] che consente di assicurare una tutela, temporanea, ai diritti umani fondamentali protetti a livello costituzionale e internazionale[11]. Accertata una violazione dei predetti diritti fondamentali (e, dunque, in una situazione del tutto diversa da quella presa in esame dalla Suprema Corte nel caso di un ricorrente che aveva raggiunto in Italia un’integrazione sociale e lavorativa) è, dunque, lecito ritenere che il giudizio comparativo nel senso indicato dalla Corte di Cassazione possa essere svolto in modo del tutto diverso.

In molte pronunce, infatti, le domande volte ad ottenere la protezione umanitaria vengono rigettate proprio all’esito di un giudizio comparativo effettuato senza considerare che la condizione di vulnerabilità che avrebbe portato al riconoscimento della tutela è del tutto estranea a quelle situazioni di fatto (l’integrazione sociale e lavorativa) che hanno portato la Suprema Corte a delineare il predetto criterio. 

Se infatti è indubbio che la protezione umanitaria consenta una forma di tutela (anche) per una situazione esistente nel Paese d’origine, non può non ricordarsi che, come chiarito da attenta dottrina, quando (come nel caso preso in esame nella decisione in commento), emergono situazioni tali da pregiudicare i diritti fondamentali della persona che ha richiesto protezione, la comparazione con l’attuale livello di integrazione sociale in Italia è del tutto irrilevante, atteso che queste «sono situazioni di per sé costitutive di un presupposto per la protezione umanitaria»[12].

 
[1] Cfr. sentenze n. 29459, 29460 e 29461 del 24.9.19, pubblicate il 14 novembre 2019

[2] Cass. Sez I, n.14283/2019

[3] Cass. 10922/2019

[4] Non può condividersi, invece, in quanto non coerente con i principi che regolano il processo volto al riconoscimento del diritto fondamentale alla protezione, quanto affermato dalla Suprema Corte, in un’isolata pronuncia - n. 21123/2019 -, ove si afferma che il richiedente, in tema di protezione umanitaria, deve allegare fatti “ulteriori” rispetto a quelli allegati per le forme di protezione internazionale. 

[5] Cass. 33096/2018; Cass. 4892/2019; Cass. 17174/2019

[6] Nella decisione in esame la Suprema Corte ha precisato che: «In tema di protezione internazionale, il difetto d'intrinseca credibilità sulla vicenda individuale e sulle deduzioni ed allegazioni relative al rifugio politico ed alla protezione sussidiaria, non estende i suoi effetti anche sulla domanda riguardante il permesso umanitario, poiché essa è assoggettata ad oneri deduttivi ed allegativi in parte diversi, che richiedono un esame autonomo delle condizioni di vulnerabilità, dovendo il giudice attivare anche su tale domanda, ove non genericamente proposta, il proprio dovere di cooperazione istruttoria».

[7] Cfr. sui limiti del ricorso, da parte del Giudice, alle nozioni di comune esperienza, tra le altre, Cass. n. 4862/2005, 3980/2004, n. 11946/2002.

[8] Com’è noto i fatti che giustificano il riconoscimento della protezione umanitaria possono non essere correlati alla situazione di partenza del richiedente asilo, ma possono essere maturati in un momento successivo, nel percorso migratorio (come nel caso di gravi violenze subite nel paese di transito) o sur place (come nell’ipotesi del sopravvenire di una grave patologia).

[9] E, ancora una volta, quando le Sezioni Unite affermano di condividere il criterio della comparazione, lo fanno sempre con riferimento all’ipotesi dell’integrazione sociale e lavorativa.

[10] Cass. 26566/2013

[11] Cass. SS. UU. 19393/2009

[12] Chiara Favilli, La protezione umanitaria per motivi di integrazione sociale. Prime riflessioni a margine della sentenza della Corte di Cassazione n. 4455/2018, https://www.questionegiustizia.it/articolo/la-protezione-umanitaria-per-motivi-di-integrazion_14-03-2018.php 

15/07/2020
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