Magistratura democratica
Leggi e istituzioni

Assetto, struttura e funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura nella proposta della Commissione Luciani *

di Marco Patarnello
magistrato di sorveglianza a Roma

Sommario: 1. Riformare il CSM – 2. Geometria unitaria o rinnovo parziale periodico? – 3. Quale Vicepresidente e per quale Consiglio? – 4. Costituzione e funzionamento del CSM – 5. Segreteria e struttura amministrativa – 6. Ufficio studi e documentazione – 7. Tout se tient

1. Riformare il CSM

I propositi di riforma del Consiglio superiore della magistratura sono una costante della vita istituzionale e politica italiana e sottolineano, in qualche modo, le difficoltà e le immaturità nel rapporto fra magistratura e politica nel nostro paese. 

Tuttavia, sarebbe mistificante ricondurre le recenti spinte riformatrici esclusivamente al consueto (e in qualche modo fisiologico o comunque inevitabile) desiderio della politica di occupare lo spazio di autonomia e indipendenza del terzo potere dello Stato. E’ del tutto evidente che questo nuovo progetto riformatore è (o, comunque, tenta di essere) una risposta al recente disvelamento della crisi dell’autogoverno, evidenziata dalla vicenda “Palamara” e dintorni. 

Proprio per il suo evidente legame con la vicenda personale e politica di Luca Palamara, è inevitabile e curioso ricordare che la più forte “spallata” riformatrice al Csm fu tentata proprio da quello che successivamente divenne il più famoso e irridente detrattore di Palamara e che sin da allora ne intuì -e sfruttò- lo “spessore” culturale e politico: Francesco Cossiga. E’ all’ex Presidente della Repubblica che risale, infatti, il più autorevole tentativo di ridimensionare il Csm, allorquando, nel 1990, nominò la Commissione Paladin al fine di mettere in evidenza i presunti travalicamenti del Consiglio dalle sue funzioni ed “accusarlo” al Parlamento affinché lo “riformasse”. La Commissione Paladin, però, non fu affatto compiacente, confermò il rispetto della normativa costituzionale da parte del Csm ed oggi quella Relazione resta un punto fermo per chiunque voglia studiare ed approfondire le competenze e le prerogative di tale Organo. Parliamo di oltre 30 anni addietro, il Csm era più o meno a metà della sua poco più che sessantennale esistenza e Palamara non si era ancora neppure laureato.

Ma l’accostamento fra gli interventi riformatori di ieri e di oggi attraverso il fil rouge di Palamara non assurge a dignità di chiave di lettura: se l’approccio contro-riformatore di Cossiga non nascondeva i legami ideologici e politici con il Piano Solo, gli insulti del 2008 ad un giovane e spaesato Palamara servivano solo a cannoneggiare la fortezza dell’indipendenza e autonomia della magistratura attraverso il suo varco più clamoroso e fragile. 

Ancora oggi è, infatti, incomprensibile (ed inaccettabile) come un Ordine con una storia ed una tradizione culturale e istituzionale più che dignitose -per non dire onorevoli- abbia potuto mettersi in mani così modeste, prima ancora che spregiudicate. Ad ogni buon conto, sappiamo come è andata, con buona pace di quanti giuravano che l’evidente inconsistenza di Palamara avrebbe semplicemente consentito all’altrettanto evidente spessore di chi lo circondava di emergere ed essere egemone.

Fatto sta che una riforma è oggi ineludibile, sebbene nella cultura giuridica costituzionale e ordinamentale sia assai meno chiaro su cosa una tale riforma debba orientarsi, con quali obiettivi precisi, per ottenere quali risultati e con quali strumenti.

Se, infatti, nessuno (da molti anni) dubita della assoluta necessità di un ennesimo intervento (il settimo?) sulla legge elettorale del CSM -ganglio centrale per fissare la “cifra” dell’organo- regna massima confusione sotto il cielo quanto a tutti gli altri aspetti su cui un intervento potrebbe rendersi utile, oltre che sulle stesse modalità contenutistiche di una nuova legge elettorale. 

In questo scenario, il difficile e circoscritto lavoro svolto della Commissione Luciani non può che risultare problematico e denso di insidie, oltre che incerto sulla portata costituzionale o ordinaria di una “buona” riforma del Consiglio superiore della magistratura.

 

2. Geometria unitaria o rinnovo parziale periodico?

La Commissione opportunamente si interroga, innanzitutto, sulla funzionalità e sui limiti dell’attuale assetto che vede l’intero Csm rinnovarsi ed insediarsi unitariamente ogni quattro anni. 

L’interrogativo non è nuovo. La durata quadriennale del mandato fissata dalla Costituzione per i componenti del Csm ha sin dall’inizio determinato un assetto quadriennale dell’intero organo, analogo a quello dei tradizionali organismi della rappresentanza politica: elezione e rinnovo contemporaneo dell’intero Consiglio, come avviene per Camera e Senato (sulla stessa scia la legislazione ordinaria ha fissato l’assetto delle articolazioni decentrate del governo autonomo della magistratura: i consigli giudiziari; sia pure con segmenti cronologici mutati nel corso del tempo).  

Per altri organismi anche più importanti la Costituzione ha dettato regole diverse, imponendone il rinnovo parziale a scadenze differenziate (fra tutti basti pensare alla Corte costituzionale). 

I pro e i contro delle due soluzioni sono piuttosto evidenti. 

L’insediamento ed il rinnovo unitario a seguito di un’unica tornata elettorale valorizza la natura rappresentativa dell’organo e segna una soluzione di continuità nel funzionamento e nell’indirizzo del medesimo, in conformità alle indicazioni, rispettivamente, del corpo elettorale o delle maggioranze parlamentari del determinato momento storico in cui ricade il rinnovo. 

Il rinnovo parziale a scadenze differenziate valorizza la natura tecnica ed istituzionale dell’organo ed evita soluzioni di continuità legate non soltanto ai mutamenti di orientamento culturale e politico, ma ancor più alla inevitabile esigenza di apprendimento di competenze nuove da parte di chi, neoeletto, si accosta in ogni caso ad un “mestiere” nuovo, mai sperimentato in precedenza ed alla conseguente ricerca di nuovi equilibri.   

La Commissione manifesta una certa preferenza per il sistema del rinnovo parziale e dunque per la continuità nel funzionamento del CSM, soprattutto al fine di favorire una dialettica più fluida in seno all’organo ed ostacolare il consolidarsi di aggregazioni di interesse interne. A queste ragioni esplicitate dalla Commissione possono facilmente essere aggiunte riscontrate esigenze di continuità e di funzionalità del CSM, certamente ostacolate da un vero e proprio riavvio quadriennale dell’organo, che nell’attuale assetto riparte interamente da zero ad ogni tornata elettorale, con possibili controindicazioni anche nell’ambito della ricerca del migliore equilibrio fra componente elettiva e struttura amministrativa[1].  

La Commissione, tuttavia, ritiene che tale tipo di scelta non possa essere effettuata con semplice legge ordinaria, sull’attuale impianto costituzionale. 

Ciò non tanto perché essa sia incompatibile con esplicite disposizioni costituzionali, che invero nulla statuiscono su questo specifico aspetto, limitandosi a fissare la durata quadriennale del mandato. Rileva, infatti, la Commissione che -pur a costituzione invariata- sarebbe possibile ipotizzare un meccanismo modulare il quale, aumentando il numero dei componenti, consenta un rinnovo cronologicamente “sfalsato” di un terzo di essi rispettando la durata quadriennale del mandato di ciascuno dei due segmenti[2]. Dunque, l’intervento sarebbe possibile. Ma ad avviso della Commissione l’ostacolo a tale soluzione è costituito dalla posizione del Vicepresidente, il quale non potrebbe che essere eletto nell’ambito di una delle due componenti, venutesi in tal modo a creare, con la conseguenza che l’incarico dovrebbe, inopportunamente, avere durata biennale o -in alternativa- escludere una delle due componenti dalla possibilità di eleggere il Vicepresidente nel proprio seno, con conseguente lesione della posizione di eguaglianza fra tutti i componenti dell’organo. Preoccupazioni eccessive? E’ possibile. 

 

3. Quale Vicepresidente e per quale Consiglio? 

In ragione di ciò, la Commissione avanza l’ipotesi di una modifica costituzionale che legittimi, innanzitutto, un intervento sull’assetto del rinnovo “modulare” del Csm[3], ma soprattutto che risolva il tema della posizione del Vicepresidente con una consistente modifica di assetto istituzionale: la nomina del Vicepresidente a cura del Presidente della Repubblica. Addirittura la relazione suggerisce che la nomina del Vicepresidente venga assegnata al Capo dello Stato, anche a prescindere dal rinnovo modulare del Consiglio e dunque anche nell’attuale assetto. 

Ad avviso di chi scrive, non vi sono ragioni per una chiusura pregiudiziale rispetto ad un intervento costituzionale limitato ad entrambi i profili suggeriti dalla Commissione. Sia il rinnovo “modulare” che la nomina del Vicepresidente a cura del Presidente della Repubblica appaiono compatibili con la visione ordinamentale del Csm immaginata dal Legislatore costituente e dalla migliore dottrina e con una rigorosa interpretazione dei canoni di autonomia e indipendenza della magistratura. Il giudizio muterebbe, tuttavia, laddove al Presidente fosse assegnato anche un potere insindacabile di scioglimento dell’organo, come pure vi è un accenno nella relazione illustrativa. Un potere di scioglimento non codificato in una precisa e rigorosa indicazione dei presupposti potrebbe cancellare con un tratto il senso della collegialità di qualsiasi consesso, trasformando il suo presidente in un dominus. 

Indubbiamente si tratta di scelte con profili positivi e con profili di più incerta opportunità.

Il rinnovo “modulare”, pur sfumando l’accentuazione sulla natura rappresentativa del Csm, presenta il significativo vantaggio di assicurare una continuità istituzionale e funzionale dell’organo ed una maggiore fluidità nella dialettica e nelle dinamiche interne. 

Tuttavia, non deve essere trascurato che tale meccanismo riduce sensibilmente il numero dei seggi “togati” da sottoporre a ciascuna delle due tornate elettorali. Non si tratta di un dettaglio trascurabile. Oggetto di separata disamina, il tema del meccanismo elettorale per il rinnovo del Consiglio superiore della magistratura costituisce unanimemente un punto nevralgico delle esigenze di riforma di questo organo e non v’è dubbio che la sclerotizzazione ed opacizzazione dei meccanismi della rappresentanza è largamente favorita dall’esiguità numerica e dimensionale dei seggi da sottoporre alla competizione. Particolarmente in caso di competizione elettorale priva di liste concorrenti.

La nomina del Vicepresidente a cura del Presidente della Repubblica costituirebbe una interessante novità, che avrebbe il merito di rafforzare il legame fra l’organo ed il Capo dello Stato, potrebbe slegare la nomina del Vicepresidente dalla “contrattazione” politica attualmente connessa alla sua natura elettiva e accentuare la funzione tecnico-istituzionale del Csm, senza smentirne il disegno ordinamentale attualmente sotteso. 

Anche questa inedita soluzione, però, non è priva di importanti punti interrogativi. 

L’organo avrebbe un vertice privo di rappresentatività, sebbene con una forte legittimazione che promana direttamente dal Presidente della Repubblica: non è facile pronosticare la pervietà e maturità della relazione con un’assemblea rappresentativa. Probabilmente una tale innovazione funzionerebbe meglio nello scenario di un rinnovo parziale e modulare del Csm, che ne accentuerebbe la natura tecnico-istituzionale, sminuendone quella “politica” e semplificando le dinamiche dei rapporti fra l’assemblea e il suo vertice. 

E’ bene evidenziare che il punto di equilibrio fra natura rappresentativa e natura tecnico-istituzionale del Csm è estremamente delicato. Eliminare -o stemperare oltre un certo limite- il principio di rappresentatività significa inevitabilmente attrarre il Csm in una sfera di influenza istituzionale, tanto preziosa, quanto potenzialmente capace di soffocarlo e di soffocare la freschezza e democraticità del pensiero interno alla magistratura e in definitiva l’autonomia e indipendenza della stessa. 

In ogni caso questa modifica reciderebbe anche l’ultimo legame fra il Comitato di Presidenza ed il principio di rappresentanza. Il Comitato di Presidenza -composto dal Vicepresidente e dai due componenti di diritto: il Presidente della corte di cassazione e il Procuratore generale presso di essa- svolge oggi un discusso ruolo di direzione ed indirizzo del Consiglio superiore della magistratura, privo di solidi agganci normativi ordinari e del tutto privo di sostegno costituzionale. Oggi è proprio la figura del Vicepresidente -eletto dall’Assemblea- che assicura un legame di sufficiente rappresentatività fra il Comitato e l’Assemblea. Svincolare del tutto il Comitato di Presidenza da un legame politico e rappresentativo con l’organo costituzionale può riservare sorprese non adeguatamente valutate, separando e isolando ulteriormente un organismo (il Comitato) che già oggi sconta una certa diffidenza e autoreferenzalità. 

Un secondo profilo di dubbio, rispetto alla soluzione suggerita dalla Commissione, è costituito dalla potenziale caratura politica che a cura del Presidente assumerebbe la nomina del Vicepresidente, se effettuata all’interno della platea dei componenti eletti dal Parlamento: scegliere il Vicepresidente nell’ambito di un parterre di nomina parlamentare potrebbe coinvolgere il Presidente della Repubblica nella contesa politica ed esporlo a critiche, dovendo scegliere nell’ambito degli orientamenti che si sono confrontati fra maggioranza ed opposizione. Ma il problema potrebbe trovare agevolmente soluzioni diverse, del resto accennate dalla stessa Commissione nella relazione espositiva[4]

Ma, come si è detto, i temi del rinnovo “modulare” e della nomina del Vicepresidente -per come impostato dalla Commissione- importerebbero modifiche costituzionali, quindi esulano dalla concreta proposta di revisione e correzione del disegno di legge in materia e sono affidati solo ad alcune riflessioni contenute nella relazione di accompagnamento. Perciò essi restano fuori dal testo degli emendamenti e, dunque, non sembra utile approfondirli ulteriormente in questa sede.

 

4. Costituzione e funzionamento del Csm

L’idea di fondo che sembra emergere dal testo della proposta della Commissione è quella di un rispetto -anche sostanziale- dell’attuale disegno costituzionale, con l’eccezione dei due suggerimenti menzionati in precedenza (ma anche questi ultimi non appaiono portatori di una visione culturalmente contrastante con quella attuale, circa caratura, funzione e trama ordinamentale dell’organo). 

Al di là di singole correzioni, la commissione mostra di trovarsi a proprio agio nell’ambito della visione culturale della magistratura e del suo Consiglio superiore sottesa all’assetto costituzionale ed alla tradizione giuridica italiani.  Gli interventi di natura generale -al netto di quelli meramente “lessicali” quali possono essere i riferimenti allo svolgimento in piena indipendenza e imparzialità delle funzioni di consigliere o all’assenza di distinzioni fra i componenti togati, diverse da quelle per categoria e per funzioni- sono circoscritti e finalizzati essenzialmente e “ostacolare” la deriva “correntizia” emersa (o verbalizzata) negli anni più recenti, senza mettere in discussione il criterio di nomina elettiva e la piena indipendenza e autonomia del Csm e della magistratura. La Commissione mostra, ad esempio, di condividere l’esigenza di un aumento del numero dei componenti del Csm.

Vi sono -è vero- interventi su alcuni punti qualificanti, che infatti sono e saranno oggetto di specifica trattazione da parte della nostra rivista: la legge elettorale; i casi e le modalità di sostituzione dei singoli componenti in caso di cessazione dalla carica; il funzionamento e -per certi versi- lo stesso assetto della Sezione disciplinare.

Ma per quanto attiene al Consiglio, al suo assetto e al suo funzionamento in generale, la Commissione si mostra preoccupata ed interessata ad intervenire soprattutto su aspetti legati alla struttura e alla macchina amministrativa ed organizzativa. Infatti -salvo quanto si osserverà a breve più specificamente in punto di Segreteria ed Ufficio Studi- gli interventi proposti dalla Commissione non stravolgono l’attuale impostazione. 

La stessa correzione circa il procedimento di formazione delle commissioni consiliari è focalizzata essenzialmente sui profili di incompatibilità fra il ruolo di componente di talune commissioni (valutazioni di professionalità e incompatibilità nell’esercizio delle funzioni) con quello di componente la Sezione disciplinare. Per il resto la proposta si limita a favorire una procedura costruita sui singoli componenti e non più sui gruppi associativi, al fine di escludere o comunque rendere marginale l’estrazione associativa in seno all’organo.

Anche l’intervento sulla potestà regolamentare del Csm, proposto con l’inserimento di un articolo 27bis al disegno di legge, appare più legato ad un’esigenza di linearità normativa che ad un vero mutamento di assetto, dal momento che già oggi il regolamento viene recepito con decreto del Presidente della Repubblica e pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. 

Le modifiche proposte in punto di ridimensionamento degli emolumenti corrisposti ai consiglieri per l’incarico sono scontate e comunque rispettose delle prerogative e dell’autonomia dell’organo.

Semmai più significativa è la correzione di linea -rispetto al disegno di legge- che la Commissione propone con la soppressione dell’art. 27 del d.d.l., l’eliminazione: della modalità di composizione della commissione per gli incarichi direttivi mediante sorteggio, del divieto di costituire gruppi fra i componenti e dell’obbligo di svolgere le funzioni di componente in piena indipendenza e autonomia. 

E’ assai probabile che la Commissione si sia preoccupata del fatto che una composizione “casuale” della Commissione per il conferimento degli incarichi direttivi potesse esporre le relative proposte a ricorrenti “bocciature” da parte del plenum, in assenza di una “visione” coerente con quella dell’Assemblea circa le qualità e capacità direttive dei singoli candidati. Mentre per quanto riguarda il divieto di costituire gruppi e l’obbligo di svolgere il proprio incarico di componente del Csm in modo del tutto indipendente ed autonomo bisogna ricordare che -sia pure con un contenuto più limitato- la disposizione è stata semplicemente spostata in altra parte del testo proposto dalla Commissione.

 

5. La Segreteria e la struttura amministrativa

Uno dei punti di intervento innovativi proposti dalla Commissione Luciani riguarda la struttura amministrativa ed in particolare la struttura di segreteria[5].

Verrebbe riconfermata l’estrazione necessariamente interna all’ordine giudiziario per quanto attiene alle figure del Segretario generale e del Vicesegretario, per i quali verrebbero risolti alcuni problemi lessicali, attinenti alla legittimazione necessaria a ricoprire tali incarichi[6]

L’individuazione e la nomina del Segretario generale sarebbero affidate ad un preventivo interpello fra tutti i magistrati che abbiano conseguito almeno la quinta valutazione di professionalità, lasciando intendere che la scelta operata dal Consiglio circa il candidato da nominare sarebbe discrezionale e al di fuori di un meccanismo concorsuale, valorizzandosi, così, la natura squisitamente fiduciaria dell’incarico.

L’individuazione e la nomina del Vicesegretario generale sarebbe, invece, all’interno di un meccanismo di tipo concorsuale per soli titoli, aperto a tutti i magistrati che abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità.

Verrebbe ribadito che la Segreteria dipende funzionalmente dal Comitato di presidenza e che le funzioni dei due vertici generali (Segretario e Vicesegretario) sono definite dal regolamento, come, del resto, accade attualmente.

L’estrazione interamente interna all’ordine giudiziario verrebbe messa, invece, in discussione per quanto attiene alla struttura della segreteria (e dell’Ufficio studi, come vedremo), tuttavia lasciando al Consiglio importanti margini organizzativi: in particolare il Consiglio dovrebbe fissare il numero complessivo di componenti esterni da assegnare alla segreteria generale (in misura non inferiore a nove unità, ma non superiore a diciotto[7]) tenendo conto delle proprie risorse finanziarie (il Csm ha, infatti, autonomia contabile e gestionale); la concreta scelta sarebbe effettuata mediante procedura selettiva concorsuale per titoli ed esami (con prova scritta e valutazione dei titoli), mediante la nomina di una specifica commissione di concorso a composizione mista: due consiglieri (senza ulteriore specificazione fra “laici” e “togati”) e tre professori universitari di discipline giuridiche. 

Questo coefficiente numerico di componenti esterni della segreteria (che prenderebbe il posto degli attuali magistrati segretari) sarebbe composto per due terzi da magistrati ordinari con almeno la seconda valutazione di professionalità -collocati fuori ruolo per la durata dell’incarico- mentre il restante terzo sarebbe riservato a dirigenti amministrativi provenienti da amministrazioni pubbliche centrali (o organi costituzionali) con almeno otto anni di esperienza. 

La durata massima dell’incarico -fatti salvi, per i magistrati, i limiti massimi generali sulla durata decennale del collocamento fuori ruolo- verrebbe fissata per tutti in sei anni, utilizzando, per i dirigenti amministrativi, lo strumento di contratti di collaborazione continuativa -assolutamente non rinnovabili né stabilizzabili- all’uopo introdotti nella normativa di settore. A migliore garanzia di trasparenza, verrebbe fissata in tre anni la durata della graduatoria degli idonei all’esito di ciascuna procedura concorsuale, così da ostacolare il rinnovarsi di procedure concorsuali al solo fine di aggirare graduatorie non gradite.

La soluzione proposta ha l’obiettivo di aprire -con un certo equilibrio- all’esterno la attuale prospettiva tutta interna alla corporazione, che vede la dirigenza della segreteria generale del Csm interamente affidata ai magistrati. Tuttavia, sussiste qualche perplessità circa l’idoneo raccordo fra la soluzione proposta e la vigente disciplina inerente il personale amministrativo del Csm, introdotta a seguito della creazione del ruolo autonomo di tale personale[8].

Ma a prescindere dalle incertezze circa la pervietà del raccordo normativo, pur apprezzandosi l’equilibrio della proposta e lo spirito che la caratterizza, sembra permanere qualche dubbio sul piano della concreta utilità ed efficacia della disciplina. 

Mentre per i magistrati il passaggio dal Consiglio per l’incarico di magistrato addetto alla segreteria generale costituisce un’attrattiva coerente con il proprio percorso professionale ed in quanto tale capace di arricchirlo e di costituire un’effettiva ambizione in vista di un futuro rientro in organico, è dubitabile che possa risultare altrettanto attraente un incarico provvisorio per un dirigente -con ben otto anni di servizio- di diversa amministrazione, tanto più se di provenienza da un organo costituzionale. 

Innanzitutto, non sarà indolore creare le condizioni affinché tale passaggio provvisorio possa costituire un’attrattiva economica: si parla, infatti, di personale che è già dirigente di altre amministrazioni centrali o organi costituzionali da almeno otto anni ed è impegnativo immaginare che un incarico di collaborazione continuativa di questo genere con il Csm possa essere più remunerativo in misura così consistente da costituire un’attrattiva. Ma -in disparte l’aspetto economico che potrebbe trovare soluzione grazie all’autonomia contabile del Csm- è soprattutto la natura temporanea dell’incarico che rischia di porre il dirigente di provenienza da altra amministrazione al di fuori delle dinamiche di carriera della amministrazione di provenienza, senza incardinarlo in nuove dinamiche dell’amministrazione di destinazione, stante la necessaria temporaneità dell’incarico. Del resto, il Csm è una piccola amministrazione, con limitate prospettive di carriera per un dirigente amministrativo e soprattutto con un orizzonte culturale e professionale molto circoscritto e specifico: la gestione della carriera e della vita professionale dei magistrati e della magistratura. Non è affatto detto che possa risultare appetibile, soprattutto per una permanenza limitata che interrompe un percorso maturato altrove e difficile da riprendere al termine dell’incarico. 

La proposta della Commissione Luciani tocca, poi, anche aspetti più specificamente legati al reperimento ed utilizzazione di professionalità amministrative esterne al personale del Csm, mediante la possibilità distaccare personale di altre amministrazioni a supporto delle esigenze del Vicepresidente e dei componenti del Consiglio. Si tratta semplicemente dell’ampliamento numerico di strumenti già in parte a disposizione del Consiglio nell’attuale assetto normativo, che se hanno il pregio di migliorare ed aumentare gli strumenti operativi a disposizione del Csm hanno anche il difetto di aumentare le occasioni di spesa mediante circuiti concorsuali semplificati o meccanismi francamente fiduciari per esigenze di servizio transitorie e legate alla singola consiliatura, peraltro non sempre oggettivamente riscontrate: duttilità significa incisività ed adattabilità, ma anche discrezionalità e ampliamento delle possibilità di spesa, anche perché -per quanto attiene ai contratti di collaborazione continuativa- appare oggetto di contrattazione la stessa entità del compenso[9].   

 

6. L’Ufficio studi e documentazione

La Commissione propone, poi, anche per l’Ufficio studi e documentazione un’operazione non dissimile a quella poc’anzi descritta per la segreteria, con le peculiarità di cui si dirà a breve. 

Verrebbe, cioè, demandata al Consiglio superiore della magistratura la possibilità di individuare, nei limiti delle proprie risorse finanziarie, un numero -non inferiore ad otto unità e non superiore dodici- di componenti dell’Ufficio studi e documentazione, da selezionare con procedura concorsuale con prova scritta e per titoli, in tutto simile a quella prevista per la segreteria (fatta salva la possibilità di “tarare” i titoli anche sulla base della diversa tipologia dei rispettivi ruoli[10]). Anche in questo caso la commissione del concorso dovrebbe essere formata da due consiglieri del Csm e da tre professori universitari in materie giuridiche.  

Un terzo di questo organico fissato dal Consiglio sarebbe riservato, però -anziché a dirigenti amministrativi- a professori o ricercatori universitari in materie giuridiche o ad avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo, laddove i restanti due terzi sarebbero riservati -come per la segreteria- a magistrati ordinari che abbiano conseguito almeno la seconda valutazione di professionalità, da collocarsi fuori del ruolo organico.

La soluzione appare ancora più opinabile di quella adottata per la segreteria. Ciò sotto più profili.

Innanzitutto, l’attività propria dell’Ufficio studi e documentazione è di natura squisitamente giuridica, nella peculiare materia dell’ordinamento giudiziario e del diritto costituzionale ed amministrativo, con specifico riferimento alle problematiche attinenti lo status del magistrato e l’assetto ordinamentale della magistratura. Si tratta di un segmento giuridico piuttosto preciso e circoscritto, strettamente connesso e funzionale all’autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario: è il vero e proprio core business del Consiglio superiore della magistratura. Considerato che si tratta propriamente della riflessione sulla normativa che governa la carriera dei magistrati suscita qualche perplessità constatare che si ritenga utile limitarne, sia pure in parte, la presenza dei magistrati.

Ma il punto dolente non è tanto l’apertura, limitata ad un terzo, verso esperienze professionali altamente qualificate, che ben strutturata potrebbe in linea teorica aumentare la resa speculativa dell’Ufficio, arricchendola di qualificati apporti esterni, quanto la concreta modalità utilizzata, considerato che attrarre energie professionali e scientifiche qualificate non è scontato né facile. Si tratta, infatti, di assicurarsi la selezione di personale con elevata competenza giuridica ed esperienza di approfondimento scientifico e culturale. 

Sotto questo profilo, l’apertura ai professori universitari di discipline giuridiche appare indiscutibilmente una scelta felice e potenzialmente fertile. Considerazione analoga può essere fatta verosimilmente anche per i ricercatori universitari delle medesime discipline. Si tratta di un ceto professionale particolarmente qualificato e molto ben selezionato, già incardinato in una carriera ricca di prospettive e di esperienze qualificanti, il cui apporto non può che arricchire il Csm. Rispetto a questa apertura si possono nutrire solo perplessità sulla concreta attrattività di un tale incarico, rispetto ad un mondo che dispone già di prospettive professionali attraenti e orientate verso una carriera interna all’accademia. Potrà esservi concreto interesse verso un incarico di durata limitata, che certamente assorbirà energie professionali e speculative intense, trattandosi di un ruolo decisamente impegnativo? 

Verrebbe da dire che l’unico modo di saperlo è sperimentarlo. 

Il punto dolente, però, è dato dal fatto che la proposta Luciani non si arresta all’apertura verso il segmento professionale accademico, ma offre l’alternativa della possibilità di inserimento in questo ruolo anche di avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo della professione. Non è chi non veda come si tratti di un taglio decisamente differente. Non perché -evidentemente- nell’ambito della professione forense difettino carature professionali anche di elevatissimo livello, quanto per il fatto che un incarico del genere di quello in discussione dovrebbe inevitabilmente comportare la sospensione dall’albo professionale: una tale condizione -indubbiamente irrinunciabile- rende l’incarico all’Ufficio studi e documentazione del Csm, per la durata massima di sei anni, privo di ogni attrattiva per qualsiasi avvocato affermato nella propria dimensione professionale, finendo con l’essere attraente solo per quella parte del ceto professionale forense che non è riuscita a trovare uno spazio in un corpo numericamente molto esteso e privo di una sua efficace selettività.   

Così strutturata la proposta, è facile (e preoccupa) pronosticare che un terzo del ruolo organico dell’Ufficio studi e documentazione del Csm resti privo di copertura, o in alternativa venga coperto con personale preso dalla parte meno selezionata del mondo dell’avvocatura.

A questo si aggiunga qualche notazione di dettaglio, che finisce col militare nella stessa direzione, ancorché possa essere agevolmente corretta. La normativa proposta dalla Commissione non descrive -o non definisce- lo strumento normativo utilizzabile per collocare i menzionati professori o i ricercatori universitari presso la struttura consiliare. Essa menziona la collocazione in aspettativa obbligatoria, rispetto agli obblighi verso la propria amministrazione, ma non indica attraverso quale istituto giuridico tale tipologia di dipendenti pubblici venga utilizzata presso il Csm, laddove dovrebbe ritenersi escluso che possano essere utilizzati i contratti di collaborazione continuativa, peraltro opportunamente non menzionati nella proposta[11]. In difetto di una utile integrazione sul punto, la questione potrebbe finire col rendere ancora meno pervia la possibilità che questi posti vengano occupati dal ceto accademico. 

 

7. Tout se tient

Al termine di questo breve e circoscritto ragionamento sulla proposta di riforma della Commissione Luciani intorno al Csm e ad alcuni aspetti della sua vita, un dato sembra emergere in modo ineludibile. Tutto è collegato. La riforma di un organismo di rilievo costituzionale e snodo importante nell’assetto del terzo potere dello Stato richiede una filosofia di fondo, una visione complessiva dell’organo e della magistratura. 

Se, da un lato, intervenire sul sistema elettorale appare una necessità assolutamente indilazionabile, dall’altro può risultare difficile o problematico farlo senza aver chiaro se il Csm si rinnova interamente ogni quattro anni o in due distinte occasioni a distanza di due anni o senza sapere se il Vicepresidente è nominato dal Presidente della Repubblica a propria insindacabile discrezione nell’ambito dell’intero ceto accademico o forense o se, invece, esso debba essere eletto in seno all’Assemblea. 

In difetto di un’idea e di una visione discussa e ragionata approfonditamente all’interno di un dibattito fra la politica e la cultura giuridica italiana, l’unica soluzione affidabile è quella di attenersi al disegno ed alla visione che la Costituzione ha immaginato e descritto per questo organo. Non si tratta di materie che consentano scorciatoie. 

Il merito della proposta Luciani è senza dubbio quello di aver prodotto un lavoro culturalmente piuttosto omogeneo all’attuale impianto costituzionale e questo sembra a chi scrive una scelta di equilibrio e di maturità, che dimostra consapevolezza della delicatezza e delle infinite connessioni che caratterizzano la trama istituzionale del nostro Paese.

Come è opportunamente ricordato nella stessa relazione di accompagnamento, le riforme, anche quelle migliori, camminano e si inverano solo attraverso la vitalità del corpo su cui si innestano. 

L’etica, la visione, la cultura, il nerbo e l’energia della magistratura sono la trama che sosterrà qualsiasi intervento riformatore. Se sarà una trama fragile o -peggio- priva di sufficiente uniformità e coesione non risulterà in grado di reggere le inevitabili ed enormi sollecitazioni che un ordine giudiziario dovrà sempre sostenere. Finora la magistratura questo lo ha capito. Ritrovi fiducia in sé stessa e rispetto per il proprio ruolo e vedrà che le riforme avranno un altro sapore e comunque troveranno ben diverso petto.

  


 
[1] Nel rinnovo quadriennale dell’intero organo tutte le competenze ed “i saperi” legati alla conoscenza delle complesse normative secondarie, delle prassi applicative ed degli indirizzi amministrativi seguiti sono assicurate solo dalla struttura amministrativa ed in particolare dai magistrati segretari e dall’Ufficio Studi, così potendosi sbilanciare o rendere meno limpido l’equilibrio fra componente elettiva e struttura amministrativa, inconveniente che sarebbe largamente disinnescato dalla continuità connessa ad un rinnovo parziale biennale.

[2] Sarebbe all’uopo sufficiente aumentare di un terzo l’attuale coefficiente numerico di 24 membri elettivi, portandolo a 36 e procedere al rinnovo “sfalsato” di tale “nuovo” terzo.

[3] Meglio se per metà dell’organo, piuttosto che secondo la geometria: 2/3 – 1/3.

[4] Si potrebbe, ad esempio, ipotizzare che il Presidente della Repubblica scelga il Vicepresidente autonomamente, al di fuori dei componenti eletti dal Parlamento, salvo l’eventuale riequilibrio numerico dei componenti o l’individuazione di altre soluzioni finalizzate a non incidere sull’attuale composizione “binaria” del Consiglio. Ma a maggior ragione una tale scelta può essere fatta solo avendo chiaro quanto essa allontani il Csm dalla attuale prossimità alla logica della rappresentanza, attraendola alla sfera di influenza dell’Alta Magistratura.

[5] Il tema della struttura amministrativa nel suo complesso è affrontato approfonditamente in questa rivista trimestrale, nel fascicolo n. 4/2017, con riflessioni in parte ancora oggi utili.

[6] Il riferimento alle funzioni di legittimità viene adeguato alla normativa vigente in punto di valutazione di professionalità, così eliminando taluni contrasti interpretativi -non sempre disinteressati- che nel passato anche recente avevano inciso sulle valutazioni in punto di legittimazione ad ottenere la nomina.

[7] Attualmente l’art. 7, c. 1, della l. 195/1958 ne fissa il numero a quattordici. Ma in realtà una ricognizione puntuale del complesso assetto della normativa applicabile è contenuta nella delibera CSM del 5 dicembre 2012 avente ad oggetto: Disciplina sulla presenza dei magistrati presso la Segreteria e l’Ufficio Studi del Consiglio superiore della magistratura.

[8] Sul punto può risultare utile la ricostruzione operata nella delibera Csm del 5 dicembre 2012, citata alla nota 5.

[9] Anche sul punto giova rimandare a questa rivista trimestrale, fascicolo n. 4/2017.

[10] Più organizzativa, amministrativa e operativa la natura degli incarichi presso la segreteria, più di studio e approfondimento normativo e scientifico la natura degli incarichi presso l’Ufficio studi e documentazione.

[11] I contratti di collaborazione continuativa sono, infatti, previsti nel numero massimo di sei e sono certamente da riferire alle figure da collocarsi presso la segreteria.

[*]

L’articolo è una anticipazione del numero della Trimestrale di questa Rivista, che sarà interamente dedicato alle riforme del settore giustizia

10/11/2021
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17/11/2021
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10/11/2021
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08/11/2021
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28/10/2021
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21/10/2021
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20/10/2021
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14/10/2021