Magistratura democratica

Fascicolo 3/2021

La riforma della giustizia civile secondo la legge delega 26 novembre 2021, n. 206

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Sommario

Obiettivo
La riforma della giustizia civile secondo la legge delega 26 novembre 2021, n. 206

Introduzione. La riforma della giustizia civile: dal ddl 1662/S/XVIII alla legge delega 26 novembre 2021, n. 206

Gianfranco Gilardi

L’obiettivo di ridurre di circa il 40 per cento i tempi del processo civile entro il 2025 è affidato, più che agli ennesimi interventi sulla disciplina del processo, all’insieme delle misure poste a base del disegno riformatore per la giustizia civile varato dalla Ministra Cartabia, e ad una molteplicità di fattori concorrenti nel cui ambito riveste un’importanza non secondaria il ruolo della cultura giuridica, sempre più frequentemente coinvolta nel compito di concorrere alla costruzione dell’ordinamento giuridico. Ma rimane sullo sfondo l’esigenza primaria di garantire non solo la tempestività, quanto insieme e prima ancora la qualità della risposta di giustizia, e soprattutto di assicurare protezione a quei diritti fondamentali della persona, non tutelando i quali è la legittimazione stessa della giurisdizione a essere messa in discussione.

I temi del dibattito in corso sulla giustizia e le questioni urgenti

Perché ancora riforme della giustizia?*

Giorgio Costantino

Nella premessa sono indicati i temi del dibattito in corso sulla giustizia e le questioni considerate urgenti. Si segnala l’esigenza di aggiungere, o di anteporre a queste, quella relativa all’organizzazione dell’amministrazione della giustizia e alla circolazione delle informazioni e sulle criticità degli strumenti predisposti a questo fine. Si richiama, quindi, l’esigenza di orientare l’attenzione su una revisione complessiva della normativa vuoi per ricondurla a sistema, liberandola dalle incrostazioni di disposizioni frammentarie e contraddittorie, vuoi per adeguarne il contenuto al processo telematico. In questa prospettiva, è considerata la struttura dei processi a cognizione e a contraddittorio pieni e sono ricordate le rationes tradizionalmente richiamate a fondamento della tutela a cognizione sommaria. Si accenna, poi, alla funzione delle impugnazioni.

PNRR e giustizia civile

Il pane, le rose, la concorrenza*

Daniele Mercadante

Che cosa rende dissonanti, cacofoniche, le previsioni sulla giustizia, e in particolare sulla giustizia civile, inserite nel «Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza» rispetto al resto dello spartito? Per cercare di dare una risposta a questo interrogativo e comprendere la natura della disarmonia, si analizzerà il contenuto del PNRR, proponendone una chiave interpretativa che aiuti a farsi un’idea del punto al quale è giunta la notte della separazione tra umanesimo giuridico e costituzione materiale.

Il ddl di riforma e le fasi della sua elaborazione

A) Il giudizio di cognizione di primo grado: accelerazione o sommarizzazione?

La riforma governativa del primo grado: le ragioni di un ragionevole scetticismo e alcune proposte organizzative ancora possibili*

Marco Gattuso

La riforma del primo grado, rendendo possibile anche in Italia la definizione dei processi tendenzialmente già in prima udienza, giunge in porto con la promessa di condurre finalmente la nostra giustizia civile in Europa. Essa presenta, tuttavia, alcuni aspetti critici, posto che il legislatore non ha seguito l’impostazione di altri ordinamenti europei, ma ha proseguito nel solco di un progressivo allontanamento dal principio di oralità, persino aumentando il numero di atti scritti e introducendo ulteriori rigidità. La riforma non pare più emendabile, a causa della fiducia posta dal Governo, ma alcuni correttivi sono forse ancora possibili in sede di attuazione. L’obiettivo perseguito dalla riforma, inoltre, può avere qualche chance solo se sarà accompagnato da profondi e radicali interventi organizzativi e, verosimilmente, da un piano straordinario di smaltimento del pesantissimo arretrato presente in molti tribunali del Paese. 

Il rito semplificato di cognizione: un’occasione mancata

Mario Montanaro

Il rito semplificato di cognizione, nel testo del ddl delega approvato dal Senato, non è in grado di incidere in alcun modo sui tempi di durata dei giudizi civili né attribuisce al giudice un efficace strumento di direzione del processo. Esso, pertanto, ha la sola funzione di abrogare il rito sommario di cognizione e di sostituirlo in quei procedimenti in cui a tale rito è fatto richiamo dal d.lgs n. 150/2011. La struttura del processo ordinario di cognizione, quale risulta a seguito dell’introduzione del rito semplificato, fornisce lo spunto per ipotizzare una riconsiderazione dell’attuale disciplina del contributo unificato.

B) Il giudizio d’appello tra divieto dei nova, qualche ritorno al passato e una novità dell’ultima ora

Note sparse vecchie e nuove sull’appello civile*

Andrea Proto Pisani

La disciplina attuale del processo civile ordinario di cognizione, considerati i limiti all’ammissibilità di nuove prove in appello, non è tale da garantire i principi del giusto processo. Le proposte ministeriali di riforma della giustizia civile appaiono inidonee a tradursi in un progetto politico adeguato ai problemi concreti della giustizia italiana, anche perché ancorate all’obiettivo di “far presto a tutti i costi” cui l’Europa ha subordinato gli aiuti economici contemplati nel Next Generation Eu. Particolarmente grave, perché in contrasto con la garanzia dei diritti fondamentali riconosciuti alla persona dall’art. 2 della Costituzione, è la perdurante esclusione dell’appello riguardo alle decisioni di rigetto della domanda dello straniero volta ad ottenere il permesso di soggiorno in Italia.

Il giudizio di appello

Guido Federico

Il disegno di legge delega al Governo per l’efficienza del processo civile mantiene l’attuale fisionomia del processo di secondo grado quale controllo pieno della controversia caratterizzato da effetto devolutivo e divieto di nova, abroga l’ordinanza di inammisibilità ex art. 348-bis cpc e reintroduce la figura del consigliere istruttore e la conseguente dialettica tra organo monocratico e collegiale.

C) Il giudizio di cassazione e il difficile equilibrio tra ius litigatoris e ius constitutionis.
Alla ricerca di una “nomofilachia preventiva”

La Cassazione tra realtà e desiderio. Riforma processuale e ufficio del processo: cambia il volto della Cassazione?

Maria Acierno e Rita Sanlorenzo

Dalla prima lettura delle norme di riforma del processo di cassazione è difficile ipotizzare una loro decisiva capacità di incidenza sull’attuale durata del processo di legittimità e sulla efficienza di un ufficio la cui funzione nomofilattica appare compromessa in ragione della prevalenza attribuita a quella, diversa, di giudice di terzo grado. Molto dipenderà anche dalle scelte operate nel dare applicazione alle norme sull’ufficio del processo anche in Cassazione. L’auspicio è quello dell’affermarsi di un metodo di lavoro frutto dell’apporto di formazioni ed esperienze diverse, tutte però messe al servizio di un’idea di giurisdizione più efficace e moderna.

Brevi note sul nuovo istituto del rinvio pregiudiziale in cassazione

Enrico Scoditti

La necessità di rendere compatibile la vincolatività nel processo del principio di diritto enunciato in sede di rinvio pregiudiziale con la tendenza evolutiva della giurisprudenza impone di affidare la decisione sul rinvio alle sezioni unite. Ai fini dell’inerenza del rinvio pregiudiziale all’oggetto del processo, devono essere esposte nell’ordinanza di rinvio le circostanze di fatto che rendono necessario il rinvio e il primo presidente della Corte di cassazione deve avere il potere di dichiarare inammissibile il rinvio pregiudiziale quando risulti manifesto che la detta necessità non ricorre.

D) Il processo di esecuzione ed alcune significative novità

L’esecuzione forzata nella riforma che ci attende

Giuseppe Miccolis

L’Autore, muovendo dalla ricognizione delle riforme del processo esecutivo susseguitesi negli ultimi anni, passa in rassegna le principali modifiche che il disegno di legge delega predisposto dall’ufficio legislativo del Ministero della giustizia preannuncia, apprezzandole perché correttive e di assestamento di una disciplina ben strutturata.

Gli interventi sul processo esecutivo previsti dal ddl delega AS 1662/XVIII collegato al «Piano nazionale di ripresa e resilienza»

Francesco Vigorito

Il disegno di legge delega prevede una serie di modifiche della disciplina del processo esecutivo mobiliare, immobiliare e presso terzi. Il tentativo è quello di adottare strumenti di accelerazione delle procedure esecutive e, contemporaneamente, di offrire al debitore possibili soluzioni volte a superare la situazione di difficoltà in cui si è venuto a trovare. Vi è, però, il dubbio che le soluzioni indicate non siano in concreto idonee a realizzare tali obiettivi.

E) Le procedure di risoluzione stragiudiziale delle controversie. Verso la costruzione effettiva di strumenti complementari alla giurisdizione?

ADR e riforma del processo civile

Maria Angela Zumpano

L’imminente riforma del processo civile conterrà anche una revisione dei mezzi di risoluzione alternativa per potenziare la loro efficienza e per incentivarne l’uso, allo scopo di realizzare un sistema di giustizia completo e versatile. L’Autrice esamina i criteri direttivi che si occupano di tali strumenti e formula alcune critiche alla disciplina della negoziazione assistita e della mediazione, pur sottolineando altri aspetti positivi della riforma, soprattutto con riguardo alle novità in tema di arbitrato.

La ADR nella delega per la riforma del processo civile

Alberto Maria Tedoldi

Il contributo si sofferma sulle novità in materia di ADR contenute nel ddl delega approvato dal Senato nel settembre 2021 per la riforma del processo civile. Molte sono le novità che riguardano la mediazione, ampliando gli incentivi fiscali e le ipotesi di mediazione obbligatoria, valorizzando la mediazione demandata dal giudice e la formazione dei mediatori, introducendo l’attività istruttoria stragiudiziale nel contesto della negoziazione assistita da avvocati e prevedendo la possibilità di comporre anche controversie di lavoro con tale strumento, nonché l’emanazione di un «Testo unico degli strumenti complementari alla giurisdizione» (Tusc) per coordinare tutte le numerose leggi speciali sulle varie forme di ADR.

Le ADR nei moduli organizzativi del processo civile e nella programmazione del PNRR

Mirella Delia

Nella programmazione del PNRR la risoluzione del problema dei tempi della giustizia civile è affidata prioritariamente al potenziamento degli strumenti di definizione delle liti alternativi alla sentenza. Una nuova stagione per i temi della media-conciliazione, non limitata a novità processuali, ma calibrata su progetti e moduli organizzativi dell’ufficio del processo, grazie alle buone prassi, alle innovazioni informatiche e statistiche che monitorano le performance, nonché alle reti della formazione.

F) Il banco di prova dell'«Ufficio per il processo»

Gli uffici per i processi: quattro nodi politici, un’incognita*

Roberto Braccialini

Adesso che sono in vista risorse effettive – è arrivata la benzina – diventa necessario impegnarsi nella cantierizzazione degli uffici per i processi nelle singole sedi giudiziarie. Il che richiede partecipazione e capacità di coinvolgimento dei “pilastri” dell’organizzazione giudiziaria, cioè: progettualità condivisa; interlocuzione, reale coordinamento e leale cooperazione tra Ministero e Csm; attenzione per le strutture intersezionali di auditing e rivisitazione delle statistiche giudiziarie nonché, da parte del legislatore, equilibrio nell’introdurre solo riforme indispensabili. A tali nodi politici si aggiunge l’incognita sul concreto atteggiamento che assumerà l’avvocatura rispetto all’UPP: torneranno di moda i protocolli di udienza?

Un orizzonte aperto su una nuova forma di vita giudiziaria: l’ufficio per il processo

Remo Caponi

Il rafforzamento dell’ufficio per il processo, ormai ai blocchi di partenza, mette in campo un dispositivo a metà strada tra l’amministrazione della giustizia e la formazione professionale dei più giovani giuristi. Si auspica che dia vita a un intreccio fecondo di relazioni tra il conoscere, il saper fare e il saper essere e che si profili come letto per la maturazione di nuove identità e la crescita di un pluralismo ordinato di culture della giurisdizione[1].

 

1. Il testo riproduce la parte essenziale di un breve intervento a un seminario di Astrid su “Il PNRR e la riforma della giustizia” (18 ottobre 2021).

Il “nuovo ufficio per il processo” tra riforma della giustizia e PNRR. Che sia la volta buona!*

Maria Giuliana Civinini

L’articolo, dopo aver sintetizzato lo stato dell’arte e il quadro normativo dell’ufficio per il processo (UPP), analizza gli obbiettivi del PNRR per la giustizia e il ruolo che, per il loro raggiungimento, gioca l’UPP. Tenta quindi di tracciare una “road map” verso l’UPP per i prossimi mesi e si concentra, infine, sul nuovo ruolo del giudice che può nascere dall’adozione di questo modulo operativo, anche alla luce dell’esperienza personale dell’Autrice.

Un esempio pratico di ufficio per il processo. L’esperienza pisana*

Alessia De Durante

L’articolo illustra il percorso compiuto all’interno di un ufficio giudiziario di medie dimensioni, qual è il Tribunale di Pisa, per rendere effettivo l’ufficio per il processo, come disciplinato dalla circolare del Csm sulla formazione delle tabelle per il triennio 2020-2022, con specifico riferimento alla redazione di schemi di competenze, comprendenti tempi e soggetti coinvolti, e direttive concordate.

Il nuovo ufficio per il processo: proposte per la Corte di cassazione*

Antonella Di Florio

Questo contributo segue le analisi sviluppate su questa rivista per gli uffici di merito, dove l’ufficio per il processo – pur caratterizzato dalle novità e dalle ampie risorse fornite dal PNRR per la giustizia – si avvale già di numerose sperimentazioni, essendo inserito da anni nei progetti organizzativi dei dirigenti e specificamente previsto nella nuova circolare sulle tabelle. Per il giudizio di legittimità, invece, l’istituto rappresenta una novità, soprattutto in relazione all’impostazione di modalità di lavoro diverse da quelle caratterizzate, attualmente, dalla “solitudine del consigliere”: l’esame della normativa, primaria e secondaria, che lo prevede consente di formulare qualche previsione sulle potenzialità dell’istituto e di individuarne i limiti in relazione alle specifiche caratteristiche del giudizio di legittimità.

L’ufficio per il processo nelle sezioni distrettuali specializzate di immigrazione e protezione internazionale: una straordinaria occasione di innovazione a supporto della tutela dei diritti fondamentali degli stranieri

Luca Minniti

Le sezioni specializzate di protezione internazionale e immigrazione costituiscono una straordinaria occasione per sperimentare un modello ampio, flessibile e aperto di ufficio per il processo, a supporto di un coordinamento orizzontale del lavoro di tutti i diversi protagonisti e delle loro differenti professionalità.

Il nuovo tempo della decisione giudiziaria: la nomometrica delle banche dati*

Pasquale Liccardo

La pubblicazione di tutte le sentenze rese priverà il giudice della necessità di riconoscere nella sola “motivazione dotta” la qualità del suo operare, che potrà essere costruito all’interno di una pluralità di decisioni, in un processo di “accumulazione quotidiana” capace di rendere il senso di una nuova e diversa completezza motivazionale. Gli uffici giudiziari diventano in questo modo laboratori di idee, di prassi censite, di pensamenti e ripensamenti collettivi. Nell’era della diffusione informativa, non vi può essere alcuno spazio per l’«“intelligenza” incapace di connessione».

G) Il processo familiare e minorile e l’istituzione di un tribunale unico per le persone, per i minorenni e per le famiglie

Il nuovo processo familiare e minorile nella legge delega sulla riforma del processo civile

Claudio Cecchella

Il saggio esamina, con una valutazione complessivamente positiva, solo in alcuni passaggi critica, i principi direttivi offerti dalla legge delega di riforma del processo civile, nella parte in cui introduce un’ampia riforma del processo sui diritti delle persone, delle relazioni familiari e dei minori, analizzando le novità offerte dalle preclusioni e decadenze all’attività difensiva delle parti e alle riaperture difensive, limitatamente ai procedimenti che hanno ad oggetto diritti disponibili, alle misure anticipatorie e provvisorie e alla loro impugnabilità e agli altri aspetti del processo di cognizione ed esecuzione.

Il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie della legge delega di riforma del processo civile

Claudio Cecchella

Il saggio sottolinea l’importanza e l’opportunità storica della scelta operata dalla legge delega che istituisce il «Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie», come occasione unica, dopo decenni di tentativi di riforma, di cui si tracciano le linee essenziali e le ragioni del loro fallimento, confutando le tesi che ritengono necessario, nella giustizia minorile, un organo collegiale multidisciplinare e una continuità del tribunale per i minorenni, istituito nel 1934, quando i minori e le persone fragili non erano titolari di diritti soggettivi come lo sono ora, con la conseguente necessità di un giudice imparziale e di un processo aperto alle garanzie della difesa e del contraddittorio, anche in relazione ai giudizi scientifici del consulente. 

Ancora una volta i tribunali per i minorenni messi al margine della giurisdizione*

Cristina Maggia

Nella riforma del processo civile emerge una scarsa considerazione dei temi e delle particolari modalità operative della giustizia minorile che, nell’esperienza concreta del Tribunale per i minorenni, all’urgente messa in protezione del minore vede far seguito, con l’adozione di provvedimenti provvisori, la costante attenzione all’evolversi della sua vicenda esistenziale e di quella dei suoi genitori, fino a individuare in via definitiva la soluzione più confacente al soggetto minorenne. Le prerogative di specifica multidisciplinarietà e la relazione anche personale del giudice specializzato (togato e onorario) con le persone, propria dell’attuale tribunale minorile, finiscono per essere svalutate dalla riforma.

L’istituzione del nuovo tribunale unico per le persone, i minorenni e le famiglie: un progetto di riforma tra luci e ombre

Grazia Ofelia Cesaro

Il progetto di riforma della giustizia civile incide profondamente anche sulla materia del diritto della famiglia, delle persone e dei minori. In particolare, si prevede l’istituzione di un unico tribunale denominato «per le persone, per i minorenni e per le famiglie», destinato ad occuparsi, nelle sue diverse articolazioni sezionali, di tutte le materie ora ripartite fra tribunale ordinario, tribunale per i minorenni e giudice tutelare. Se l’obiettivo di realizzare una centralizzazione e semplificazione del riparto di competenze pare raggiunto, emerge invece un ritratto in chiaroscuro degli ulteriori punti qualificanti del ddl. In particolare, pare opportuno auspicare e suggerire al legislatore un ripensamento circa l’esclusione della componente onoraria dal collegio chiamato ad assumere le decisioni – e anche una miglior distribuzione delle materie tra sezioni circondariali e distrettuali – o sull’esclusione della collegialità avanti alle sezioni circondariali, per evitare che provvedimenti assai delicati siano assunti da un giudice non soltanto “unico”, ma proprio “solo”.

H) Un progetto per la giustizia oltre il presente

Giustizia 2030. Un libro bianco per la giustizia e il suo futuro

Claudio Castelli

Di fronte ai gravi problemi della giustizia, resi più acuti dall’emergenza sanitaria, è quanto mai urgente l’elaborazione di un progetto di largo respiro, capace di andare oltre la fase contingente e di guardare al futuro legando le diverse proposte e la molteplicità degli obiettivi in un disegno organico e coerente, che abbia come arco temporale gli anni, e non i mesi o i giorni.