La triste parabola del diritto dell’immigrazione. Il Legislatore cambia ancora idea (in peggio). In ricordo di Cecilia Corsi

Nonostante il cd. “decreto Cutro”, convertito in legge n. 50/2023, abbia modificato significativamente la disciplina della protezione complementare in Italia, le riflessioni svolte in occasione del seminario organizzato lo scorso febbraio da Questione giustizia, per esaminare in un’ottica interdisciplinare le novità portate dal dl n. 130/2020 rispetto all’istituto previgente della protezione umanitaria, rivestono un pregnante significato, anche nell’attuale quadro normativo. Oggetto del presente contributo sono, da un lato, la protezione complementare nei suoi fondamenti unionali e costituzionali; dall’altro, le forme di riconoscimento della protezione speciale direttamente attuative degli obblighi costituzionali ed internazionali dello Stato.

Dall’analisi di oltre due anni di giurisprudenza – soprattutto di merito – sulla protezione speciale, come integrata dal “decreto Lamorgese”, emerge una notevole (e inaspettata) uniformità di indirizzo, tendente ad ampliare il novero delle situazioni tutelate. Tale tendenza si pone in continuità con la parallela giurisprudenza della Corte di cassazione in materia di protezione umanitaria, che va affermandosi nello stesso biennio.

L’abrogazione (dl n. 20/2023) della seconda parte del comma 1.1 dell’art. 19 Tui non sembra poter limitare la tutela del diritto alla vita privata e familiare, già affermatasi nella “vigenza” della protezione umanitaria.

Il presente contributo non affronta le novità restrittive introdotte dal cd. “decreto Cutro”, ma offre un’ampia analisi della giurisprudenza sulle condizioni di vulnerabilità tutelabile nel quadro degli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato italiano, di rilevante utilità anche nel nuovo quadro normativo.

Il contributo analizza, in primo luogo, il concetto di «Paese di transito» nella normativa europea e italiana in materia di protezione internazionale nelle sue forme dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria, sia sotto il profilo sostanziale, sia sotto il profilo processuale. Il focus si sposta quindi sulla protezione complementare di diritto nazionale per esaminare, in particolare attraverso la lente della giurisprudenza di legittimità e del suo percorso evolutivo, la possibile rilevanza in questa prospettiva delle violenze, dei maltrattamenti e soprattutto dei veri e propri atti di tortura subiti nel Paese di transito nel corso del viaggio migratorio. L’accento viene posto in particolare sulle conseguenze traumatiche delle violenze e sulla loro incidenza sulla vulnerabilità soggettiva. Il contributo si chiude, infine, con un breve accenno alla vulnerabilità determinata dagli eventi subiti nel Paese di transito quale strumento difensivo in sede di opposizione a un provvedimento di espulsione.

Le condizioni psico fisiche dei richiedenti asilo e le conseguenze delle esperienze vissute nel Paese di origine e nella fase di transito, narrate da un operatore medico che ha scelto di dedicarsi alla cura e al sostegno di chi chiede accoglienza.

Il tema dei conflitti cd. “a bassa intensità” verrà esaminato attraverso l'analisi delle posizioni della giurisprudenza – di merito e di legittimità – per interrogarsi sulla rilevanza di tale condizione, relativa al Paese di origine dei richiedenti asilo, ai fini del riconoscimento della protezione complementare. Particolare attenzione verrà poi dedicata ai  profili dell’onere di allegazione e all’interferenza tra i predetti conflitti e la violazione grave e sistematica dei diritti umani.

Il presente contributo rappresenta una sintesi delle conclusioni del seminario svoltosi in Corte di cassazione lo scorso 22 febbraio 2023, che sono affidate al collegamento fra tre parole, emerse reiteratamente nei vari interventi, e cioè: “caleidoscopio”, “sinergia” e “ponte”.

Subito dopo l’incontro e nelle more della presente pubblicazione, si è verificata l’ennesima tragedia in mare, alla quale è seguita l’emanazione del dl 9 marzo 2023, n. 20 (successivamente convertito nella l. 5 maggio 2023, n. 50 ), sul quale, pure, sono state svolte alcune brevi considerazioni.

Il dl n. 20/2023 ha riformato vari istituti del diritto d’asilo e dell’immigrazione, nel tentativo, coerente con le restrittive politiche europee, di impedire l’accesso al territorio nazionale e alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale, indifferente all’aumento del bisogno di protezione a causa dell’aggravarsi delle situazioni in molti Paesi nel mondo e nonostante la mancanza di effettivi canali d’ingresso regolari. Nel contempo, l’Esecutivo ha ristretto anche l’istituto della protezione speciale, che riguarda migliaia di persone già presenti in Italia, in gran parte inserite nel tessuto economico-sociale, la cui  condizione comunque sottende diritti fondamentali, per le quali il cd. “decreto Lamorgese” del 2020 aveva delineato una concreta possibilità di ottenere un titolo di soggiorno, nel rispetto della Costituzione italiana. Con un’operazione tecnicamente ambigua, il dl n. 20/2023 ha disposto due modifiche alla protezione speciale: l’abrogazione dell’esplicita possibilità di chiederne il riconoscimento al di fuori del sistema della protezione internazionale e la “soppressione” dei criteri per l’accertamento del diritto al rispetto della vita privata e familiare (art. 8 Cedu).
L’articolo analizza sotto il profilo giuridico la riforma, proponendone un’interpretazione che, attraverso la lettura coordinata degli artt. 5, comma 6, e 19 TU immigrazione (d.lgs n. 286/1998), consente ancora oggi, a dispetto della volontà politica dell’attuale legislatore, di ritenere riconoscibile la protezione, qualunque nome le si voglia attribuire, alla persona straniera la cui condizione afferisca a diritti costituzionalmente e internazionalmente protetti.

Al fine dichiarato di velocizzare l’esecuzione dei provvedimenti espulsivi, il dl 10 marzo 2023, n. 10, all’art. 9, abroga due disposizioni poco note: quella che prevede la convalida, da parte del giudice di pace, dei provvedimenti di accompagnamento alla frontiera disposti dal giudice penale, e quella che prevede l’invito al volontario esodo disposto a corredo dei provvedimenti di rigetto delle istanze di rilascio/rinnovo dei permessi di soggiorno, prima di adottare provvedimenti di espulsione. Nel primo caso, qualora intercorra – come accade sovente – un significativo lasso temporale tra le due fasi, l’eventuale insorgenza, nelle more, di una condizione di inespellibilità non ha più una sede in cui poter essere valutata. La seconda previsione comporta che, contestualmente alla notificazione del diniego dell’istanza di rilascio/rinnovo di qualsiasi permesso di soggiorno, possa essere adottato ed eseguito un decreto di espulsione immediatamente esecutivo, anche se sottoposto a impugnazione: ne deriva un grave ostacolo all’esercizio del diritto difesa e all’accesso ad un rimedio effettivo avverso i provvedimenti di diniego delle autorizzazioni al soggiorno, stante l’autonomia del giudizio avverso l’espulsione rispetto a quello avverso l’atto presupposto.

Il contributo affronta il tema delle principali caratteristiche del procedimento e delle garanzie previste, dal legislatore europeo e nazionale, per l’esame delle domande di protezione dei cittadini provenienti da Paesi designati di origine sicuri, con particolare riferimento alle modifiche in tema di procedure accelerate introdotte dal dl n. 20 del 2023 e al nuovo decreto interministeriale contenente l’elenco dei detti Paesi. 

Il contributo esamina tre problemi che si pongono avanti alla commissione territoriale e al giudice in ipotesi di manifesta infondatezza per chi viene da un Paese di origine sicuro. In particolare, ci si interroga se sia necessaria una procedura accelerata ai fini della dichiarazione di manifesta infondatezza; che valutazione debba farsi delle allegazioni del richiedente asilo ai fini della manifesta infondatezza; che valutazioni siano possibili quando oggetto del giudizio non sia il ribaltamento della presunzione, ma la sua contestazione.

È davvero possibile spingere oltre la violenza delle politiche sull’immigrazione, elevare la segregazione a canone normativo e immaginare di detenere migliaia di persone in riserve temporanee, come moderni Bantustan[1]?
Il dl n. 20/2023, convertito in l. n. 50/2023, contiene il più ambizioso progetto di isolamento e detenzione di massa dei cittadini di Paesi terzi dell’Italia repubblicana. Un disegno tentacolare e, nelle intenzioni, totalizzante, che completa il percorso avviato 25 anni fa con l’istituzione dei centri di identificazione ed espulsione.
Il refrain della semplificazione e dell’accelerazione delle procedure di asilo, che già aveva ispirato l’abrogazione del grado di appello[2], raggiunge ora una vetta parossistica. Siamo infatti di fronte a un autentico salto di qualità nel ricorso alla detenzione, che dovrà fare i conti – più che con una giurisprudenza balbettante sulla libertà degli stranieri – con vincoli materiali e finanziari. 

1. Enclave istituite dal Governo sudafricano nel XX secolo per l’isolamento delle minoranze indigene di pelle nera.

2. Dl n. 13/2017, conv. in l. n. 46/2017.

L’art. 7-bis dl n. 20/2023 interviene, fra l’altro, sulle procedure accelerate di frontiera e in particolare sui presupposti e i termini per la loro applicazione, prevedendo anche una nuova ipotesi di trattenimento, direttamente ricollegata allo svolgimento delle procedure accelerate di frontiera, a cui consegue una specifica procedura di impugnazione del provvedimento adottato dalla commissione territoriale.
Il presente contributo intende soffermarsi su alcuni profili di criticità delle nuove norme e offrire altresì una riflessione in un’ottica di genere che, abbracciando con lo sguardo non solo le donne ma anche gli uomini migranti, aiuti a riflettere sulle conseguenze di un approccio del legislatore stereotipato e categorizzante.

La legge n. 50/2023 rappresenta il terzo provvedimento adottato nell’arco di sei anni che interviene pesantemente sul d.lgs n. 142/2015 nonché sull’art. 1-sexies dl n. 416/1989, ridefinendo la filiera dell’accoglienza e frammentando ulteriormente il sistema nel suo complesso. L’intervento riguarda la gestione dei punti di crisi (cd. “hotspot”) e dei centri governativi di accoglienza, la platea dei beneficiari che possono accedere ai progetti territoriali di accoglienza e integrazione nell’ambito del Sistema di accoglienza e integrazione (Sai), nonché le prestazioni che devono essere garantite nei centri e le ipotesi di revoca e riduzione delle misure di accoglienza garantite. 
In particolare, il legislatore riforma il sistema di accoglienza reintroducendo la logica binaria che separa i percorsi dei richiedenti asilo dai titolari di protezione internazionale che possono accedere al Sai, e rivede l’impianto ripristinato due anni prima dal dl n. 130/2020, che sanciva l’interconnessione stretta tra sistema di accoglienza e integrazione come elementi inscindibili di un percorso che porta all’autonomia della persona. Oltre a intervenire sulle categorie di beneficiari, l’attuale provvedimento interviene sulle prestazioni da garantire ai richiedenti protezione internazionale e prevede misure che selezionano ulteriormente gli aventi diritto e stratificano, moltiplicandoli, gli spazi e i luoghi deputati all’accoglienza.