Magistratura democratica
Leggi e istituzioni

La riforma del processo civile e l'ufficio per il processo (art. 1 co. 18 e 19 l. 26 novembre 2021, n. 206) *

di Antonella Di Florio
già consigliere di Cassazione

In attesa dell’emanazione dei decreti delegati attuativi della l. 26 novembre 2011 n. 206, si è svolto, fra gli altri, un convegno organizzato dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Verona per un confronto sui principali temi della riforma della giustizia civile. La relazione che segue riguarda, in particolare, le prime attuazioni dell’Ufficio per il Processo.

1. Premessa 

Questo incontro rappresenta una  preziosa occasione di confronto in un momento particolarmente importante: infatti,  dopo l’emanazione della legge delega di riforma del processo civile, siamo in attesa del varo dei decreti delegati che consentiranno di darne attuazione e di aiutare gli interpreti ad attribuire  un senso compiuto a tutte le modifiche introdotte, evitando di incorrere nelle contraddizioni e negli “inciampi” che, in occasione delle  numerose precedenti riforme, hanno caratterizzato una stagione densa di problemi, contribuendo alla creazione di gravi ritardi nella definizione delle controversie ed a pregiudicare la  “prevedibilità” delle decisioni, sia di merito che di legittimità, (imprevedibilità che ha concorso, a sua volta, alla determinazione di una durata irragionevole, in un circuito perverso che la UE ci ha chiesto di arrestare).

Per questo motivo, subito dopo l’emanazione della legge delega, insieme al prof. Giorgio Costantino[1] ci siamo interrogati sulla doverosa opportunità di segnalare quelle che potevano essere le contraddizioni ed i contrasti interpretativi che la ricaduta della riforma, tratteggiata nella legge delega, avrebbe potuto determinare “scontrandosi” con il substrato normativo e giurisprudenziale già esistente: abbiamo ritenuto, in buona sostanza, di proporre un confronto proattivo, ritendo opportuno che i decreti delegati - la cui formulazione è stata affidata a sette Commissioni – dovessero assolvere al compito di contribuire sia alla chiarezza di alcuni punti oscuri della delega, sia alla ulteriore semplificazione dei passaggi interpretativi non problematici.

Premetto che vorrei incentrare il mio intervento sull’Ufficio per il processo (da ora Upp) che rappresenta, innegabilmente, la principale novità di questa riforma e che è già operativo nelle varie realtà giudiziarie. 

Ma non posso esimermi dalla descrizione, sia pur sommaria, delle principali novità che sono state introdotte e che sono oggetto dei decreti delegati in formazione.

 

2. I principali contenuti della riforma del processo civile 

La riforma del processo civile è stata articolata nel PNRR lungo «tre dorsali, complementari fra loro» e cioè 1) accentuare il ricorso agli strumenti alternativi per la risoluzione delle controversie; 2) apportare le necessarie migliorie al processo civile; 3) intervenire sul processo esecutivo e sui procedimenti speciali.

1) La prima linea di azione ha prodotto una generale estensione del ricorso alla mediazione che è stata anche rivisitata in relazione alla descrizione delle  professionalità che ne devono essere protagoniste (ad esempio, previsione dell’iscrizione all’albo dei mediatori) e sotto il profilo degli incentivi fiscali; lo stesso allargamento è stato previsto per la negoziazione assistita e per la proposta conciliativa di cui all’art. 185bis cpc che il giudice potrà formulare fino al momento in cui trattiene la causa in decisione (diversamente dalla previsione attualmente vigente che la  limitava all’esaurimento della fase istruttoria) .

2) La seconda linea di azione (e cioè il miglioramento del processo civile), è fondata su un metodo di intervento definito “selettivo”, volto ad introdurre specifiche disposizioni, per ovviare alle aree più disfunzionali e per estendere modelli già sperimentati con profitto e già valutati dalle agenzie internazionali di monitoraggio (ad es. CEPEJ).

Dal punto di vista generale l’obiettivo è quello di rendere effettivi il principio di sinteticità degli atti e quello di leale collaborazione tra il giudice e le parti (e i loro difensori) mediante strumenti premiali e l’individuazione di apposite sanzioni per l’ipotesi di non osservanza.

Per il primo grado, viene proposta una modifica della cronologia dei tempi processuali, anticipando lo scambio di tutto ciò che deve essere articolato per iscritto ad un momento anteriore all’udienza che dovrà svolgersi in relazione a posizioni processuali delle parti già chiarite dagli atti introduttivi e dalle memorie.

Per il grado d’appello, viene introdotta la figura del consigliere istruttore al fine di evitare che l’intero collegio debba partecipare all’istruttoria.

E’ stato sostituito il giudizio sommario di cognizione con quella che viene definita “procedura semplificata di cognizione” (con diversa collocazione sistematica nel cpc), obbligatoria tutte le volte in cui   i fatti di causa siano non controversi, quando l'istruzione si basi su prova documentale o di pronta soluzione, oppure richieda un'attività istruttoria “non complessa”, con una previsione  che dovrà essere ben chiarita dai decreti delegati al fine di evitare un ennesimo  “profluvio” di giurisprudenza sul tema.

Per il giudizio di cassazione, le novità rilevantissime sono l’eliminazione della sesta sezione (sezione filtro che opera una prima scrematura e definizione dei ricorsi inammissibili o manifestamente fondati o infondati), l’unificazione dei  riti camerali  e la introduzione del rito accelerato per le manifeste inammissibilità, improcedibilità o infondatezze, nonché del rinvio pregiudiziale dal giudice di merito per le questioni di diritto controverse per il quale il decreto delegato dovrà individuare la casistica di rimessione alle Sezioni Unite  e quella in cui potrà pronunciarsi la sezione semplice, alternativa frutto, a mio avviso, di una scelta piuttosto infelice della legge delega (in quanto se è questione ancora controversa è evidente che debbano  decidere le SUU, mancando, in caso contrario,  i presupposti per l’applicazione dell’istituto).

3) La terza linea di azione riguarda gli interventi sul processo esecutivo ed i procedimenti speciali.   

In via generale, una particolare attenzione viene riservata alla digitalizzazione del processo, anche mediante la stabilizzazione degli interventi innovativi della legislazione emergenziale emanata a seguito della pandemia ancora in corso, e cioè i modelli della udienza da remoto e della udienza mediante trattazione scritta. In questo ambito, particolare attenzione viene attribuita alla digitalizzazione dei fascicoli giudiziari ed all’adozione di strumenti avanzati di analisi dati.

Il contenuto della riforma ha un fondamentale obiettivo acceleratorio, oltre che di razionalizzazione processuale in quanto deve fronteggiare l’arretrato esistente, sia negli uffici di merito che in Corte di Cassazione.  Tutte le modifiche normative, sia del giudizio di primo grado che dell’appello e del giudizio di legittimità prospettano questo intento  e sono accompagnate  dalla  esplicita richiesta di riduzione delle pendenze esistenti e dei tempi della decisione in misura  “preoccupante”: infatti,  entro il 2026 dovrà raggiungersi il 90% in meno di pendenze dell’arretrato civile in tutti i gradi di giudizio,  nonché la riduzione del 40% della durata dei relativi procedimenti ( e del 25% di quelli penali); un target  o output intermedio, entro la fine del 2024, del 65% in meno dell’arretrato civile di primo grado e del 55% dei giudizi di appello.  

A fronte di tale richiesta sono state, tuttavia, erogate ingentissime risorse[2]: ciò rappresenta una sfida senza precedenti, soprattutto per la precisa determinazione numerica e per una impostazione condizionata dal “do ut des” che non consente deviazioni dallo scopo prefissato.

Tuttavia, al di là dell’obiettivo numerico, sarà importante lavorare su una “accelerazione di qualità” che non può prescindere dal cambiamento  delle modalità di lavoro che era già stato avviato in molti uffici di merito attraverso la creazione ( inizialmente come prassi virtuosa) dell’Upp: esso rappresenta la vera innovazione introdotta dalla legge delega che ha codificato l’istituto attraverso l’individuazione dei compiti da svolgere e che lo ha previsto anche  per la Corte di Cassazione dove, in precedenza, era una struttura organizzativa inesistente, e dove va a calarsi in un contesto in cui tutta la  “la cultura dell’organizzazione regolata” è arrivata con molto, molto ritardo.

L’introduzione dell’Upp in Cassazione è accompagnata dalla sollecitazione ad interventi di digitalizzazione del cartaceo residuo per completare il fascicolo telematico e l’adozione di strumenti avanzati di analisi dei dati che rappresentano due misure di prioritaria importanza per procedere alla informatizzazione dell’ingente arretrato, a partire da quello pendente presso la sezione tributaria, al fine di agevolare lo spoglio e la conoscenza del cd. “magazzino”, attraverso gli strumenti avanzati di analisi secondo la “semantica” propria del settore di interesse. 

Molte modifiche normative di carattere strettamente processuale – che per alcuni versi hanno recepito la giurisprudenza “virtuosa” della Corte di Cassazione volta ad escludere, ad esempio, interpretazioni eccessivamente formalistiche del processo civile telematico – sono accompagnate, dunque, dalla valorizzazione di un adeguato capitale umano, attraverso l’introduzione generalizzata dell’Ufficio per il Processo.  

 

3. L’ufficio per il processo: le previsioni normative

L’Ufficio per il processo rappresenta, come già detto, la vera innovazione portata dalla legge delega 26 novembre 2021 n° 206 che ne ha codificato i connotati con specifico riferimento alle mansioni dei vari componenti della struttura organizzativa: essa  è stata preceduta dalla L. n.113/2021 di conversione del DL n. 80/2021 che ha stanziato, per la realizzazione dell’istituto, somme ingentissime, alle quali deve essere aggiunta l’ulteriore risorsa di 51.000.000,00 di euro, erogata per il progetto realizzato fra il Ministero della Giustizia e le Università suddivise in distretti geografici, volto a curare anche la formazione dei giovani laureati in funzione dell’ingresso nel pianeta giustizia.

A questo proposito, si impone un ringraziamento  all’impegno profuso da tutti coloro che hanno iniziato a credere ed a costruire l’idea dell’UPP da molti anni: il libro sulla riforma del processo civile oggetto dell’odierna presentazione  è stato dedicato alla memoria di tre cultori dell’organizzazione giudiziaria, e cioè il collega Sergio Brescia, l’avv. Antonio Rosa ed il  prof. Stefano Zan, antesignani della costruzione  dell’istituto ben quindici anni orsono, attraverso la valorizzazione delle esperienze altamente positive  dei Tribunali di Torino e di Bolzano che avevano fatto registrare, attraverso di esso,  grandissimi successi nella accelerazione dei  tempi e nella buona qualità della giurisdizione.

Sulla rivista del COMIUG (Centro per l’organizzazione, il management e l’informatizzazione degli uffici giudiziari), il prof. Zan, nel 2007, parlava delle quattro leve fondamentali sulle quali doveva fondarsi il cambiamento organizzativo e cioè: 1) la struttura, 2) la tecnologia, 3) le metodologie, 4) la leadership ed il coinvolgimento.

La codificazione introdotta con la legge delega 26 novembre 2021 n° 206 si fonda proprio su questi principi e li estende a tutti gli uffici giudiziari, ritenendo credibile un cambiamento di passo, a prescindere dal “dato numerico” che certamente differenziava i Tribunali che ho sopra richiamato rispetto a quelli di maggiori dimensioni e caratterizzati da ben più gravi pendenze: essa è supportata dal precedente DL 80/2021 convertito nella l. 113/2021 sopra richiamata.

E quindi, ora, dopo che:

a. in tempi velocissimi sono stati assunti 8171 addetti agli UPP e che sono stati rispettati i tempi previsti per il deposito dei progetti organizzativi; 

b. è in corso di svolgimento il concorso per l’assunzione di 5410 profili non dirigenziali che andranno a completare il rinforzo indispensabile del personale tecnico ed amministrativo per l’Upp e per il funzionamento complessivo degli uffici, 

è necessario lavorare accuratamente sul monitoraggio dell’andamento della riforma la cui mirata organizzazione (attraverso leadership e coinvolgimento) rappresenta un lavoro work in progress da realizzare parallelamente alla attività concretamente svolta dalla struttura organizzativa di supporto. 

Il monitoraggio dovrà coniugare la verifica dei risultati acceleratori anche attraverso la tenuta degli esiti giurisprudenziali raggiunti: ciò al fine di collegare all’accelerazione anche una migliore qualità della giurisdizione che “tenga” alla prova del tempo e che allontani l’operazione del PNRR da una assimilazione (temuta da molti) ad un meccanismo  di “rottamazione” delle controversie pendenti, esistenti, per la Corte di Cassazione, anche in relazione ad un sistema governato dall’art. 111 Cost. che, a differenza della legislazione di molti altri paesi, non prevede alcun filtro per l’accesso al giudizio di legittimità se non riferibile alle regole processuali vigenti. 

Ma questo è un tema che richiede una approfondita trattazione separata. 

Non riesaminerò, dunque, in questa sede ciò che ho già scritto nel libro, anche per non appesantire i tempi del convegno. Mi limito soltanto a ricordare che:

a. la regolazione del nuovo UPP è affidata a due fonti primarie (L. 113/2021 di conversione del DL. 80/2021 ed alla legge delega 206/2021) ed a numerose fonti secondarie, con particolare riferimento alle circolari del Ministero che, con grande tempestività, hanno provveduto a risolvere i vari problemi interpretativi che si sono man mano presentati (da ultimo, quello riguardante l’incompatibilità fra l’iscrizione all’albo professionale degli avvocati per gli addetti che hanno preso possesso negli uffici);

b. l’art. 1 comma 18 della l. 26 novembre 2021, n. 206 tratteggia espressamente i compiti che sono attribuiti all’ufficio per il processo per gli uffici di merito e per la Corte di Cassazione, prevedendo per i primi: 

- il supporto ai magistrati comprensivo, tra le altre cose, delle attività preparatorie per l’esercizio della funzione giurisdizionale quali lo studio dei fascicoli, l’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale, la selezione dei presupposti di mediabilità della lite, la predisposizione di bozze di provvedimenti, il supporto nella verbalizzazione delle udienze, la cooperazione per l’attuazione dei progetti organizzativi finalizzati a incrementare la capacità produttiva dell’ufficio, ad abbattere l’arretrato e a prevenirne la formazione;

- l’ottimale utilizzo degli strumenti informatici;

- il coordinamento tra l’attività del magistrato e l’attività del cancelliere;

- la catalogazione, archiviazione e messa a disposizione di precedenti giurisprudenziali;

- l’analisi e la preparazione dei dati sui flussi di lavoro.

Prevede inoltre, per la Corte di cassazione, che, sotto la direzione e il coordinamento del presidente o di uno o più magistrati da lui delegati, previa formazione degli addetti alla struttura, siano attribuiti compiti diversi da quelli prescritti per gli uffici di merito, e cioè:

- di assistenza per l’analisi delle pendenze e dei flussi delle sopravvenienze; 

- di supporto ai magistrati, comprendenti, tra l’altro, la compilazione della scheda del ricorso, corredata dalle informazioni pertinenti quali la materia, la sintesi dei motivi e l’esistenza di precedenti specifici, lo svolgimento dei compiti necessari per l’organizzazione delle udienze e delle camere di consiglio, anche con l’individuazione di tematiche seriali, lo svolgimento di attività preparatorie relative ai provvedimenti giurisdizionali, quali ricerche di giurisprudenza, di legislazione, di dottrina e di documentazione al fine di contribuire alla complessiva gestione dei ricorsi e dei relativi provvedimenti giudiziali; 

- di supporto per l’ottimale utilizzo degli strumenti informatici; 

- di raccolta di materiale e documentazione anche per le attività necessarie per l’inaugurazione dell’anno giudiziario. 

 

4. Il nuovo ufficio per il processo: le prime concrete attuazioni

Ci  troviamo ora già in una fase successiva: infatti, siamo in attesa dei  decreti delegati che riguarderanno l’UPP (oltre a quello specificamente ad esso dedicato, bisognerà tener conto, per quanto riguarda la Corte di cassazione, la ricaduta che l’eliminazione della sesta sezione avrà sull’organizzazione delle struttura organizzativa; e, per quanto riguarda l’istituendo Tribunale per la famiglia, la costituzione dello specifico Upp, la cui costituzione è divenuta obbligatoria, a fronte della facoltatività prima esistente per il Tribunale per i Minorenni);  e sono state già costituite, in tutti gli uffici, le strutture organizzative i cui componenti (in particolare gli  addetti ed i  tirocinanti)  hanno quasi concluso la specifica normazione. 

Le strutture hanno già cominciato ad operare. 

Prospetterò, pertanto, i problemi che sono emersi inizialmente e le valutazioni che già si stanno formulando all’interno dei vari uffici.

E’ necessario premettere che l’avvio dei progetti organizzativi è dipeso dallo svolgimento e dalla definizione del concorso per l’assunzione degli 8171 addetti all’Upp: una prima generale difficoltà che è emersa deve essere riferita alla disponibilità all’assunzione di un numero inferiore di vincitori rispetto ai posti banditi con conseguente rimodulazione di tutti gli Upp ipotizzati. 

E’ dei primi di aprile, infatti, il decreto ministeriale che ha previsto un secondo scorrimento delle graduatorie in favore degli idonei non vincitori visto che in alcune sedi, circondariali e distrettuali (Bologna, Brescia, Firenze, Genova, Milano, Torino, Trieste, Corte di Cassazione, Venezia) molti posti sono rimasti vacanti (1106 su 8171).

Questo elemento rappresenta un problema che andrebbe esaminato approfonditamente in relazione al rapporto dei giovani con il lavoro: un dato emerso dall’esame delle graduatorie è, infatti, quello che molti idonei che hanno preso possesso hanno un’età relativamente avanzata; e molti, fra i laureati in giurisprudenza, sono già avvocati che hanno preferito alla libera professione la sicurezza di un “posto fisso”, sia pur a tempo determinato.

Il  progetto complessivamente in funzione, allo stato, può contare, a livello nazionale,  sul 13% in meno di addetti: la speranza è che i dirigenti degli uffici riescano a dare una motivazione forte a quelli che hanno preso possesso, per continuare nello svolgimento del servizio e ciò può essere fatto, a mio avviso, chiarendo le caratteristiche  peculiari di questa nuova figura professionale che, pur rappresentando una componente dell’amministrazione,  ha connotati diversi  dal personale di cancelleria perché svolge una funzione istituzionale di supporto alla giurisdizione che non rimane all’esterno del processo decisionale, ma concorre  alla formazione di esso.

Al riguardo, non è inutile riportare qualche informazione su ciò che sta succedendo negli uffici in cui gli Upp che hanno cominciato a funzionare.

Nei Tribunali e nelle Corti d’Appello, alcuni progetti organizzativi sono stati predisposti in modo molto dettagliato ed accurato, chiarificando il livello di sinergia che deve essere creata fra i dirigenti (direttivi e semidirettivi), i magistrati, la magistratura onoraria, i tirocinanti, gli addetti e le cancellerie. 

Molti progetti riportano una programmazione per ogni singola sezione e sono quindi calati sulle specifiche esigenze della materia trattata[3].

I problemi che sono immediatamente emersi sono riconducibili, in primo luogo, all’inquadramento della funzione da svolgere. 

In alcuni uffici, si è verificata la tendenza, esplicitata ai nuovi assunti dai dirigenti, di ricondurre la loro funzione a quella di assistenti delle figure amministrative della cancelleria: ciò ha rappresentato un fattore di allontanamento di alcuni assunti (che si sono dimessi appena dopo la presa di possesso). 

Ciò, a mio avviso rappresenta un errore  interpretativo delle funzioni che gli addetti devono svolgere  le quali  non sono di stampo esclusivamente  amministrativo, ma devono essere ricondotte al “ponte” fra l’amministrazione e la giurisdizione (come  pregevolmente  è stato rappresentato nel progetto organizzativo dell’Upp predisposto  del Primo Presidente della Corte di Cassazione) finalizzato al lavoro corale di assistenza al magistrato che, pur svolgendo l’ attività ermeneutica su una riflessione fondata sulla propria cultura giuridica, deve essere supportato dalla struttura nella definitiva conferma delle conclusioni alle quali è pervenuto. 

Ciò dovrà basarsi su una costruzione intelligente dei ruoli di udienza, volta ad accelerare i tempi della decisione: il lavoro dei componenti dell’Upp  dovrà consistere nell’accorpamento di cause seriali, nella individuazione dei ricorsi presentati dallo stesso difensore con la segnalazione e l’attenta valutazione di eventuali differenze esistenti; nelle ricerche di giurisprudenza e di dottrina e cioè in tutte quelle attività di sostegno alla creazione del “prodotto finale”.   

Il secondo problema che si è presentato è rappresentato dagli spazi di lavoro che sono stati faticosamente creati nell’ambito di una edilizia giudiziaria che, in molte sedi, non ha luoghi eccedenti rispetto alla presenza dei magistrati e delle cancellerie: il problema è in via di risoluzione un po' dovunque attraverso notevoli sforzi di “ingegneria gestionale” mediante i quali sono stati recuperati ambienti precedentemente non utilizzati al massimo delle potenzialità.

Il terzo problema è stato rappresentato dalla difficoltà a costruire  un rapporto di lavoro nuovo attraverso lo smartworking ( espressamente previsto anche in ragione della pandemia ancora in corso ) che però non è stato supportato dal tempestivo accesso alle piattaforme informatiche ( registri di cancelleria, banche dati giurisprudenziali ) da parte degli addetti: tutti questi problemi, comunque, sono  in via di definizione anche se hanno rappresentato un fattore di rallentamento nella prima fase di avvio.

Ma, oltre ai problemi riscontrati, devono essere segnalati anche i primi risultati positivi.

Si costata, infatti, un generale notevole entusiasmo da parte dei nuovi assunti: sia l’iniziale addestramento rispetto agli aspetti teorici del lavoro, sia quello che rappresenta il problema più rilevante in termini di impegno temporale del magistrato e cioè la scrittura delle sentenze, stanno avendo esiti molto soddisfacenti. Infatti, la prima valutazione della preparazione generale e della capacità degli addetti per la redazione delle bozze di provvedimenti (ovviamente, quelli più semplici) è stata generalmente encomiabile, con presumibili effetti acceleratori dell’attività del magistrato.

In Corte di Cassazione, dove l’istituzione dell’Upp ha rappresentato una assoluta novità,  è stato tempestivamente emanato dal Primo Presidente il decreto costitutivo dell’istituto ed il progetto organizzativo ( cui ho sopra accennato) , predisposto unitamente al  dirigente di cancelleria, con i quali sono stati individuate tre tipologie di strutture e cioè: 1) l’Upp per le sezioni civili; 2) l’ Upp per le sezioni penali; 3) l’ Upp trasversale costituito dal Primo Presidente, dal Segretario Generale, dal Direttore del Massimario come struttura di supporto anche alle Sezioni Unite ed  all’Ufficio del Massimario.

Anche per l’ufficio di legittimità sono emersi alcuni problemi ma anche numerose opportunità.

I primi problemi registrati sono i seguenti: 

1) un ingresso inferiore alle previsioni (167 unità e non 200) ulteriormente diminuito in corso d’opera (si prevede infatti lo scorrimento per 46 posti che sono rimasti scoperti);

2) la difficoltà ad individuare i locali nei quali collocare il nuovo, numeroso personale che farà ingresso nel Palazzo: ciò ha reso necessario alcuni spostamenti interni che hanno riguardato soprattutto gli uffici del massimario; 

3) la sfasatura temporale fra la soppressione della sezione filtro e l’avvio dell’attività di classificazione, spoglio e schedatura dei fascicoli che sta iniziando a svolgersi nelle sezioni: gli addetti allo spoglio dei fascicoli come supporto per la formazione dei ruoli di udienza dovranno riadattare la loro attività a seguito della importante modifica organizzativa introdotta. 

4) la carenza nella digitalizzazione del PCT in Cassazione che costituisce un forte momento di crisi, in genere, e che ha forti ricadute sull’attività dei componenti della struttura.

L’impegno corale per il funzionamento delle strutture organizzative costituite è stato profuso soprattutto nella formazione degli addetti e dei tirocinanti attraverso:

1) una attenta valutazione dei curricula per l’individuazione delle Sezioni alle quali assegnarli: infatti, fra gli addetti sono presenti molti avvocati e, pertanto, la scelta è stata quella di indirizzarli nelle sezioni che trattano le materie delle quali si sono occupati durante l’attività professionale. Si prospetta, pertanto, un lavoro fondato sulla qualità derivante da una pregressa competenza specifica. 

2) numerosi incontri curati, nelle singole sezioni, dai coordinatori delle aree alle quali ciascun addetto è stato assegnato. A ciò è stata aggiunta una formazione specializzata per quelli che si occupano della materia specializzata  della protezione internazionale, affidata all’Easo attraverso una convenzione con il Ministero per la Giustizia: la prima impressione generale, sia nell’ambito della formazione per la Protezione Internazionale  sia in altri incontri e nei contatti in sezione è stata molto positiva, in relazione alle competenze di base dei vincitori di concorso ed  all’interesse effettivo alla collaborazione anche per lo sviluppo futuro dell’Upp e della giustizia in generale.

Ogni sezione civile ha organizzato l’Upp secondo le esigenze specifiche delle materie trattate, attraverso un coordinamento per ogni area tematica: l’Upp è, comunque, a supporto della sezione e non del consigliere con il quale rimane fermo il rapporto one to one soltanto con i tirocinanti assegnati.

Attualmente, oltre alla collaborazione per la creazione di schede di spoglio complete e più dettagliate di quelle che venivano elaborate in precedenza, gli addetti si occupano dell’attività preparatoria dell’adunanza con il controllo preliminare degli atti che deve, tuttavia, essere supervisionato dal consigliere relatore. E’ stato creato anche un supporto per la velocizzazione delle intestazioni dei provvedimenti che, per ragioni di carenza di organico delle cancellerie, venivano predisposte dai magistrati.

Lo step successivo consisterà nell’affidamento agli addetti della scrittura dello svolgimento del fatto e la trascrizione dei motivi del ricorso, riservando, comunque, al consigliere la stesura della motivazione. 

Deve concludersi, dunque, affermando che il primo avvio della fase costitutiva dell’istituto, ha avuto un esito positivo.

Ciò deve essere valorizzato e pubblicizzato: al riguardo, sarebbe forse opportuno pubblicare il decreto con il quale viene costituito l’Upp nei vari uffici giudiziari sui relativi siti informatici, facendo seguire un costante aggiornamento della sua composizione, accompagnato progressivamente dagli esiti del monitoraggio dei risultati.

 

5. L’importanza del monitoraggio

Nel contesto del PNRR è apparsa imprescindibile l’adozione, in tutti gli uffici giudiziari interessati dal progetto, di un sistema di programmazione, misurazione e controllo degli obiettivi, standardizzando il più possibile le procedure di monitoraggio dei flussi statistici.

Secondo le indicazioni della circolare del DOG del 22 dicembre 2021 n° 0269895U, i target di risultato, in termini di durata e abbattimento dell’arretrato, rappresentano specifici obiettivi misurati a livello nazionale, mentre per i singoli uffici giudiziari sono stati individuati target (funzionali al raggiungimento dell’obiettivo complessivo) che dovranno essere singolarmente comunicati nei primi mesi del 2022.

In vista del raggiungimento degli obiettivi di durata e di abbattimento dell’arretrato, è richiesta, dalla Commissione europea, una precisa milestone di monitoraggio periodico di ogni ufficio giudiziario, inteso proprio come verifica dell’andamento statistico del singolo ufficio, sia attraverso il controllo dei flussi statistici, sia attraverso l’adozione di politiche di supporto alla stessa rilevazione dei dati e al complessivo miglioramento organizzativo degli stessi.

Rispetto a ciò è suggerita la creazione, in tutti gli uffici giudiziari, di unità di staff dedicate, composte anche da addetti con specifiche competenze nelle discipline economiche e manageriali che rispecchiano i requisiti richiesti dal bando di concorso per l’assunzione: ciò è espressamente finalizzato a rendere maggiormente efficiente l’attività di gestione dei carichi di lavoro e di analisi delle strategie di riduzione dell’arretrato e dell’adozione di sistemi idonei a garantire la ragionevole durata del processo.

Tutte le circolari finora emanate del Ministero della Giustizia hanno ribadito la necessità di creare servizi di controllo “sull’andamento dei flussi sia statistici sia organizzativi, costituendo i due momenti quasi un’unità imprescindibile, il primo funzionale alla piena attuazione della milestone sul continuo monitoraggio (dal momento che le risorse ivi addette potranno e dovranno interloquire direttamente con gli uffici del Ministero competenti, al fine di verificare, in un’ottica di collaborazione continua, l’andamento di ogni singolo ufficio per le finalità PNRR), il secondo, intimamente connesso al primo, diretto a controllare l’andamento della lavorazione dei fascicoli pendenti, eliminare le c.d. false pendenze, nonché verificare che le misure adottate rispondano al risultato atteso in termini di miglioramento della performance dell’ufficio” (cfr. la Circolare del DOG del 22 dicembre 2021 n° 0269895U, sopra richiamata); e, tutti i progetti organizzativi, sia degli uffici di merito che di quelli di legittimità, si sono opportunamente adeguati a prevedere una verifica in tempi periodicamente ravvicinati dei risultati raggiunti, rispetto alla riduzione dei tempi fissati e del numero delle pendenze esistenti ( per la  Corte di Cassazione si prevede una cadenza bimestrale).

Il monitoraggio fa parte, dunque, a pieno titolo dei progetti organizzativi da predisporre e dovrà essere declinato anche in relazione agli eventi che possono sopraggiungere nel corso del periodo di sviluppo degli Upp: ciò, tuttavia, non potrà essere oggetto di regolamentazione nei decreti delegati, visto che la legge delega non ne fa cenno e che, responsabilmente, il Ministero, con l’apposita circolare testé menzionata si è fatto carico di indicarlo come un elemento caratterizzante della fase attuativa, da svolgere in collaborazione con il Consiglio Superiore della Magistratura, anche attraverso la costituzione di gruppi di lavoro di analisi statistica. 

 

6. Conclusioni

Non è possibile formulare in questa sede le “conclusioni” del discorso che è stato affrontato sull’Upp: proprio perché la fase ancora iniziale della costruzione dell’istituto consigliano di aspettare tempi più maturi per avere dati attendibili, idonei a fotografare gli esiti della riforma.

Tuttavia, è consentito formulare una prognosi dell’istituto, con riferimento ai primi elementi di cui ho dato conto finora: e, richiamando i pilastri evocati nel contributo del 2007 del prof. Stefano Zan al quale ho sopra accennato, mi sembra che essi siano stati, nel complesso, per lo più realizzati in quanto:

a) sono state costituite le strutture con sufficiente chiarezza; 

b) sono state individuate le metodologie con le quali procedere; 

c) sono state focalizzate, all’interno delle strutture organizzative, le leadership con notevole coinvolgimento corale di tutti i componenti che hanno mostrato competenze adeguate e notevole entusiasmo sia per la funzione che per l’attività svolta, vissuta come un significativo passaggio di una più lunga e diversificata esperienza professionale. 

La carenza maggiore da segnalare, soprattutto per la Corte di Cassazione, riguarda la tecnologia e cioè, la completa digitalizzazione del processo che fa registrare numerose disfunzioni e gravi rallentamenti e che è indispensabile per un fluido funzionamento della nuova struttura organizzativa.

Il monitoraggio, dunque, dovrà essere focalizzato anche su tale rilevante problema, risolto il quale si spera che potremo essere soddisfatti di aver colto con serietà l’opportunità offerta alla nostra giustizia dal PNRR.

Qualche ulteriore passaggio per la stabilizzazione dell’istituto è ora affidata ai decreti delegati che, oltre ad fornire qualche ulteriore precisazione in ordine alle mansioni che gli addetti possono e/o devono svolgere, dovranno preoccuparsi di collocarlo in modo sistematico all’interno del codice di procedura civile e/o delle disposizioni di attuazione in modo da evitare che venga assoggettato a dannose oscillazioni legislative. 

Last but not least, deve essere attenzionato un elemento centrale per il raggiungimento dell’obiettivo acceleratorio, e cioè la copertura delle piante organiche dei magistrati di tutti gli uffici giudiziari. 

E’ necessario, infatti, evitare che il rafforzamento delle risorse tramite la creazione degli Upp non si traduca in una disattenzione rispetto  a tale costante ed insuperato problema.

Ciò – e cioè una surrettizia funzione sostitutiva delle risorse magistratuali – rappresenta il timore manifestato da molti colleghi che deve essere smentito con i fatti. 

Le gravi carenze (attualmente in tutti gli uffici del paese mancano oltre 1000 magistrati) devono essere tempestivamente colmate attraverso l’espletamento di concorsi con cadenza almeno annuale, visto che nell’ambito dell’organizzazione giudiziaria italiana - caratterizzata da un contenzioso numericamente eccessivo rispetto agli altri paesi europei - il pieno organico degli uffici rappresenta  il  fondamentale ed insostituibile  presupposto per il raggiungimento di tempi delle decisioni allineati con quelli degli altri paesi europei.


 
[1] Il riferimento è al volume La Riforma della Giustizia Civile a cura di Giorgio Costantino, Cacucci editore, 2022, che fa parte della collana Biblioteca di Cultura Giuridica diretta dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, Piero Curzio. 

[2] Ai sensi dell’art. 11 comma 7 L. 113/2021  e' autorizzata: a) per la Giustizia ordinaria, la spesa di euro 360.142.195 per ciascuno degli anni 2022 e 2023, di euro 390.154.044 per l'anno 2024, di euro 360.142.195 per l'anno 2025 e di euro 180.071.098 per l'anno 2026, a cui si provvede mediante versamento di pari importo, nei corrispondenti anni, dai conti correnti di cui all'articolo 1, comma 1038, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, all'entrata del bilancio dello Stato, per la successiva riassegnazione ai pertinenti capitoli di spesa dello ((stato di previsione del Ministero della giustizia)); b) per la Giustizia amministrativa la spesa di euro 8.458.696 per ciascuno degli anni 2022 e 2023, di euro 8.199.308 per l'anno 2024, di euro 7.939.920 per ciascuno degli anni 2025 e 2026, a cui si provvede a valere sul Fondo di rotazione per l'attuazione del Next Generation EU-Italia di cui all'articolo 1, comma 1037, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, secondo le modalità di cui ai commi da 1038 a 1050 del medesimo articolo 1.

[3] Cfr. le informazioni sui rispettivi progetti organizzativi del Presidente del Tribunale di Verona, di Catania, di Pisa e Napoli Nord, in L’esordio operativo dell’Ufficio per il Processo nei Tribunali interviste di Ernesto Aghina in Giustizia Insieme 21 febbraio 2022. 

[*]

L’articolo riproduce il testo della relazione svolta al convegno di studio La riforma della giustizia civile e la giustizia consensuale organizzato dal Consiglio dell’ordine Avvocati di Verona il13 maggio 2022. 

08/07/2022
Altri articoli di Antonella Di Florio
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
La delega Cartabia in tema di valutazioni di professionalità del magistrato: considerazioni a prima lettura

Le linee della riforma ordinamentale in tema di valutazioni di professionalità dei magistrati, pur in un quadro generale di avvertita necessità di contenimento dei tempi di trattazione degli affari giudiziari e prevedibilità delle decisioni, rischiano di innescare effetti indesiderati in punto di conformismo giudiziario e riduzione degli spazi di autonomia interpretativa connaturali alla giurisdizione. Quali saranno gli spazi concreti di apprezzamento delle gravi anomalie derivanti dallo sviluppo del procedimento? Quali sono le attuali criticità del ruolo del giudice? 

13/07/2022
La riforma del processo civile e l'ufficio per il processo (art. 1 co. 18 e 19 l. 26 novembre 2021, n. 206)

In attesa dell’emanazione dei decreti delegati attuativi della l. 26 novembre 2011 n. 206, si è svolto, fra gli altri, un convegno organizzato dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Verona per un confronto sui principali temi della riforma della giustizia civile. La relazione che segue riguarda, in particolare, le prime attuazioni dell’Ufficio per il Processo.

08/07/2022
Chi sbaglia paga... Ma quand'è che il giudice sbaglia?

La difformità delle decisioni giudiziarie non viene quasi mai compresa ed accettata dall’opinione pubblica, ed a volte anche dagli addetti ai lavori. Questo tema è destinato ad acquisire anche un rilievo ordinamentale, perché uno dei parametri delle valutazioni di professionalità introdotto dalla riforma Cartabia ha ad oggetto proprio il destino delle scelte e dei provvedimenti del magistrato nelle fasi successive. L’articolo tratta la questione sotto entrambi i profili, evidenziando come in questa materia la nozione stessa di errore debba tenere conto di tutte le peculiarità della giurisdizione, perché in caso contrario la stessa essenza di quest’ultima rischia di essere pesantemente compromessa. 

07/07/2022
Discrezionalità, rappresentanza, dirigenza e legittimità. La dirigenza degli uffici giudiziari

Indipendenza e responsabilità sono i due riferimenti inscindibili del modello di giurisdizione disegnato dalla Carta Costituzionale. La loro declinazione investe sempre più direttamente l’esercizio della giurisdizione nella contemporaneità. È quindi necessaria una riflessione su come questi principi debbano essere declinati nel delineare una delle figure su cui più si è incentrato il dibattito negli ultimi anni e che più ha visto all’opera distorsioni, forzature e vere e proprie deformazioni del principio costituzionale stabilito dal terzo comma dell’art. 107 della Costituzione. Una figura sotto tensione, tra le sfide del PNRR e il ruolo sempre più incisivo e orientante del Ministero e, per esso, dell’esecutivo, il rapporto con l’autogoverno, la necessaria orizzontalità dell’organizzazione giudiziaria e il rapporto con la collettività nel cui nome la giustizia viene esercitata. Un ruolo che richiede profonda consapevolezza dei profondi mutamenti della giurisdizione, della necessaria dimensione collettiva e orizzontale dell’organizzazione, dei contenuti della legittimazione democratica della giurisdizione, dei contenuti del principio di responsabilità.

05/07/2022
Giudizi & pregiudizi

La riforma dell’ordinamento giudiziario frutto dei lavori della Commissione Luciani appare non solo incapace di risolvere i profili di criticità del nostro sistema, ma anche figlia di una cultura conservativa che contrasta con la necessità di operare un ripensamento del tradizionale paradigma ordinamentale e di realizzare una sua radicale riforma. L’ostilità dimostrata nel tempo da alcuni settori della magistratura verso l’idea del superamento del mero diritto di tribuna in favore di un più accentuato ruolo partecipativo dell’avvocatura nell’organizzazione e nell’amministrazione della giustizia, costituisce soltanto uno dei sintomi di un pericoloso arroccamento che confligge con le aspirazioni di una giustizia moderna, democratica ed aperta alla società. Il riconoscimento dell’insicurezza e del bisogno di giustizia che attraversano la collettività, impone a tutti noi di dare risposte urgenti e concrete perché se manchiamo questa sfida nella società non resteranno che la paura e l’insicurezza, che cercheranno e troveranno soddisfazione altrove, in un non auspicabile ritorno al passato.    

15/06/2022
Le domande di Questione Giustizia a Stefano Musolino, segretario di Magistratura democratica

In un periodo di aspre ed incessanti polemiche sulla giustizia e sulla magistratura, il Parlamento è prossimo all’approvazione di un disegno di legge di riforma dell’ordinamento giudiziario e del Consiglio Superiore della magistratura.
Il direttore di Questione Giustizia, Nello Rossi, ha posto a magistrati, diversi per età e per le funzioni svolte, alcune domande – volutamente sempre le stesse – sui principali aspetti della vicenda istituzionale in corso: la valutazione del progetto di riforma; il giudizio sulla scelta dell’astensione dal lavoro; le trasformazioni in atto nella magistratura; i percorsi da intraprendere per riconquistare la fiducia dei cittadini dopo gli scandali sulle nomine. 
Lo scopo dell’iniziativa è quello di rappresentare - in termini più approfonditi ed argomentati di quanto sia possibile sui media generalisti - la pluralità dei punti di vista e delle prospettive che coesistono in seno alla magistratura.
Con l'intervento del segretario di Magistratura democratica, si conclude il confronto aperto una settimana fa. 

03/06/2022