1. Un errore rimediato in extremis
Appena in tempo. Sulla Gazzetta Ufficiale del 24 marzo è stato pubblicato il decreto legge 22 marzo 2021 n. 42, recante «misure urgenti sulla disciplina sanzionatoria in materia alimentare» che rimedia alla abrogazione degli illeciti previsti dalla legge alimenti n. 283 del 1962, voluta dall’art. 18 del D. Lgs. n. 27 del 2 febbraio 2021 sui controlli alimentari, pubblicato sulla G.U. dell’11 marzo[1].
Il decreto legge n. 42, cioè, è entrato in vigore il 25 marzo (giorno successivo alla sua pubblicazione); quindi, il giorno prima che il 26 marzo (15 giorni dopo la pubblicazione) entrasse in vigore l’abrogazione voluta dal D. Lgs n. 27.
Di questa assurda e inopinata abrogazione avevamo tempestivamente riferito su questa Rivista[2], auspicando un immediato intervento legislativo che fortunatamente è intervenuto, anche se all’ultimo momento[3]. Rinviando, quindi, anche per citazioni e richiami, a quanto già abbiamo scritto, è opportuno, comunque, ricordare che tutta la dottrina aveva immediatamente evidenziato, in modo unanime, la illegittimità dell’abrogazione in quanto totalmente al di fuori della delega conferita dal Parlamento con l’art. 12, comma 3 della legge n. 117/2019, nonché della materia da regolamentare (relativa solo ai controlli in campo agroalimentare). Particolarmente efficace, in proposito, appare la completa ed argomentata presa di posizione, decisamente contraria, dell’Ufficio del Massimario della Cassazione, contenuta nella relazione n. 13 del 17 marzo 2021[4], ove, tra l’altro, si evidenziava un «eccesso di delega, per mancato rispetto dei principi e criteri direttivi, generali e specifici, posti dall’art. 23 della l. n. 117 del 2019»[5].
E, non a caso, la drastica correzione operata con il D.L. n. 42, secondo quanto si legge nella relazione illustrativa del governo, «ha lo scopo di evitare un effetto abrogativo di tutte le disposizioni sanzionatorie di carattere penale e amministrativo di cui alla legge 30 aprile 1962, n. 283, come variamente modificata, realizzato con l’articolo 18, comma 1, lettere b), c) e d) del decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 27 in assenza di delega». Con una norma, cioè, che rischiava di essere ben presto annullata ("tamquam non esset") dalla Corte costituzionale, portando alla reviviscenza delle norme abrogate della legge alimenti anche sotto il profilo sanzionatorio; creando, come bene evidenzia la citata relazione del Massimario, notevoli problemi in materia di successione di leggi penali nel tempo.
Stranamente[6], tuttavia, il legislatore del D.L. n. 42 non ha abrogato le disposizioni abrogatrici della legge alimenti contenute nel D. Lgs n. 27/2021, ma ha preferito mantenere formalmente l’abrogazione della legge n. 283 allargandone, tuttavia le esenzioni; facendo salve, cioè non solo le (iniziali) disposizioni di cui agli artt. 7, 10, e 22 ma, anche e soprattutto, quelle degli articoli 5, 6,8,9,11,12,12bis,13,17,18 e19, nonché quelle, ad esse correlate, della legge di modifica n. 441 del 1963 e del relativo regolamento di esecuzione (D.P.R. 26 marzo 1980, n. 327). Salvando, in tal modo, gli illeciti con relative sanzioni.
Almeno per il momento, quindi, si è evitata, appena in tempo, l’abrogazione degli illeciti penali e amministrativi, che avrebbe prodotto, come riconosce la stessa relazione governativa, “l’effetto di lasciare settori importanti per la salute dei consumatori del tutto privi di tutela».
2. Gli interrogativi che restano aperti
A questo punto, tuttavia, sorge spontanea la richiesta di sapere perché, allora, a febbraio 2021, il governo ha varato una legge con disposizioni che, un mese dopo, riconosce pericolose per la salute dei consumatori e palesemente incostituzionali.
In realtà, però, non si tratta dello stesso governo. Il D. Lgs n. 27, infatti, risulta varato dal governo Conte 2, su proposta di Conte (Presidente del consiglio e, ad interim, Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali), e dei Ministri Amendola (affari europei) e Speranza (salute), di concerto con i Ministri Di Maio (affari esteri), Bonafede (giustizia), Gualtieri (economia e finanze), Boccia (affari regionali), Patuanelli (sviluppo economico) e Guerini (difesa).
Il D.L. n. 42, invece, risulta varato dal governo Draghi[7] e proposto da Draghi (Presidente del consiglio) e dal Ministro Cartabia (giustizia), di concerto con i Ministri Speranza (salute) e Patuanelli (politiche agricole alimentari e forestali).
Se, a questo punto, andiamo ad approfondire le premesse dei due provvedimenti, appare chiaro che per il D. Lgs n. 27, occorre fare riferimento al Ministro della salute designato «quale autorità unica di coordinamento e di contatto, ai sensi dell'art. 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) 2017/625», proprio perché questo provvedimento, nel suo complesso, si occupa di garantire i controlli per la sicurezza alimentare; mentre il D.L. 42 fa riferimento al Ministro della giustizia, visto che ha un ambito limitato all’intento di evitare l’abrogazione delle sanzioni per le violazioni della legge alimenti.
Vale, a questo proposito, la pena di rilevare che, comunque, il Ministro della giustizia appare nel concerto per il primo provvedimento mentre il Ministro della salute appare nel concerto per il secondo; e che l’unico Ministro che ha mantenuto lo stesso titolare (Speranza) nel passaggio di governo è quello della salute.
Fatte queste premesse, per tentare di capire come e ad opera di chi nel D. Lgs 27 sono state inserite disposizioni (abrogazione della legge alimenti) oggi da tutti disconosciute, occorre considerare i seguenti fatti storici:
1) Queste disposizioni non erano contenute affatto nella bozza di decreto varata dal governo il 20 ottobre 2020, diramata dal governo alle Commissioni parlamentari ed alla Conferenza Stato-Regioni per i pareri prescritti.
2) Queste disposizioni non risultano proposte dalle Commissioni parlamentare in sede di parere.
3) Queste disposizioni risultano, invece, proposte in sede di Conferenza Stato-Regioni con una nota del Coordinamento interregionale in sanità del 26 novembre 2020, esaminata nella riunione tecnica convocata in modalità videoconferenza per il giorno 1 dicembre 2020, al termine della quale «sono state condivise tra il Ministero della salute e le Regioni modifiche al testo del provvedimento in esame» che sono state inserite in un «documento riepilogativo concordato tra Ministero e Regioni, contenente gli emendamenti condivisi al testo, trasmesso in data 2 dicembre 2020 dal Ministero della salute».
4) Il giorno successivo, 3 dicembre 2020, i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome esprimevano l’intesa (con lo Stato) condizionata all’accoglimento delle proposte emendative concordate con il Ministro della salute (evidenziate in un documento allegato), su cui si acquisiva l’assenso del governo. Si sanciva, così, una «intesa» condizionata all’inserimento delle modifiche di cui sopra, che includevano l’abrogazione della legge alimenti[8].
5) Il 29 gennaio 2021 il Consiglio dei Ministri approvava, quindi, un nuovo testo di decreto legislativo contenente l’abrogazione quasi totale della legge alimenti, che veniva pubblicato sulla G.U. dell’11 marzo 2021.
3. La richiesta di un tavolo per la sicurezza alimentare
Appare, a questo punto, evidente che l’abrogazione della legge alimenti non è stata un “infortunio”. Essa è stata inserita, con piena consapevolezza, nella prima bozza di decreto predisposta dal Ministero della salute, dalla Conferenza Stato-Regioni su iniziativa del Coordinamento interregionale in sanità (organismo tecnico di raccordo tra la Commissione salute e i Gruppi Tecnici Interregionali); è stata condivisa dal Ministero della salute, è stata approvata, su sua proposta, dal Consiglio dei Ministri del 29 gennaio 2021 e pubblicata con il “sigillo” del Ministero della giustizia (che oggi ha, invece, chiesto ed ottenuto di eliminarla).
Non risultano, tuttavia, dal verbale della Conferenza, le motivazioni alla base di questa abrogazione. Né risultano esplicitate successivamente dato che, una volta resa nota l’abrogazione della legge alimenti, nessuna voce (neppure dei Ministri e delle Autorità regionali che la avevano proposta e condivisa) si è levata in difesa di questa scelta. Anzi, si deve rilevare in proposito, che nessuna voce a difesa si è levata neppure nei (pochi) giornali che ne hanno riferito, i quali hanno tutti condannato l’abrogazione e plaudito al ripristino delle sanzioni.
Permane, quindi, il mistero, da noi già segnalato, di capire chi[9] e per quali fini ha realmente tentato di abrogare inopinatamente le (poche e datate) disposizioni preventive a tutela della salute dei cittadini nel campo degli alimenti.
Ma, soprattutto, emerge con forza l’esigenza di esercitare un adeguato controllo politico su quanto viene spesso proposto sotto lo schermo di inesistenti “esigenze tecniche” per far passare contenuti devastanti, come nel caso in esame; specie quando si opera con richiamo a testi di legge ed articoli che bisogna leggere con l’aiuto di esperti per capire la reale portata della proposta.
In proposito, sembra certamente significativo che, come già da noi segnalato, il 9 marzo, appena due giorni prima della pubblicazione del D. Lgs n. 27, il Ministro per le politiche agricole, alimentari e forestali, Stefano Patuanelli, illustrando alla Commissione agricoltura del Senato, le linee programmatiche del governo Draghi, dimostrava di essere totalmente all’oscuro di questa abrogazione concordata ed approvata (anche) dal suo Ministero appena un mese prima.
Appare, quindi, del tutto giustificata la richiesta di Federconsumatori del 22 marzo 2021, secondo cui, «per evitare che in futuro accadano episodi simili e per promuovere norme sempre più attente alla salute dei cittadini e alla qualità delle produzioni, chiediamo al governo di istituire al più presto un tavolo sulla sicurezza alimentare che veda come protagonisti le associazioni dei consumatori, da sempre impegnate nella difesa dei diritti dei cittadini in tale ambito, i produttori e i principali operatori della filiera agroalimentare».
4. La necessaria attenzione ai lavori del Parlamento
Due ultime osservazioni.
La prima: di certo questa vicenda getta un’ombra sulla congruità dei lavori parlamentari e governativi se si considera che una abrogazione così rilevante è passata in sede politica in tempi brevissimi e senza contrasti mentre da anni langue nelle aule parlamentari, in attesa di discussione, la riforma Caselli che prevede una riorganizzazione sistematica degli illeciti agroalimentari, potenziando un “sistema” punitivo prevalentemente penale, creando tutele (anticipate e) crescenti; ed estendendo a questo settore criminale, ai sensi del Dlgs. 231/10, la responsabilità dell’ente, con sanzioni interdittive a carico dell’azienda.
La seconda: la vicenda non è finita perché ora inizia (dalla Camera) l’iter di conversione del decreto legge Cartabia e non è escluso che qualche “manina” torni a farsi avanti, magari per impedirne la conversione entro 60 giorni.
Del resto, tutto può accadere in tempo di pandemia.
[1] Per un primo commento di tipo giornalistico basato su un comunicato stampa della Presidenza del Consiglio, ci permettiamo segnalare AMENDOLA - DE RUBERTIS, Cibi adulterati, riecco le sanzioni: Sventato il blitz, su Il Fatto Quotidiano, del 21 marzo 2021.
[2] AMENDOLA, L’assurda abrogazione della “legge alimenti”. Sguarnito il fronte della tutela della salute dei cittadini e del contrasto alle frodi alimentari, in questa Rivista, 19 marzo 2021, che fa seguito alla nostra prima segnalazione su Il Fatto Quotidiano del 16 marzo 2021.
[3] In realtà, come evidenziato da un comunicato stampa della Presidenza del Consiglio, l’accordo sul decreto legge era stato raggiunto nel Consiglio dei Ministri del 19 marzo ma la pubblicazione è avvenuta solo il 24.
[4] A cura di Aldo NATALINI, pubblicata anche in www.lexambiente.it, 19 marzo 2021, ove si ipotizza non solo la violazione dell’art. 76 ma anche dell’art. 25, comma 2 della Costituzione. Le stesse argomentazioni, del resto, risultano riprese dallo stesso NATALINI in L’abrogazione occulta della disciplina igienica della produzione e vendita di sostanze alimentari (legge n. 283 del 1962 e succ. modif.) ad opera del d.lgs. n. 27 del 2021, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 2021, n. 2. Per completezza si segnalano altri due articoli dello stesso Autore sullo stesso argomento, del 13 e del 20 marzo 2021, pubblicati in Quotidiano NTPlus diritto del Sole 24ore, consultabile, tuttavia, solo dagli abbonati a pagamento.
[5] Aggiungendo opportunamente che «nell’ipotesi di norme legislative emanate in carenza di potere ovvero in difetto di delega, in base alla giurisprudenza costituzionale, l’atto affetto da vizio radicale nella sua formazione è inidoneo ad innovare l’ordinamento e, quindi, anche ad abrogare la precedente normativa (v. Corte Cost. n. 123 del 2011, n. 361 del 2010 e n. 32 del 2014, con riferimento all’omologo vizio procedurale della violazione dell’art. 77, comma 2, Cost.)».
[6] Secondo la relazione governativa, «in ragione della tecnica legislativa adottata con il D. Lgs 27/2021».
[7] Che ha abolito il Ministro per gli affari europei.
[8] Le citazioni con l’iter di cui sopra risultano dal Repertorio atto n. 209/CSR del 3 dicembre 2020 (Intesa, ai sensi dell’articolo 12, comma 1, della legge 4 ottobre 2019, n. 117, sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del Regolamento (UE) 2017/625…) reperibile in rete.
[9] Non a caso l’ex Ministro dell’agricoltura, Alfonso PECORARO SCANIO chiede di «sapere chi ha tentato il blitz a favore degli adulteratori ovvero di chi è la ennesima “manina”» (Il Tempo on line, 20 marzo 2021).