Con encomiabile tempestività, è uscito da poche settimane questo poderoso volume intitolato, non casualmente deve ritenersi, al diritto di asilo (e non, per dire, alla legislazione sull’immigrazione, o al trattamento giuridico dello straniero): una scelta linguistica che restituisce alla materia una gerarchia di valori che spesso nel discorso pubblico viene trascurata.
Come ricorda la puntuale prefazione di Bruno Nascimbene, l’asilo storicamente è nato per assicurare un rifugio «in luoghi sacri, nelle strutture religiose, in luoghi comunque ove venivano offerte le garanzie minime, essenziali per l’individuo», alle persone costrette a richiederlo perché perseguitate, indifese, prive di tutela per ragioni ideologiche, politiche, religiose. Di questa storia, oltre che del più vicino passato novecentesco segnato dalla affermazione degli Stati totalitari che della persecuzione politica, religiosa e razziale hanno fatto uno dei loro tratti caratterizzanti, è frutto la previsione di cui al 3° comma dell’art. 10 della nostra Costituzione, che attribuisce il diritto di asilo allo straniero «al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione»: un diritto soggettivo perfetto, come statuito tradizionalmente dalla giurisprudenza, direttamente azionabile e tutelabile davanti al giudice ordinario, che si è via via ramificato nelle forme della protezione internazionale, nelle diverse possibilità del rifugio e della protezione sussidiaria, secondo l’ispirazione fornita dalla legislazione sovranazionale, e della ipotesi, di ambito meramente nazionale, della protezione umanitaria, oggetto di ripetuti interventi legislativi al momento stabilizzatisi sulla scelta regolativa di una protezione “complementare” cui si affiancano limitati casi speciali legislativamente previsti.
La storia dell’asilo da molti anni però non è più solo nazionale. Da quando le politiche di immigrazione e di asilo, del tutto assenti dai Trattati istitutivi della Comunità europea, sono entrate progressivamente nello spettro di azione dell’Unione, fino alla loro consacrazione nelle disposizioni del Trattato di Lisbona del 2007 e della Carta del diritti fondamentali, esse sono state in grado di tradursi in una complessa produzione normativa rivolta agli Stati membri, dapprima attraverso lo strumento delle Direttive, a cui i diversi Legislatori nazionali si adattarono negli ambiti di autonomia lasciati loro.
Il Patto per la migrazione e l’asilo del 2024 rappresenta un’ulteriore progressione in questa escalation regolatoria: progressione decisamente marcata, significativamente rafforzata dall’inedita adozione dello strumento del Regolamento, a cui i Legislatori nazionali sono tenuti ad uniformarsi, utilizzato per imporre scelte di grande impatto, fortemente innovative, salutate con grande enfasi da molti governi nazionali, tra cui il nostro. Al di là della soddisfazione, che non pare così giustificata in base alle ricadute che certi meccanismi potranno avere in particolare sulla situazione dei Paesi di primo ingresso[1], tra cui ovviamente il nostro, è giusto sottolineare agli occhi dell’opinione pubblica, e non solo agli specialisti del settore, un passaggio fondamentale: la minuziosa regolamentazione europea in particolare della fase amministrativa della procedura di asilo (Reg. (UE) 2024/1348), che mira all’introduzione di «una procedura comune di protezione internazionale», non ha avuto remore, tra le altre cose, come bene spiegato nel manuale a forzare ulteriormente quella tendenza, «a sganciare le questioni concernenti l’accesso alla procedura per il riconoscimento della protezione da quelle relative al diritto di accedere al territorio»[2]. D’altronde, è questa l’ossessione che domina le scelte compiute: impedire gli accessi alla “Fortezza Europa”, che deve restare impenetrabile. E così, attraverso una finzione giuridica, chi, più o meno fortunosamente e perigliosamente, è riuscito ad entrarvi, viene comunque considerato fuori del territorio europeo, pur se obbligato ad una procedura di frontiera che può, e normalmente si svolge, a decine, centinaia di chilometri dal confine: «…ad oggi gli stranieri che giungono alle frontiere esterne dell’Unione, (o sbarcati a seguito di operazioni di ricerca e di soccorso) hanno il diritto di chiedere asilo ma, nella generalità dei casi, non pure quello di accedere al territorio»[3]. La finzione consiste nel fatto che la procedura di frontiera a cui deve soggiacere il richiedente asilo può svolgersi in località molto lontane da quella linea che se non è insormontabile fisicamente, lo deve almeno rimanere giuridicamente. E’ come se la frontiera inseguisse il migrante, non lo lasciasse mai: come un attributo personale, una condizione esistenziale che non lo abbandona nonostante egli sia riuscito a guadagnare fisicamente la meta agognata.
Ma in cosa si traduce questa sua condizione, imposta artificiosamente dalla norma europea? Essenzialmente, in forti limitazioni alla sua libertà di circolazione all’interno della “fortezza”, che si sostanziano per la legislazione italiana (D.L. n. 100/2026, conv. in L. n. 145/2026) in obblighi e divieti stringenti, dal trattenimento, alla «autorizzazione» a risiedere in un luogo specifico (che non consiste in altro che nell’obbligo imposto al richiedente protezione di restare nel luogo a cui l’ha destinato il Prefetto, «a disposizione» dell’autorità competente), sino al fermo ed al trattenimento per accertamenti. Lo scopo finale è evidentemente quello di avere sempre il controllo sulla persona del migrante, di modo che, in esito al rigetto della sua domanda, egli non possa sottrarsi al rimpatrio forzoso: in una parvenza di efficienza amministrativa che peraltro ignora le difficoltà riscontrate in tutti questi anni, e da tutti i governi, nel realizzare effettivamente rimpatri in grandi numeri.
I contributi che si incentrano su queste assolute novità, tutti raccolti nel capitolo 6 della Parte II evidenziano con lucidità, e ricchezza di argomenti, la forte tensione che si registra tra i nuovi istituti ed i principi costituzionali, nonché eurounitari, in tema di libertà personale e di circolazione, fornendo ricchi spunti di riflessione giuridica agli operatori che si troveranno a dover applicare la normativa, ma crediamo, anche al cittadino comune che non può non avvertire la minaccia che una torsione siffatta esercita sul sistema democratico di cui fin qui abbiamo fruito.
Perché questo è il grande merito del Manuale del diritto di asilo: quello di unire ad una minuziosa ed approfondita ricostruzione della complessiva tematica, attraverso l’esame completo di tutte le forme di protezione per lo straniero, nonché delle procedure a cui occorre fare ricorso, grazie ai contributi dei migliori esperti della materia, una riflessione critica che non perde mai di vista la considerazione prioritaria dei principi fondanti della nostra democrazia costituzionale, e di quelli che hanno ispirato la creazione dell’Unione Europea. A proposito della quale, sia consentito, non si può non pensare con amarezza e nostalgia al respiro di apertura a cui ci si ispirò al momento della sua istituzione, e che oggi si è tristemente trasformato in politiche di esclusione e di chiusura.
In tutto questo, quale è, e quale sarà, il ruolo del giudice? La nuova legislazione europea se ne occupa solo residualmente, senza innovare particolarmente rispetto alle regole pregresse. Cresce, ovviamente, l’impegno della magistratura, assillata da tempi sempre più stringenti (perché sì, al migrante non solo si negano gli spazi, ma si fanno venir meno anche i tempi: tempi quanto più necessari anche solo per far riemergere vissuti tragici che hanno determinato la fuga dai paesi d’origine e che per poter guardare avanti spesso è meglio seppellire dietro di sé), e messa a confronto con un diritto sempre più complesso, vista l’ormai imprescindibile dimensione multilivello. Il profondo cambio di paradigma, anche a livello europeo, interpella sin da subito i magistrati non solo per la soluzione di lacune di disciplina, ma ancor più per la preliminare verifica di “tenuta” della legislazione di settore rispetto ai canoni di rango superiore. Il Tribunale di Palermo, il 13 ottobre, si è rivolto alla Corte costituzionale interpellandola a proposito della possibilità di evocare il controlimite costituzionale alla normativa europea. Chiede cioè il Tribunale se l’art. 10, terzo comma, Cost., che pone il principio fondamentale del diritto di asilo nel territorio della Repubblica, possa operare come controlimite rispetto alla disciplina europea che introduce la distinzione tra ingresso fisico ed ingresso giuridico dello straniero nello Stato. Non è questo il luogo per un esame approfondito della pur complessa ed argomentata ordinanza palermitana, ma basti dire che i dubbi che il Giudice fa suoi trovano compiuta e approfondita esposizione anche in vari passaggi del Manuale: che dunque si conferma strumento prezioso di conoscenza, e supporto necessario per un’interpretazione costituzionalmente, ed eurounitariamente, orientata
[1] V. M. Gattuso, in Il diritto di asilo al tempo del Patto: le nuove garanzie e i nuovi vincoli per il suo accertamento, https://www.questionegiustizia.it/articolo/il-diritto-di-asilo-al-tempo-del-patto-le-nuove-garanzie-e-i-nuovi-vincoli-per-il-suo-accertamento: «È evidente come la riduzione dei movimenti secondari, perseguito come scopo prioritario nel Nuovo Patto su pressante richiesta di alcuni paesi nordeuropei e di fatto accolto anche dai paesi di primo ingresso, fra cui l’Italia, sia destinato a incidere pesantemente sul sistema italiano dell’asilo, imponendo sul nostro paese il fardello del numero di gran lungo più alto di procedure alla frontiera (quasi un terzo di quelle obbligatorie nell’Unione) e, più in generale, trattenendo in Italia un numero sempre più elevato di richiedenti asilo» , Manuale, p. 575