1. Il caso e la decisione
Con l’ordinanza in commento la Prima Sezione civile della Cassazione torna sulla qualificazione giuridica del momento in cui si avvia la procedura di riconoscimento della protezione internazionale, con un approdo destinato ad assumere rilievo non solo nella delicata fase di chiusura del regime previgente, ma anche – e soprattutto – nella prima applicazione del Patto UE su Migrazione e Asilo, in vigore dal 12 giugno 2026.
Il caso vede un cittadino egiziano sbarcare a Lampedusa nel gennaio 2023 e venire inserito, «su disposizione della Prefettura», in un Centro di accoglienza straordinaria (CAS) «in considerazione della sua qualità di richiedente asilo». La domanda viene poi formalizzata solo l’8 maggio 2023, dunque dopo l’entrata in vigore del d.l. 10 marzo 2023, n. 20 (c.d. decreto Cutro), convertito in l. n. 50/2023. Il Tribunale di Roma, investito della questione a seguito di ricorso ex art. 35 bis d. lgs. 25/2008, applica al ricorrente la disciplina sopravvenuta – quella deteriore introdotta dal decreto Cutro in punto di durata, rinnovo e conversione del permesso di soggiorno per protezione speciale – facendo coincidere la “presentazione” della domanda con la sua formalizzazione amministrativa. La Cassazione cassa con rinvio e affida al giudice del rinvio il compito di uniformarsi a tre principi di diritto.
I principi enunciati al §6 della motivazione sono i seguenti:
a) in materia di protezione internazionale, la domanda di asilo, intesa quale manifestazione significativa di volontà del richiedente riconducibile al modello legale, non si identifica con ogni mera esternazione, ma rileva solo ove, seppure priva di forme tipiche, sia indirizzata a un’autorità riconducibile all’apparato statale e presenti un minimo grado di idoneità funzionale ad attivare il procedimento mediante la sua ricezione e trasmissione agli organi competenti;
b) il principio secondo cui assume rilievo la manifestazione di volontà di richiedere protezione internazionale, anche non formalizzata, opera quale criterio di individuazione della disciplina applicabile nel tempo, determinando, a tali fini, il momento genetico della domanda e il regime dei relativi presupposti ed effetti;
c) sussiste l’interesse a proporre ricorso per cassazione allorché l’applicazione del principio della domanda come manifestazione di volontà sia idonea a condurre all’individuazione di una disciplina più favorevole per il richiedente.
Il dispositivo, in apparenza, non è innovativo: la giurisprudenza europea (CGUE, 25 giugno 2020, VL, C-36/20 PPU) e nazionale (a partire da Cass., sez. I, 17 settembre 2020, n. 21910) già da tempo distinguono fra “presentazione” e “registrazione” o “formalizzazione” della domanda, riconoscendo che la qualità di richiedente protezione sorge con la manifestazione di volontà a forma libera. L’ordinanza, tuttavia, si segnala perché trasforma una nozione fino ad oggi adoperata soprattutto in funzione di garanzia immediata in una vera e propria regola di diritto intertemporale, idonea a cristallizzare lo statuto giuridico del richiedente al momento, sostanziale, in cui la volontà di protezione è stata esternata e recepita dall’apparato statale.
2. La nozione “sostanziale” di domanda nel sistema multilivello
La Corte costruisce il proprio ragionamento muovendo dal «sistema multilivello» di tutela del richiedente protezione, all’interno del quale convivono due accezioni della domanda: una amministrativa, che valorizza il procedimento di inoltro e di decisione; l’altra sostanziale, che attinge ai valori internazionali e costituzionali di cui il non refoulement costituisce il nucleo (cfr. §2 della motivazione).
La premessa logica è la stessa che la Corte di giustizia ha fissato in VL: la qualità di richiedente, e i diritti che vi sono correlati, non possono essere subordinati alla registrazione o all’inoltro della domanda. La direttiva procedure 2013/32/UE distingue infatti tre momenti – presentazione, registrazione, inoltro – e solo all’ultimo riconnette le formalità amministrative. La presentazione coincide con la manifestazione della volontà di chiedere protezione e basta a conferire la qualità di richiedente “anche dinanzi a un’altra autorità” diversa da quella accertante (par. 94 di VL, peraltro citato dalla Cassazione).
Sul piano del diritto interno, l’ordinanza valorizza in particolare l’art. 2, co. 1, lett. a), del d.lgs. n. 142/2015, che definisce richiedente lo straniero che abbia «manifestato la volontà di richiedere» protezione, indipendentemente da forme tipiche, e la giurisprudenza che ha esteso il principio alle ipotesi più varie: dalla comunicazione tramite PEC alla Questura (Cass., sez. I, ord. n. 9597 del 10 aprile 2024) all’istanza di appuntamento inoltrata dal difensore per la formalizzazione di una domanda reiterata (Cass., sez. I, ord. n. 24138 del 9 settembre 2024), incluso anche il “desiderio espresso ai valichi di frontiera”, con correlato dovere di informativa (Cass., sez. I, ord. n. 12592 del 10 maggio 2023); infine, viene valorizzata la più recente svolta sistematica delle decisioni «gemelle» di dicembre 2024 (Cass., sez. I, nn. 32763 e 32765 del 16 dicembre 2024), che hanno consolidato la nozione di domanda come “manifestazione di volontà... idonea a produrre gli effetti tipici previsti dall’ordinamento e, in particolare, a determinare l’ingresso del richiedente nel circuito procedimentale dell’accoglienza” (§2.2).
Il quadro che ne deriva è ormai da tempo consolidato, e indentifica la “presentazione” come un atto sostanziale, a forma libera, recettizio nei confronti di una qualunque autorità dell’apparato statale; la “registrazione” e l’"inoltro" sono invece adempimenti amministrativi successivi, vincolati nel quando dalla legge ma non costitutivi dello status di richiedente.
3. I requisiti minimi della «manifestazione significativa di volontà qualificata»
L’innovazione più rilevante della pronuncia sta nella tipizzazione del contenuto minimo della manifestazione di volontà rilevante. La Corte infatti afferma che si è in presenza di una domanda di protezione internazionale ogniqualvolta vi siano i seguenti elementi: in primo luogo, la direzione verso un’autorità riconducibile all’apparato statale: la volontà deve essere indirizzata a un soggetto qualificabile come autorità pubblica (e dunque tenuto ai correlati doveri di informazione e di trasmissione); in secondo luogo, la domanda deve avere una minima idoneità funzionale ad attivare il procedimento: la dichiarazione, ancorché informale, deve essere comprensibile come richiesta di protezione e tale da poter essere recepita da parte del sistema statale.
Il “minimo grado di idoneità funzionale” diventa quindi un criterio di qualificazione oggettiva, che si rivela coerente con quanto la stessa Corte ha affermato in ordine alla comunicazione via PEC: il messaggio inviato all’amministrazione che ha il dovere di riceverla e di inoltrarla al Questore integra una manifestazione rilevante (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 9597 del 10/04/2024). La medesima logica deve, a fortiori, operare ogni qual volta la pubblica amministrazione abbia in concreto trattato il dichiarante come richiedente asilo: la documentazione amministrativa di tale trattamento (nel caso in oggetto l’inserimento nel centro di accoglienza) diventa, in chiave probatoria, la prova di una manifestazione qualificata.
4. La svolta intertemporale: il tempus regit actum governato dalla manifestazione di volontà
Il secondo principio di diritto è quello più innovativo, poiché finora la giurisprudenza aveva utilizzato la dicotomia presentazione/registrazione per garantire diritti attuali (non respingimento, accoglienza, sospensione dell’espulsione, competenza giurisdizionale). L’ordinanza in esame compie un passo ulteriore: il principio, afferma, «opera quale criterio di individuazione della disciplina applicabile nel tempo, determinando, a tali fini, il momento genetico della domanda e il regime dei relativi presupposti ed effetti» (§6, lett. b).
Il tempus regit actum, in altre parole, viene letto in modo coerente con la nozione sostanziale di domanda: la «cristallizzazione» citata dalla Corte al §4 interviene «al momento della manifestazione di volontà che, per le caratteristiche indicate, vale ad individuare la tutela applicabile al caso concreto».
L’argomento è prima di tutto logico: se la qualità di richiedente sorge con la manifestazione, è da quel momento che il sistema riconosce alla persona un fascio di posizioni soggettive, sicché sarebbe contraddittorio individuare la disciplina applicabile in un momento successivo, peraltro dipendente da scelte organizzative della Questura. La sentenza in commento ne fa applicazione proprio rispetto al regime della protezione speciale, ridisegnato in via peggiorativa dal d.l. 20/2023.
5. La rilevanza per l’applicazione del Patto: gli artt. 26, 27 e 28 del Reg. (UE) 2024/1348
Quanto detto assume valenza immediata nel contesto dell'applicazione del Regolamento (UE) 2024/1348 sulle procedure comuni di protezione internazionale, in vigore dal 12 giugno 2026. Il Patto, infatti, codifica un'architettura procedurale articolata in tre passaggi distinti, già conosciuti dal diritto previgente ma ora fissati con maggiore chiarezza.
Innanzitutto la «domanda fatta» di cui all’art. 26 Reg. (UE) 2024/1348 secondo il quale: «La domanda di protezione internazionale si considera fatta quando il cittadino di paese terzo o l’apolide, compreso un minore non accompagnato, manifesta di persona la volontà di ricevere protezione internazionale da parte di uno Stato membro all’autorità competente di cui all’articolo 4, paragrafi 1 e 2». La norma positivizza quanto già elaborato in via giurisprudenziale, ovvero che la domanda esiste quando vi è manifestazione di volontà, indirizzata all'autorità accertante o a una qualsiasi delle «altre autorità nazionali pertinenti» individuate dall’art. 4, par. 2. Il considerando 27 precisa che il richiedente gode dei diritti derivanti dal regolamento e dalla direttiva accoglienza «non appena fa domanda», cioè dal momento della manifestazione.
La «registrazione» (art. 27 Reg. (UE) 2024/1348) deve avvenire «prontamente e, in ogni caso, entro cinque giorni dalla data in cui è stata fatta» la domanda, salvo il termine eccezionale di quindici giorni in caso di afflusso sproporzionato. La registrazione raccoglie i dati identificativi e dunque presuppone una domanda già fatta: è un atto vincolato, non discrezionale, e i termini sono perentori in funzione del tempo della manifestazione.
Infine, la «formalizzazione» (art. 28 Reg. (UE) 2024/1348), è l'atto con cui il richiedente, di persona, completa la domanda presso l'autorità competente, entro 21 giorni dalla registrazione, «a condizione che gliene sia data la possibilità effettiva». La data, il luogo e l'ora dell'appuntamento sono fissati dalle autorità competenti (art. 28, par. 3): la formalizzazione è dunque un atto del richiedente condizionato alla condotta dell'autorità.
L’art. 26 del Patto, dunque, non solo recepisce la nozione sostanziale di domanda affermata dalla giurisprudenza, ma la potenzia, attribuendo ai funzionari un dovere positivo di disambiguazione e individuando un’ampia rete di «autorità competenti» presso le quali la manifestazione di volontà è validamente esprimibile. L’art. 27 rende, poi, giuridicamente esigibile un termine breve fra domanda e registrazione, sottraendo la qualificazione del richiedente alla discrezionalità organizzativa delle questure. L'art. 28 ancora la formalizzazione alla possibilità effettiva garantita dall'autorità, con conseguenze decisive sul piano del regime transitorio.
6. Il regime intertemporale tra normativa previgente e applicazione del Patto UE
L'entrata in applicazione del Patto il 12 giugno 2026 rende immediatamente operativo il principio affermato dall'ordinanza n. 14851/2026, con una portata pratica che potrebbe superare quella originaria — limitata alla successione tra regime pre e post decreto Cutro — e suscettibile di investire l'intera transizione al nuovo sistema regolamentare.
Sul piano del regime transitorio, tuttavia, il quadro richiede una precisazione. L'art. 79, par. 3, del Reg. (UE) 2024/1348 àncora il discrimine temporale alla domanda «formalizzata»: le domande formalizzate prima del 12 giugno 2026 restano disciplinate dalla direttiva 2013/32/UE; quelle formalizzate a decorrere da tale data rientrano nel nuovo regime regolamentare. Il termine «formalizzata», tuttavia, non è definito dall'art. 79, par. 3, e il suo significato va ricostruito alla luce della struttura interna del regolamento.
L'art. 28, par. 1, offre la chiave interpretativa: la norma condiziona l'obbligo di formalizzazione in capo al richiedente al fatto che «gliene sia data la possibilità effettiva»; la fissazione di data, luogo e ora è, per espressa previsione dell'art. 28, par. 3, un atto delle autorità competenti, non del richiedente. Il considerando 29 del medesimo regolamento ribadisce che al richiedente deve essere data «la possibilità effettiva» di formalizzare. La locuzione «domande formalizzate» nell'art. 79, par. 3, a parere di chi scrive va dunque letta coerentemente con questa struttura: include le domande per le quali il richiedente ha tentato la formalizzazione ovvero non ha potuto formalizzarla per causa non imputabile a lui. La formalizzazione, infatti, non è un atto unilaterale del richiedente: presuppone un rapporto bilaterale tra il richiedente, che manifesta la volontà e si rende disponibile a completare la domanda, e l'autorità competente, che deve consentirgli di formalizzare fissando data, luogo e ora dell'appuntamento. Senza l’attivazione dell'autorità, la formalizzazione è strutturalmente impossibile. Là dove la mancata formalizzazione sia dunque riconducibile alla condotta della pubblica amministrazione il regime applicabile è, ad avviso di chi scrive, quello vigente al momento in cui la formalizzazione avrebbe dovuto avvenire, ossia al momento della manifestazione di volontà qualificata.
Ne consegue che il principio enunciato dall'ordinanza n. 14851/2026 potrebbe fungere da clausola di attuazione del regime transitorio del Patto: per tutte le persone che prima del 12 giugno 2026 hanno manifestato la volontà di chiedere protezione — ad esempio perché sbarcate e inserite in un centro di accoglienza per richiedenti asilo, perché hanno trasmesso una PEC alla Questura o vi si sono presentate fisicamente senza che fosse loro consentito l'accesso alla procedura per ragioni organizzative, perché hanno reso dichiarazioni alle forze di polizia o in udienza di convalida di espulsione, perché si sono presentate ai valichi di frontiera — e non hanno potuto formalizzare per cause a loro non imputabili, la disciplina applicabile resta quella previgente. Ciò vale tanto per la disciplina sostanziale quanto per le norme procedurali del d.lgs. n. 25/2008 nella versione vigente al tempo della manifestazione — comprese quelle in materia di accelerate, paese sicuro, decisione "manifestamente infondata" e sospensione automatica del rito impugnatorio (cfr. Cass. SS.UU. 29 aprile 2024, n. 11399).
7. Profili applicativi: la manifestazione di volontà via PEC
Un corollario operativo della pronuncia attiene al rilievo della manifestazione di volontà inoltrata via PEC, oggi prassi diffusa per superare gli ostacoli delle questure nel consentire l’accesso alla domanda di asilo e i ritardi nella fissazione degli appuntamenti di formalizzazione. La Cassazione, già nel 2024 (Cass. n. 9597/2024), aveva chiarito che la trasmissione via PEC integra una manifestazione idonea quando «raggiunge... l’Amministrazione che ha il dovere di riceverla, inoltrandola al Questore per l’assunzione delle determinazioni di sua competenza» (richiamata al §2.3.1 dell’ordinanza in commento). Letta congiuntamente con l’ordinanza in esame, ne discende che la PEC indirizzata alla Questura, contenente una dichiarazione comprensibile di volontà di chiedere protezione, soddisfa il requisito della “manifestazione significativa di volontà qualificata” e dunque cristallizza la disciplina applicabile ratione temporis; il successivo ritardo nella registrazione e nella formalizzazione, da parte dell’Amministrazione, non incide sullo statuto giuridico del richiedente.
8. Considerazioni conclusive
L’ordinanza n. 14851/2026 si pone in piena continuità con la giurisprudenza di legittimità degli ultimi anni e con la giurisprudenza della CGUE, ma compie un passo significativo nella misura in cui tipizza il contenuto minimo della manifestazione di volontà rilevante, individuando nel minimo grado di idoneità funzionale il criterio di determinazione della domanda validamente espressa, anche quando non tempestivamente registrata dall’Amministrazione. Inoltre, ribadisce la nozione sostanziale di domanda anche quale criterio di diritto intertemporale, con espressa cristallizzazione del regime applicabile al momento della manifestazione di volontà.
Si tratta, all’evidenza, di una pronuncia che, a parere di chi scrive, non esaurisce la propria utilità nel contenzioso sul decreto Cutro in quanto i principi affermati per dirimere quella vicenda appaiono destinati a svolgere un ruolo cruciale nell’applicazione del Patto UE su Migrazione e Asilo. Per tutte le persone che al 12 giugno 2026 hanno già manifestato la volontà di chiedere protezione (tipicamente attraverso un inserimento in accoglienza, una PEC, una dichiarazione resa alle forze di polizia o dinanzi ad un giudice) la disciplina applicabile è quella vigente al momento della manifestazione, e il transito al regime del Patto non può operare a danno di posizioni già consolidate.
Una prima conferma di questa lettura è giunta, a poche settimane dall’entrata in applicazione del Patto, da Cass., sez. I, ord. 31 luglio 2026, n. 24296. La Corte, pronunciatasi sulla convalida del trattenimento di uno straniero espulso dopo aver manifestato via PEC la volontà di chiedere protezione, ha ritenuto applicabile la disciplina previgente ai sensi dell'art. 17, co. 4, d.l. n. 100/2026, identificando la «presentazione della domanda» cui fa riferimento la norma transitoria con la manifestazione di volontà, anche non formalizzata. A tal fine ha richiamato espressamente l’ordinanza n. 14851/2026 in commento e, a monte, la giurisprudenza formatasi prima del nuovo quadro normativo (Cass. n. 9597/2024 e n. 21910/2020). Su questa base ha cassato la convalida e dichiarato, nel merito, l’inefficacia del trattenimento. La prima giurisprudenza successiva all’entrata in vigore del Patto UE, dunque, non rimette in discussione la nozione sostanziale di domanda di asilo, ma la assume come dato acquisito per governare la transizione tra i due regimi.
La tenuta di questa interpretazione sarà misurata alla luce del più ampio contenzioso sul Patto, nel frattempo, essa offre, sin d'ora, a difensori e operatori un’argomentazione concreta per impedire che le inefficienze amministrative nella registrazione, nella formalizzazione, nella fissazione dell'appuntamento si traducano in compressioni del diritto sostanziale alla protezione internazionale.