1. La procedura di emersione ex art.103 d.l. n. 34/2020, conv. in l. n. 77/2020 e la condanna in primo grado del Tar Lombardia
Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 20 settembre 2024, n. 7704, accoglie, per la prima volta in materia di immigrazione, un’azione collettiva (class action)[1] contro la Pubblica amministrazione (in particolare la Prefettura di Milano ed il Ministero dell’Interno) per i gravi e sistematici ritardi nella definizione della procedura di emersione ex art.103 d.l. n. 34/2020, conv. in l. n. 77/2020.
Come è noto con tale legge è stata prevista una sanatoria per regolarizzare i lavoratori stranieri impiegati in agricoltura e nel settore domestico. Un provvedimento che fu annunciato dalle lacrime di soddisfazione dell’allora ministra dell’agricoltura Teresa Bellanova. Secondo i dati forniti dallo stesso Ministero dell’Interno, soltanto a distanza di ben 4 anni dalla presentazione delle domande di emersione, la scorsa estate, sono state concluse tutte le procedure di competenza delle Prefetture[2].
Per quel che riguarda nello specifico la Provincia di Milano, oggetto della decisione in commento, a marzo 2022 su 25.900 domande ricevute nell’estate del 2020, risultavano definite dalla locale Prefettura 5.484 istanze (il 21%), mentre risultavano notificati 533 rigetti.
E’ stata quindi promossa da Asgi, Oxfam, Cild, Spazi circolari, Naga, con il supporto di Attiva Diritti e un ampio collegio di avvocati[3], e con la partecipazione di oltre 100 cittadini e cittadine stranieri/e e datori di lavoro che avevano presentato, nell’estate del 2020, domanda di sanatoria presso la Prefettura di Milano, un’azione collettiva contro tale clamoroso ritardo.
Il Tar Lombardia, con la sentenza del 4 dicembre 2023, n. 2949[4], ha accolto integralmente l’azione collettiva contro i ritardi della Prefettura di Milano. Ad avviso del Collegio milanese, la mancata conclusione dei procedimenti di emersione entro il termine previsto di 180 giorni non può essere giustificabile e sono dunque stati lesi i diritti e gli interessi dei ricorrenti e di tutti coloro i quali non hanno ancora visto concluso il procedimento di emersione. Il Tar Lombardia ha integralmente accolto le tesi dei ricorrenti e ha intimato alla Prefettura di Milano di concludere tutte le pratiche entro novanta giorni dalla pubblicazione della sentenza. Il collegio milanese ha avuto il merito di ribadire, con una motivazione inequivoca, il meta-principio secondo cui il rapporto tra pubblica amministrazione e privato debba sempre essere improntato al rispetto dei principi sul buon andamento dell’azione amministrativa, nonché dei criteri di efficienza ed efficacia della stessa, riconoscendo la valenza dell’azione di classe pubblica come strumento orientato al ripristino della funzione amministrativa e quindi alla tutela dei diritti e degli interessi cui quella stessa funzione è preposta. Il Tar Lombardia ha poi qualificato il ritardo generalizzato della Prefettura milanese nella conclusione delle procedure di regolarizzazione oggettivo, acclarato e grave in relazione al lungo tempo trascorso non solo dalla data di presentazione della domanda di emersione, ma anche dalla stessa scadenza del termine finale, individuato in 180 giorni (dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3578/2022), previsto per la conclusione delle pratiche.
A tale conclusione si è giunti, a valle di un adempimento istruttorio richiesto dal Tar, con ordinanza n. 1033/2023, con cui il giudice di primo grado ha chiesto all’amministrazione resistente di dar conto dell’impiego delle risorse umane ed economiche messe a disposizione dal legislatore, chiedendo, con estrema chiarezza il dettaglio delle misure organizzative ed informatiche, nonché in generale delle iniziative adottate, del numero di domande esitate, con il relativo tempo medio di conclusione, e pendenti. Questa precisazione occorre non solo a dare un quadro completo della vicenda processuale, ma soprattutto a definire con maggiore chiarezza la natura dell’azione e della valutazione che il giudice è chiamato a fare in queste fattispecie di giudizio: non si tratta infatti di verificare se i procedimenti siano stati conclusi ed in quanto tempo, e quindi per la p.a. non basta dare contezza dell’adempimento, bensì occorre valutare l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa. Da questo punto di vista, è molto importante il seguente passaggio della sentenza di primo grado: «....Non sfugge che tanto l’assunzione di personale aggiuntivo rispetto a quello in dotazione organica alla Prefettura di Milano, quanto le decisioni di autorganizzazione interna adottate dalla stessa e dal Ministero dell’Interno per lo snellimento delle procedure e il superamento dello stallo spesso creato dall’attesa dei pareri di altre amministrazioni, costituiscono misure di efficienza adottabili sin ab origine o quantomeno dopo l’indicazione del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento e, comunque, certamente prima della presentazione dell’odierno ricorso, con cui sono state stigmatizzate, in maniera sistematica e sotto più profili, le disfunzioni e le lungaggini della procedura di emersione».
2. La sentenza del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 20 settembre 2024, n. 7704, ha confermato il giudizio di primo grado.
Il Supremo Collegio amministrativo, dopo aver affermato la piena legittimazione delle associazioni del settore a presentare questo tipo di azione, ha ribadito il principio secondo cui il termine massimo per concludere i procedimenti amministrativi in materia di immigrazione per i quali non sia previsto un termine ex lege (termine residuale) e, nello specifico, la procedura di emersione è di 180 giorni.
Il ritardo delle amministrazioni interessate è stato grave e sistematico e ha assunto, a parere dei giudici di Palazzo Spada, «proporzioni di vero e proprio “fenomeno” di diffusa e cronicizzata mala gestio amministrativa», tali per cui la sentenza del Tar Lombardia di accoglimento del ricorso non poteva che essere confermata. Nello specifico, in presenza di adeguate risorse finanziarie, come nel caso della procedura di emersione per la quale sono stati stanziati mezzi economici ad hoc, l'inefficienza della Pubblica amministrazione non può essere giustificata da presunte difficoltà derivanti dall’elevato numero di domande o dalla presunta presenza di numerosi tentativi di falsificazioni. Anzi, il Consiglio di Stato chiarisce che, nella gestione delle procedure di regolarizzazione delle persone straniere, le misure correttive - di tipo organizzativo, semplificatorio ed acceleratorio - sono state intempestive, cioè “tardivamente adottate” dalla Pubblica Amministrazione solo dopo la diffida presentata ex art. 3 del D.lgs. n. 198/2009, mentre avrebbero dovuto e potuto essere adottate «ab origine o quanto meno…prima della presentazione dell’odierno ricorso». Il Supremo Collegio amministrativo ritiene dunque corretto l’impianto motivazionale della sentenza del Tar Lombardia ribadendo che «non può non osservarsi che proprio il deciso incremento nel ritmo di definizione delle pratiche di emersione - pressoché raddoppiato successivamente alla proposizione dell’azione, come si evince dagli stessi dati forniti dalla parte appellante, grazie evidentemente alle misure organizzative introdotte dall’Amministrazione dell’Interno - dimostra da un lato la praticabilità delle stesse nel quadro delle risorse disponibili, al fine di addivenire ad un più ragionevole compromesso tra complessità della procedura di emersione ed esigenza di definizione tempestiva delle relative istanze, dall’altro lato che la loro introduzione è avvenuta tardivamente, rispetto alla data di presentazione di quelle istanze ed alla scadenza del termine all’uopo previsto, tanto più in quanto la prevedibilmente notevole quantità di domande di regolarizzazione avrebbe imposto il preventivo rafforzamento della struttura amministrativa dedicata alla loro istruttoria e definizione».
La sentenza è di fondamentale importanza anche perché, come anticipato, conferma la legittimazione e l’interesse ad agire delle associazioni del settore, chiarendo che l’azione collettiva contro l’inefficienza dell’azione amministrativa «recepisce una istanza di tutela di ordine trasversale, che intercetta – laddove la situazione di inefficienza cui essa si prefigge di rimediare assuma carattere costante e generalizzato – una molteplicità di singole procedure amministrative, debordando dai limiti di una specifica e circoscritta inerzia (rimediabile, eventualmente, con lo strumento ex artt. 31 e 117 c.p.a.) … [trattandosi di uno] strumento congegnato in modo da incidere sul fenomeno di inefficienza complessivamente considerato, previo apprezzamento delle sue effettive dimensioni e delle sue concrete ragioni, anche mediante l’uso di poteri decisori particolarmente penetranti e di carattere innominato (eventualmente utilizzabili dal giudice adito in sede di ottemperanza), rafforzati negli effetti dagli obblighi comunicativi di cui agli art. 4, commi 3 e ss., e 5, comma 2, d.lvo cit.».
Il Consiglio di Stato, dunque, ricorda che l’azione collettiva (c.d. class action) ha una funzione «lato sensu sanzionatoria (di condotte violative di obblighi di azione derivanti dalla legge o stabiliti in applicazione della stessa) e correttiva» e che, quindi, in definitiva, rappresenta un prezioso strumento per ripristinare il corretto funzionamento della pubblica amministrazione anche nel settore del diritto dell’immigrazione.
3. Le azioni collettive quale nuovo strumento di advocacy della società civile per tutelare i diritti deboli
Questa importante sentenza lancia un messaggio che incoraggia il ricorso alle azioni collettive strategiche da parte di un crescente gruppo di soggetti della società civile che vedono nei ritardi e nelle inadempienze della Pubblica amministrazione uno snodo cruciale della sistematica violazione dei diritti delle persone straniere, ma non solo. Un precedente fondamentale, che parrebbe cambiare anche il passo rispetto al precedente orientamento del Consiglio di Stato, che, nell'ultima occasione (sentenza n. 1390/2019 in materia di cittadinanza), aveva assunto un’interpretazione molto restrittiva dell’azione in parola e che invece oggi stigmatizza la disfunzione amministrativa in modo netto ed inequivocabile. I gravissimi e sistematici ritardi del Ministero dell’Interno (nella specie delle sue articolazioni: Prefetture e Questure), nel rilasciare alle persone straniere documenti imprescindibili per il loro vivere quotidiano, provocano gravissimi danni, quali, solo a titolo esemplificativo, la perdita del lavoro, la mancata iscrizione al Servizio sanitario, l’impossibilità di esercitare i diritti sociali collegati alla titolarità del permesso. Ritardi che finiscono per collocare sempre più spesso le persone straniere in una condizione di marginalità sociale, che poi diventa, inevitabilmente, “materiale” di propaganda politica.
I promotori di questa class action si augurano che questa sentenza sia un monito per la pubblica amministrazione affinché i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi siano sempre rispettati, evitando discriminazioni sistematiche a svantaggio delle persone italiane e straniere socialmente ed economicamente più vulnerabili.
[1] L’azione collettiva è disciplinata dal D.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 ed è finalizzata a «ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio». L’azione di classe pubblica è uno strumento orientato al ripristino della funzione amministrativa e quindi alla tutela dei diritti e degli interessi cui quella stessa funzione è preposta. La procedura per avviare tale azione collettiva prevede che i portatori di interessi diffusi e/o i singoli interessati dal malfunzionamento dell’attività della pubblica amministrazione che ritengono lesi i propri diritti inviano una diffida alla Pubblica amministrazione inadempiente e, quest’ultima, ha un termine di 90 giorni, dal ricevimento della diffida, per poter porre in essere «gli interventi utili alla soddisfazione degli interessati». In difetto di tale adempimento potrà essere presentato ricorso al Tar territorialmente competente.
[2] Per una disamina statistica si rimanda ai Dossier periodici sul tema di Ero Straniero. L’ultimo è stato pubblicato a ottobre 2024 ed è consultabile al seguente link: https://erostraniero.it/sanatoria-senza-fine/
[3] Oltre a quelli indicati in procura e citati nella sentenza pubblicata hanno sostenuto l’azione i legali: Gennaro Santoro, Giulia Crescini, Valeria Capezio, Nicola Datena, Giulia Vicini, Maria Teresa Brocchetto, Francesco Mason, Benedetta Tonetti, Pietro Di Stefano.
[4] Il comunicato stampa delle Associazioni ed il testo integrale della sentenza di primo grado è consultabile al seguente link: https://www.asgi.it/ingresso-soggiorno/milano_regolarizzazione_class_action_ritardi/
Gennaro Santoro, avvocato del foro di Roma
Valeria Capezio, socia ASGI